Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в субъектах федерации. Правовое положение, создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов в субъектах федерации
УДК Ю.А. САВВИНОВА, адъюнкт кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России Статья посвящена актуальной теме реорганизации органов государственной власти. Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Между тем наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает дискуссии в юридической литературе.
Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт
УДК
Ю.А. САВВИНОВА,
адъюнкт кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России
Статья посвящена актуальной теме реорганизации органов государственной власти. Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами. Между тем наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает дискуссии в юридической литературе.
В настоящее время в законодательстве отсутствует единый подход к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации органов государственной власти.
This article is devoted to the actual topic of the reorganization of public authorities. Public bodies created to implement the power and is traditionally regarded as the subjects of constitutional and administrative legal relations in civil law, as a rule, are legal entities. However, giving government authorities the status of legal entity has a lot of disputes in the legal literature.
Currently, the law makes no unified approach to the management of civil-legal relations arising in the reorganization of public authorities.
Ключевые слова (keywords): органы государственной власти (public authorities); реорганизация, преобразование (reorganization); учреждение (agency).
Государственные органы, создаваемые для выполнения властных функций и традиционно рассматриваемые как субъекты конституционных или административных правоотношений, в сфере гражданского права, как правило, являются юридическими лицами .
Данное утверждение закрепляется положениями об отдельных государственных органах.
Например, в соответствии с пунктами 1 и 18 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11.07.2004 № 868, данное министерство является федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом.
Однако наделение органов государственной власти статусом юридического лица вызывает дискуссии в юридической литературе.
Так, Ю.В. Щербакова полагает, что попытка регулировать нормами гражданского законодательства самостоятельное участие в хозяйственном обороте федеральных министерств, выступающих в качестве юридических лиц, не только противоречит теории права, но и не может быть реализована практически. В этой связи, по мнению автора, целесообразно было бы не придавать федеральным министерствам статус юридического лица. По крайней мере до тех пор, пока вопрос о юридическом лице публичного права не обретет теоретическую и правовую базы .
О.Ю. Усков также отрицает возможность наделения федеральных органов исполнительной власти статусом юридического лица, мотивируя это тем, что они, как и органы юридических лиц, не обладают гражданской правосубъектностью, а своими действиями лишь осуществляют права, принадлежащие самому публично-правовому образованию .
Убедительна, на наш взгляд, позиция Е.А. Павлодского, полагающего, что наделение министерства, органов местного самоуправления, другого публично-правового образования правами юридического лица позволяет ему участвовать в гражданском обороте: приобретать от своего имени имущественные и личные неимущественные права, отвечать по обязательствам своим имуществом, нести обязанности и выступать в качестве истца и ответчика в суде .
Аналогичной точки зрения придерживается и В.В. Бараненков при обосновании необходимости статуса юридического лица для военных организаций .
В настоящее время министерства и ведомства по умолчанию признаются формами государственного учреждения .
В законодательстве общее понятие учреждения как одного из видов некоммерческих организаций дается в п. 1 ст. 120 ГК РФ: «Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера».
Федеральные законы от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» существенным образом изменили институт учреждения.
Так, в соответствии с новой редакцией п. 2 ст. 120 ГК РФ учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
Следовательно, все учреждения в настоящее время подразделяются в зависимости от статуса их учредителей на частные, создаваемые гражданами или юридическими лицами, и государственные или муниципальные, создаваемые соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием.
Государственное или муниципальное учреждение, в свою очередь, может быть бюджетным или автономным. Органы государственной власти, являющиеся юридическими лицами, относятся к бюджетным учреждениям.
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.
Особенности бюджетно-правового статуса бюджетных учреждений установлены ст. 161 БК РФ. Согласно положениям данной статьи бюджетное учреждение в числе прочего осуществляет следующую деятельность: проводит операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой; обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.
В соответствии с нормами ГК РФ все учреждения являются некоммерческими организациями, однако Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» действует только в отношении частных учреждений, на государственные и муниципальные же учреждения он не распространяется, что установлено п. 5 ст. 1 данного закона.
Одна из проблем, возникающих при реорганизации органов государственной власти как юридических лиц в форме учреждения, - это отсутствие правового регулирования такой реорганизации на законодательном уровне.
Практически единственный документ, содержащий разъяснения по порядку проведения их реорганизации, - письмо Минфина России от 16.06.2003 № 03-01-01/08-1761 (далее - Письмо). Так, согласно п. 1 данного письма федеральные органы исполнительной власти и федеральные учреждения (далее - органы и учреждения) могут быть реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения с соблюдением требований ст. 57 «Реорганизация юридического лица» ГК РФ. Передача прав и обязанностей при реорганизации органов и учреждений осуществляется в соответствии со ст. 58 «Правопреемство при реорганизации юридических лиц» ГК РФ. Однако ряд положений Письма противоречат федеральным нормативным правовым актам. Так, в соответствии с п. 2 Письма реорганизация органа или учреждения производится в соответствии с решением учредителя о реорганизации, оформленном в установленном законодательством порядке постановлением Правительства РФ и (или) правовым актом федерального органа исполнительной власти.
Однако