Обеспечение конституционного права на благоприятную окружающую среду. Право на благоприятную окружающую среду как основное конституционное право граждан
T H E RIGHT OF CITIZENS TO A HEALTHU ENVIRONMENT, REGULATORU ASSIGNMENT AND IMPLEMENTATION
Kymyzay Dehkanova
ph.D. Associate Professor of “Theory and History of State and Law” of the Osh State University ,
Kyrgyzstan, Osh
АННОТАЦИЯ
В статье на основе общенаучных и частно-научных методов познания в частности анализа и синтеза, и сравнительного исследования проанализированы нормы закрепляющие права граждан на благоприятную окружающую среду, исследованы становление и развитие прав человека на благоприятную окружающую среду. Обозначены наиболее проблемные аспекты, основные направления развития прав граждан на благоприятную окружающую среду.
ABSTRACT
On the basis of general scientific and particular knowledge of scientific methods such as analysis and synthesis, and a comparative study analyzed the norms enshrining the rights of citizens to a healthy environment, tracked the formation and development of human rights to a healthy environment. We identify the most problematic aspects of the main directions of its development rights of citizens to a healthy environment.
Ключевые слова: права человека, субъективное право, благоприятная окружающая среда, окружающая среда, Пакт, Декларация.
Keywords : human rights, the subjective right to a favorable environment, the environment, the Covenant, the Declaration.
В современных условиях в системе прав человека существенное место занимают права человека на благоприятную окружающую среду. Его актуальность признана, не только национальным законодательством, но и международным сообществом.
Права человека на благоприятную окружающую среду как естественное право, позволяет обеспечить личности потребности в окружающей среде благоприятного качества как элемент устойчивого развития.
Как одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина право каждого на благоприятную окружающую среду – охватывает основы жизнедеятельности человека, обусловленный поддержанием нормальных экологических, экономических и эстетических условий его жизни.
Понятия «благоприятная окружающая среда» поддерживается многими учеными, например, М.И. Васильевой , М.М. Бринчуком .
Данный взгляд поддерживает отечественный исследователь Д.А. Кутманова, по ее мнению «Благоприятная окружающая среда характеризует удовлетворение эстетических и других потребностей человека» .
Декларация прав человека, принятая 1948 году Генеральной Ассамблеей ООН самостоятельно не рассматривает права человека на благоприятную окружающую среду, она выражается в статье 3 вместе с правом человека на жизнь. Декларация предусматривает соответствующий уровень жизни необходимый для здоровья и благосостояния человека как право каждого человека .
Права человека на благоприятную окружающую среду нашло должное закрепление в Международном Пакте об экономических, социальных и культурных правах. Пакт признал право на жизнь как неотъемлемое право человека .
Процессы глобализации привели к принятию ряда международных документов, закрепляющих основные концепции устойчивого развития и элементы права человека на благоприятную окружающую среду, являющегося ядром экологических прав человека.
В резолюции генеральной Ассамблеи ООН от 3 декабря 1968 года отмечается важнейшая роль благоприятной окружающей среды для соблюдения основных прав человека как необходимое условие экономического и социального развития. В этих целях Генеральная Ассамблея ООН принимает решение о созыве Конференции ООН по окружающей среде в г. Стокгольме в 1972 году, где право на благоприятную окружающую среду было закреплено Стокгольмской декларацией, принятой на международной конференции ООН по окружающей среде 1972 году .
Данные акты оказали существенное влияние на становление и формирование прав человека на благоприятную окружающую среду в национальном законодательстве. В соответствии со статьей 6 основного закона Кыргызской Республики «Вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики» .
Нормы международных договоров по правам человека имеют прямое действие и приоритет над нормами других международных договоров.
Основной закон Кыргызской Республики развивает и конкретизирует экологические права граждан, закрепленные в международных документах в области охраны окружающей среды.
Статья 48 Конституции Кыргызской Республики закрепляет права граждан на благоприятную для жизни и здоровья экологическую среду. Данное право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медицинской помощи .
Права на благоприятную окружающую среду рассматривается как основное естественное право человека .
С точки зрения законодательства благоприятная окружающая среда признается только тогда, когда соответствует основам, стандартам, нормативам законодательства об охране окружающей среды.
Решение проблем обеспечения благоприятной окружающей среды невозможно без тесного сотрудничества стран, которое предполагает равный статус всех заинтересованных участников процесса.
Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления и НПО – выступает как основа выполнения обязательств Орхусской конвенции ООН о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, стороной, которая Кыргызская Республика является с 2000 года.
Орхусская Конвенция преследует цели содействия защите прав каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния за счет гарантирования права доступа к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
В целях реализации обязательств в Кыргызской Республике функционирует Консультативный Совет НПО при государственном природоохранном органе.
Право граждан на благоприятную окружающую природную среду определяется экологической функцией государства.
С помощью механизмов экологического контроля, планированием и нормированием качества окружающей среды, проведением экологической экспертизы, оценки, мониторинга окружающей среды обеспечивается благоприятная окружающая среда.
Несмотря на предпринятые меры, проблемы обеспечения благоприятного качества окружающей среды находятся не на должном уровне.
Нормативное закрепление экологических прав и обязанностей человека и гражданина являются недостаточными. Данный взгляд поддерживается многими учеными.
Реализация прав граждан на благоприятную окружающую среду сложный процесс, его эффективность достигается не только нормативным регулированием, зависит от таких факторов как правосознание, правовая культура, правоприменительная практика, экологическое образование и воспитание .
Автор полагает, что для должного обеспечения прав человека на благоприятную окружающую среду можно достичь только созданием эффективных механизмов их реализации, в системе органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих экологическую функцию.
Благоприятная окружающая среда является особым объектом экологического законодательства и при регулировании прав на благоприятную окружающую среду необходимо учитывать экологические и экономические интересы общества, обеспечивающие реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни среду.
При разработке экологической политики государства, должны быть обеспечены права граждан как право на благоприятную окружающую среду; на получение достоверной информации, её состоянии; право обращаться в суд с исковыми заявлениями о возмещении вреда, причинённого экологическим правонарушением их здоровью и имуществу, об отмене незаконных нормативных правовых актов органов управления.
Список литературы:
- Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. – М.: Юрист. 2003.С. 23–32.
- Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование. – М.: Наука, 1999. С. 11–12.
- Всеобщая декларация прав человека: принята 10 декабря 1948 г. на 3 сессии Генеральной Ассамблее ООН. // Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. – М., Юрид. лит. 1990 г.
- Конституция Кыргызской Республики (27.06.2010 г.). Бишкек: Информационный правовой центр «ТОКТОМ», 2010 г.
- Кутманова Д.А.. Проблемы реализации права на благоприятную окружающую среду. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ош. 2014 г. С. 16–17.
- Лукашева Е.А. Права человека – М. 2002 г. С. 133.
- Международный пакт о гражданских и политических правах: принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. // Ратифицирован Законом Кыргызской Республики 12 января 1994 г. Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики № 1406. Бишкек: Информационный правовой центр «ТОКТОМ», 2007.
- Стокгольмская декларация ООН 16 июня 1972 г. об окружающей человека среде // Действующее международное право: сборник. Т. 3. – М., 1978.
Право граждан на благоприятную окружающую природную среду - это возможность для каждого российского гражданина и всего многонационального народа Российской Федерации существовать при таком состоянии биосферы России, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих угрозу биосфере страны, которые вызваны человеческой жизнедеятельностью.
Рассматриваемое право включает в себя следующие элементы:
- 1. Право граждан пользоваться благоприятным для жизни и здоровья качеством окружающей природной среды
- 2. Право требовать предоставления достоверной информации о состоянии окружающей природной среды
- 3. Право требовать возмещения ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
На основе анализа права человека на благоприятную окружающую природную среду сделаны предложения по внесению еще одного элемента данного права, о. чем упомянуто выше.
Право человека и право гражданина на благоприятную окружающую природную среду различаются по своему объекту и субъекту. Если объектом права человека являются общественные отношения по поводу состояния биосферы Земли в целом, благоприятное состояние которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное качественное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества. Следовательно, различными будут и субъекты данного права. Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места нахождения и т.д., в то время как субъектами права гражданина будут являться только граждане России и лица, находящиеся на ее территории (иностранные граждане, апатриды). Следует отметить, что в Концепции перехода к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г., содержащей план действий России по такому переходу, сделана попытка приблизиться к международным стандартам в области права человека на благоприятную окружающую природную среду. В частности, в Концепции воспринято предложение Декларации принципов Рио-де-Жанейро по усилению роли отдельных социальных групп (например, молодежи) в осуществлении мероприятий по переходу к устойчивому развитию.
Права человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду принципиально различаются и по средствам защиты. Если право граждан на благоприятную окружающую природную среду защищается в судебном или административном порядке при помощи системы правоохранительных органов Российской Федерации, то для защиты права человека существует не только эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая как региональные, так и универсальные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).
Сформулированное в ст. 42 Конституции РФ и отраслевом законодательстве право граждан РФ на благоприятную окружающую природную среду в целом не противоречит позиции международного сообщества по данному вопросу. Однако на международной конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. было сформулировано в принципе 10 одно важное правомочие человека по поводу окружающей природной среды, посвященное возможности человека участвовать в процессе принятия решений, могущих отразиться на состоянии окружающей природной среды, которое не было учтено российским законодателем при подготовке текста ст. 42 Конституции. Закрепление данного правомочия в Конституции РФ, являющейся актом высшей юридической силы и прямого действия на территории страны, позволит усилить правовую охрану данного блага и приблизиться к международно-правовым стандартам в области прав человека.
Реализация права гражданина на благоприятную окружающую природную среду возможна не только в правоотношениях, но и в экономических, политических, моральных и иных отношениях. Такой подход к реализации данного права вполне оправдан, поскольку данное благо несет в себе глубокий нравственный смысл и затрагивает многие сферы общественных отношений, в связи, с чем его реализация чисто правовыми способами не всегда дает нужный результат. Для его реализации наряду с правотворческой деятельностью государства необходимо и наличие высокой культуры прав человека, как у граждан России, так и должностных лиц, осознание ими своей ответственности за состояние окружающей природной среды перед будущими поколениями людей.
Право на благоприятную окружающую природную среду находится в состоянии непрерывной, постоянной реализации. Моментом возникновения права на благоприятную окружающую природную среду следует признать рождение человека либо его приезд на территорию Российской Федерации. Юридическим фактом, прекращающим право на благоприятную окружающую природную среду, является физическая смерть либо выезд за пределы Российской Федерации;
В отличие от права на благоприятную окружающую среду, закрепленные в той же 42 статье Конституции права на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением, не обладают подобными признаками.
Указанными правами граждане обладают всегда, но реализуют их лишь время от времени. Отличительной особенностью реализации права на благоприятную окружающую природную среду по сравнению с особенностями реализации права на информацию и права на возмещение ущерба является то, что два последних должны осуществляться путем личных действий. Механизм реализации права на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды следующий. Первая стадия - это возникновение права на достоверную информацию и его существование. Данное право по Конституции принадлежит каждому лицу, находящемуся на территории РФ независимо от возраста, национальности, расы, пола и т.д.
Вторая стадия заключается в направлении гражданином запроса в соответствующий государственный орган (или загрязнителю) с просьбой предоставить экологически значимую информацию - это стадия готовности к реализации.
Получение необходимой информации является третьей стадией - стадией непосредственной реализации.
Для права же на благоприятную окружающую природную среду реализация означает определенное фактическое состояние субъекта, который непрерывно пользуется определенным качеством окружающей природной среды как благом во всем ее многообразии, причем это пользование прямо не связано с действием или бездействием и не носит имущественного характера.
Право на благоприятную окружающую природную среду - это субъективное право граждан, равно как и все конституционные права вообще. Оно адресовано каждому лицу, находящемуся на территории РФ.
В указанном праве также могут быть выделены традиционные правомочия - элементы права.
Право пользования - то есть возможность пользоваться природой как естественной средой обитания, качество которой пригодно для нормальной жизнедеятельности. Из проанализированных в диссертации нормативных актов следует, что граждане пользуются благоприятной окружающей природной средой в случаях, когда ее состояние соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, неистощимости, экологической устойчивости, видового разнообразия и т.д. В некоторых зарубежных государствах (например, США) в нормах права и судебной практике урегулирован и такой аспект, как право пользования эстетическим богатством природных объектов. Однако в Российской Федерации в настоящий момент данный аспект не урегулирован нормами права.
Право требование - то есть наличие правовой возможности у субъекта права требовать совершения определенных действий от обязанных лиц, а именно - заставить, понудить обязанное лицо не препятствовать и создать необходимые условия для реализации рассматриваемого права.
Право действие - это наличие у гражданина возможности совершения собственных положительных действий по защите своего нарушенного субъективного права на окружающую природную среду надлежащего качества. Данная возможность действия означает, что
- - управомоченный не обязывается на совершение действия, а ему принадлежит свобода выбора в его осуществлении (он может пойти на митинг под экологическим лозунгом, а может и не пойти);
- - управомоченному не предписывается и строго определенный вид поведения (он вправе пойти на митинг под экологическими лозунгами, чтобы отстоять свое право на благоприятную окружающую природную среду, может принять участие в пикетировании администрации и т.д.). Здесь имеется только один критерий - пути, средства, формы и содержание реализуемого права должны соответствовать интересам общества, т.е. не нарушать права и интересы других лиц, не посягать на общественную безопасность, не призывать к насильственному свержению государственного строя и т.д.
Одной из указанных выше возможностей по совершению собственных действий, направленных на защиту своего субъективного права на благоприятную окружающую природную среду, является право на создание общественных экологических объединений с целью совместного сотрудничества в достижении надлежащего качества окружающей природной среды.
Право притязание - это возможность для защиты своего права на благоприятную окружающую природную среду прибегнуть к мерам государственного принуждения. Отправной точкой для использования данного права является осознание и доказанное утверждение факта ухудшения состояния окружающей природной среды под воздействием определенной экологической проблемы.
7. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду. Юридические гарантии реализации конституционных прав граждан.
Статья 13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду
1. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
2. При размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
3. Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в установленном порядке.
В указанной системе гарантий следует выделить две большие группы , от которых зависит реализация экологических прав. В первую группу входят общесоциальные гарантии - политические, экономические и духовные гарантии, а во вторую группу - специальные (юридические) гарантии.
Юридические гарантии права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду - это система государственно-правовых условий и средств их осуществления, к числу которых относятся не только законы и подзаконные акты, но и деятельность различных государственных учреждений, а также органы государства, на которые возложена обязанность обеспечивать реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Возглавляют взаимосвязанную систему юридических гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду конституционные гарантии , являющиеся основой для всех отраслевых юридических гарантий, к которым следует отнести эколого-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые и другие.
Специфика конституционных гарантий состоит в том, что они являются основой для всех иных юридических гарантий рассматриваемого права. В качестве общих конституционных гарантий могут быть признаны положения Конституции, закрепленные в ст. 2 , 10 , 17 , 19 , 52 и других статьях.
Специфической конституционной гарантией является институт Уполномоченного по правам человека, права и обязанности которого зафиксированы наряду с Конституцией в Федеральном конституционном законе "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. Так, Уполномоченный по правам человека вправе оказать содействие гражданину посредством обращения в суд с заявлением в защиту его конституционного права на благоприятную окружающую среду, нарушенного решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах.
Наряду с конституционными нормами и возможностью судебной защиты своих прав , граждане могут защищать свое право на благоприятное качество окружающей среды при помощи отраслевых правовых средств. Следует выделить такие эколого-правовые гарантии, как осуществление нормирования качества окружающей среды; осуществление государственного и общественного экологического контроля, экологическое страхование и т.д. Эколого-правовые гарантии могут содержаться и в законах субъектов Российской Федерации. Например, известно, что создание особо охраняемых природных территорий способствует улучшению состояния окружающей среды. Поэтому в ряде субъектов РФ приняты законы об особо охраняемых природных территориях, которыми предусматривается создание дополнительных категорий (по сравнению с предусмотренными федеральным законом ) ООПТ регионального и местного значения.
Существующие гражданско-правовые гарантии регулируют порядок возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан. Так, ст. 1084-1094 ГК РФ и ст. 77-79
Право на благоприятную окружающую среду - одно из основных естественных прав человека. Это право, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России. Право каждого на благоприятную о/с, как и право на жизнь, впервые в России было закреплено в Конституции 1993 г. В той части, в какой право на жизнь связано с охраной природной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными российским законодательством о защите экологических прав граждан. Право на жизнь объективно будет обеспечиваться и защищаться посредством обеспечения соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду. Субъектами права на благоприятную окружающую среду являются граждане России и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ. Определение понятия «благоприятная окружающая среда» дано в Законе об охране окружающей среды. В соответствии с Законом благоприятная окружающая среда - окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Благоприятную о/с целесообразно определять через характеристику не ее качества, а ее состояния. Последнее понятие - более широкое, оно включает как качественные, так и количественные характеристики о/с. Характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Данное легальное определение не содержит юрид. критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов - понятие естественных наук, привнесенное в Закон без какого-либо пояснения.
В законодательстве содержатся юридически значимые критерии оценки благоприятного состояния о/с и соответственно соблюдения данного субъективного права. Такие нормативы направлены преимущественно на обеспечение чистоты о/с, что является лишь одной, хотя и важной характеристикой благоприятного состояния о/с. Право на благоприятную о/с- одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Другие экологические права граждан - требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии о/с и мерах по ее охране, на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонарушениями, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, - предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, по существу служат средствами реализации права на благоприятную окружающую среду.
11.Право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экол-м правонарушением.
Данное право закреплено в ст. 42 Конституции РФ 1993 г. наряду с другими важными экологическими правами - на достоверную информацию о состоянии о/с и на благоприятную о/с. На более высоком уровне оно закрепило и развило сформулированное в ФЗ «Об охране окружающей среды» право на возмещение в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф. Важнейшие из них:
Принцип возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением, в полном объеме;
Определение источника причинения вреда как неблагоприятного воздействия о/с, вызванного деятельностью предприятий, организаций, т. е. хозяйственной деятельностью, а в случае причинения вреда здоровью - и деятельностью отдельных граждан;
Установление судебного порядка защиты права граждан на возмещение вреда их здоровью или имуществу;
Дополнительная возможность обращения граждан в суд с исковым требованием о прекращении экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу. Так, для исчисления объема ущерба, причиненного имуществу, учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования и иного имущества, и упущенная выгода от потери урожая, снижения плодородия почв и иных вредных последствий. При определении величины вреда здоровью граждан учитываются:
Степень утраты трудоспособности потерпевшего, необходимые затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным, иные расходы, в том числе упущенные профессиональные возможности, затраты, связанные с необходимостью изменения места жительства и образа жизни, профессии, а также потери, связанные с моральными травмами, невозможностью иметь детей или риском рождения детей с врожденной патологией.
С иском о возмещении вреда здоровью в суд могут обращаться потерпевший, члены его семьи, прокурор, уполномоченный на то орган государственного управления, общественная организация (объединение) в интересах потерпевшего в соответствии с ГК РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ».
УДК 342.7:349.41
Страницы в журнале: 59-64
В.Н. Харьков,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета Россия, Тула [email protected]
На основе анализа данных государственного мониторинга окружающей среды Российской Федерации, программно-целевых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в статье рассмотрены актуальные вопросы обеспечения реализации права каждого на благоприятную окружающую среду посредством совершенствования норм природоресурсного законодательства и повышения эффективности государственного экологического надзора и производственного контроля.
Ключевые слова: государственное управление в сфере природопользования; обеспечение рационального использования природных ресурсов, охрана окружающей среды, государственный экологический надзор, производственный экологический контроль.
Гарантированное российским законодательством право пользования землей и иными природными ресурсами призвано обеспечить основы жизнедеятельности человека и направлено на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности в соответствии с провозглашенными в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция РФ) целями политики Российской Федерации как правового и социального государства.
Конституция РФ закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Указанная конституционная норма размещена в главе I «Основы конституционного строя» и является определяющей для характера регулирования условий и порядка природопользования в соответствии со ст. 16 Конституции РФ, закрепившей, что положения главы I Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации 1.
Глава II Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» содержит ряд статей, закрепляющих экологические права граждан и развивающих положения главы I . Так, ст. 36 определила, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (ч. 1). Также в названной статье указывается, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2). Следовательно, согласно ст. 36 неотъемлемыми составляющими надлежащего использования и охраны природных ресурсов в Российской Федерации является такой порядок природопользования, при котором сохраняются качественные характеристики окружающей среды и соблюдаются права и законные интересы иных лиц.
Статьи 42 и 58 Конституции РФ устанавливают соответственно право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
В развитие положений ст. 9 Конституции РФ названные конституционные нормы устанавливают дополнительные критерии оценки природопользования, которое должно быть благоприятным для жизнедеятельности человека, все обязаны добросовестно и разумно осуществлять природопользование, охранять окружающую среду, не допускать причинение вреда природным ресурсам и природе в целом, человеку, другим охраняемым объектам, а в случае причинения ущерба обязаны возместить его.
Таким образом, дополнительным критерием оценки надлежащего природопользования, т. е. использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, представляется такое состояние окружающей среды, которое в наибольшей степени благоприятно для человека, а также для естественных экологических систем и природной среды в целом .
Обеспечение реализации права каждого на благоприятную окружающую среду рассматривается нами как средство достижения более общей цели - сохранение природной среды, качественное состояние которой благоприятно и для человека, и для всего живого.
В связи с этим природоресурсное законодательство, детализируя и адаптируя общие предписания экологического права применительно к использованию отдельных природных ресурсов, призвано обеспечить в рамках правового регулирования использования соответствующих ресурсов общие для экологического и природоресурсного законодательства цели и задачи, и тем самым обеспечить реализацию приведенных выше конституционных основ природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации.
В связи с этим одним из главных направлений развития природоресурсного (водного, горного, земельного, лесного и др.) законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является обеспечение сохранения, рационального и эффективного использования природных ресурсов - главных природных богатств и достояния народов Российской Федерации, основы устойчивого социально-экономического развития страны.
Указанные направления развития природоресурсного законодательства имеют актуальное значение в свете задач модернизации экономики страны и перехода на инновационный путь развития , что с неизбежностью повлечет усиление антропогенной нагрузки на окружающую среду в целом. В связи с этим вопросы правового обеспечения рационального и эффективного использования и охраны природных ресурсов в контексте обеспечения права на благоприятную окружающую среду принадлежат к числу наиболее актуальных как в теории права, так и в практике правового регулирования природоресурсных отношений, а также в сфере государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.
В Российской Федерации вопросам охраны окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, повышению эффективности управления земельным фондом уделяется большое внимание. С 2012 года реализуются Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012); Государственная программа Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 326); Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012- 2017 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р) .
Кроме того, прошедший 2013 год был объявлен годом охраны окружающей среды (Указ Президента РФ от 10.08.2012 № 1157 «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды») ; была начата реализация Государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» (утв. постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 322). Названные программно-целевые документы в целом обозначили устойчивую тенденцию формирования экологоцентричной, ресурсосберегающей экономики, призванной обеспечить рациональное и эффективное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды .
Высокий уровень внимания к экологическим проблемам обусловлен негативным экологическим состоянием значительной части наиболее населенных территорий. В частности, в Государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы» отмечается, что примерно на 15% территории Российской Федерации, где проживает 60% населения, качество окружающей среды является неудовлетворительным.
О низких качественных показателях окружающей среды свидетельствуют данные государственного доклада «О состоянии и охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году» (далее - государственный доклад) , в котором отмечаются высокие уровни загрязнения атмосферного воздуха в городах, значительный уровень загрязнения поверхностных водных объектов (в том числе вследствие отсутствия на многих предприятиях необходимых очистных сооружений), говорится, что значительные площади земель изъяты из продуктивного оборота под свалки, зоны размещения отвалов пустой породы, и это оценивается как признаки неустойчивого развития. В отношении состояния земельных ресурсов государственный доклад указывает в качестве распространенных вредных воздействий такие, как загрязнение почв токсикантами промышленного происхождения - тяжелыми металлами, фтором, а также нефтью, нефтепродуктами и др.
Приведенные и иные данные, содержащиеся в материалах государственного мониторинга окружающей среды, свидетельствуют о необходимости повышения эффективности государственного экологического надзора. При этом следует отметить, что федеральный законодатель воспринял выработанные в доктрине права предложения по повышению статуса экологического контроля , был принят Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .
В соответствии со ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом об охране окружающей среды, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Государственный экологический надзор включает в себя государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный земельный надзор; государственный надзор в области обращения с отходами; государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в области использования и охраны водных объектов; государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации; государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации; государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации; государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал; федеральный государственный лесной надзор; федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов; федеральный государственный охотничий надзор; государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.
Таким образом, осуществление эффективного и действенного государственного экологического надзора следует рассматривать как способ обеспечения реализации права народов Российской Федерации на использование и охрану природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, а также как способ обеспечения реализации права каждого на благоприятную окружающую среду.
Вопросам состояния окружающей среды, а также контроля в экологической сфере в системе государственного управления природопользованием уделяется большое внимание. Так, 20 ноября 2013 г. под председательством Президента РФ было проведено заседание Совета безопасности, посвященное обеспечению национальной безопасности в сфере охраны окружающей среды и природопользования . В своем выступлении Президент РФ отметил, что Россия обладает колоссальным и разнообразным природным потенциалом, у нас расположены уникальные экосистемы, влияющие на устойчивость природы всей планеты, и мы обязаны сохранить это богатство, обеспечить экологический баланс, а значит, повысить качество жизни граждан.
В качестве первоочередных задач в сфере обеспечения экологической безопасности государства Президент РФ назвал повышение эффективности государственного экологического контроля и надзора, восстановление системы внутреннего производственного экологического контроля на предприятиях 1. Главная задача при этом - минимизировать угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций экологического характера, которые могут привести к загрязнению окружающей среды и материальному ущербу.
Также в докладе Президента РФ было отмечено, что природоохранные мероприятия в целом недостаточно финансируются, эта сумма составляет 0,8% от ВВП, что не может идти в сравнение со странами с развитой экономикой. В связи с этим было сказано, что одной из актуальных проблем является отсутствие полноценного механизма «экологических платежей» со стороны бизнеса и других структур за использование природных ресурсов. По мнению Президента РФ, за счет таких платежей мобилизуются ресурсы для охраны и восстановления природной среды. В то же время сложную проблему «экологических платежей» надо решать так, чтобы не перегрузить экономику такими требованиями.
Иллюстрацией того, какое большое значение придается государственному экологическому надзору и производственному контролю, а также взвешенному подходу в сфере государственного управления природопользованием, может служить доклад министра природных ресурсов и экологии на заседании Комиссии при Президенте РФ по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности (далее - Комиссия) . Из содержания доклада явствует понимание Минприродой России сложностей выполнения природоохранных мероприятий предприятиями топливно-энергетического комплекса, в связи с чем министр выступил с рекомендациями в адрес природопользователей. В частности, он предложил разработать и представить в Комиссию программу по реконструкции внутрипромысловых нефтепроводов, рекультивации нефтезагрязненных земель и др.
Эти рекомендации, представляется, обусловлены тем, что, по информации Минприроды России, в сфере топливно-энергетического комплекса в 2013 году было проверено 500 компаний-недропользователей, и в деятельности большинства из них выявлены существенные нарушения природоохранного законодательства. Ущерб, нанесенный окружающей среде этими компаниями, оценивается более чем в 1,5 млрд руб. Самое распространенное нарушение - аварийные разливы, которые чаще всего происходят из-за прорывов трубопроводов. По информации общественных природоохранных организаций, которой располагает Минприроды России, из-за износа оборудования ежегодно происходит более 25 тыс. аварийных разливов, из которых в поле зрения надзорных органов попадает не более 5 тыс. По информации Росприроднадзора, в результате аварийных разливов нефти на месторождениях ежегодно в окружающую среду поступает не менее 50 тыс. тонн нефти и пластовых вод, загрязнению подвергается почвенно-растительный покров площадью до 10 тыс. га. По независимым экспертным оценкам, масштабы потерь составляют более 1,5 млн тонн нефти в год. В связи с этим и учитывая перспективы геологического освоения континентального шельфа, Минприроды России предлагает компаниям «Роснефть» и «Газпром» с привлечением ученых разработать эффективные методы, технологии и оборудование для ликвидации нефтяных разливов в условиях Арктики.
Министр отметил также, что в 2013 году были приняты новые Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности (утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.03.2013 № 101 (зарегистрирован в Минюсте России 19.04.2013 № 28222)), согласно которым определены сроки замены трубопроводов (не менее 1 раза в 8 лет), однако чтобы полностью модернизировать всю промысловую сеть, компаниям топливно-энергетического комплекса необходимо вкладывать ежегодно более 1,3 трлн руб.
Вероятно именно сопоставление порядка цифр, определяющих размер экологического ущерба и необходимых затрат на его предотвращение и ликвидацию, вынуждают органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды искать баланс между наполнением бюджета и сохранением компонентов природной среды. В таких условиях, когда государственный экологический надзор фактически осуществляется с учетом экономических условий хозяйственной деятельности природопользователей, большое значение приобретает производственный экологический (земельный и др.) контроль.
Представляется верным подход, согласно которому наряду с государственным экологическим надзором необходимо повышать эффективность производственного экологического (земельного и др.) контроля, осуществляемого непосредственно природопользователями. В связи с этим совершенствование организационно-правового обеспечения производственного экологического (земельного и др.) контроля представляется актуальной научно-практической задачей, поскольку должно рассматриваться в приведенном выше контексте как один из важных аспектов обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду.
Правовую основу производственного экологического контроля образует ст. 67 Закона об охране окружающей среды, согласно которой производственный контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган государственного надзора.
Приведенные положения Закона об охране окружающей среды, определяющего основы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды, нуждаются в дополнении применительно к расширенным задачам по осуществлению производственного экологического контроля в современных условиях.
Позитивным примером правового регулирования производственного контроля и повышенной ответственности лиц, осуществляющих производственный контроль в сфере природопользования, могут служить положения ст. 41 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Указанная статья предусматривает квалификационные требования для лиц, осуществляющих производственный охотничий контроль, перечень прав производственных охотничьих инспекторов, а также возможность их отстранения от производственного контроля . Соответствующими нормативными правовыми актами регулируется порядок осуществления данного вида производственного контроля , что, безусловно, повышает его значимость и эффективность.
Закрепление в экологическом и природоресурсном законодательстве аналогичных подходов к осуществлению производственного контроля (экологического, земельного и др.) будет способствовать обеспечению рационального использования и охраны соответствующих природных ресурсов и повышению эффективности охраны окружающей среды в целом, поддержанию качественных характеристик природных ресурсов (природных объектов) и окружающей среды, что в итоге будет способствовать обеспечению реализации конституционного права народов Российской Федерации на использование и охрану природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, а также реализации права каждого на благоприятную окружающую среду.
Список литературы
1. Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. - М., 2010.
2. Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда - важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. № 9.
3. Институты экологического права. - М., 2010.
4. Комментарий к Конституции Российской Фе-дерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). - М., 2010 // СПС «Гарант-Эксперт».
5. Об утверждении порядка осуществления производственного охотничьего контроля и о признании утратившим силу приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 26 марта 2012 г. № 86 «Об утверждении порядка осуществления производственного охотничьего контроля» (зарегистрирован в Минюсте России 31.03.2014 № 31781): Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 09.01.2014 № 6 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Порядка отстранения производственных охотничьих инспекторов от осуще-ствления производственного охотничьего контроля» (зарегистрирован в Минюсте России 13.03.2014 № 31593): Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 09.01.2014 № 1 // СПС «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении Порядка проведения проверки знания требований к кандидату в производственные охотничьи инспектора» (зарегистрирован в Минюсте России 03.04.2014 № 31819): Приказ Ми-нистерства природных ресурсов и экологии Россий-ской Федерации от 09.01.2014 № 4 // СПС «Кон-сультантПлюс».
8. Об утверждении формы акта о наличии признаков административного правонарушения или преступления, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов» (зарегистрирован в Минюсте России 25.03.2014 № 31719): Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Рос-сийской Федерации от 09.01.2014 № 2 // СПС «Кон-сультантПлюс».
9. Собрание законодательства Российской Феде-рации. 2011. № 30 (ч. I ). Ст. 4590.
10. Собрание законодательства Российской Фе-дерации. 2012. № 12. Ст. 1425.
11. Собрание законодательства Российской Фе-дерации. 2012. № 33. Ст. 4634.
12. Харьков В. Н. Актуальные вопросы законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере использования и охраны земельных ресурсов // Хозяйство и право. 2013. № 8. С. 122-128.
13. Харьков В.Н. Задачи земельного законодательства в сфере обеспечения инновационного развития России // Правовые вопросы недвижимости. 2012. № 1. С. 13-15.
14. Харьков В.Н. Принцип добросовестности в гражданском и земельном праве // Хозяйство и право. 2012. № 9. С. 34-43.
15. URL: http://президент.рф/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/19655
16. URL: http://www.mnr.gov.ru/mnr/minister/statement/detail.php?ID=133886&sphrase_id=414966
17. URL: http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/cef/gosdoklad%20za%202012%20god.pdf
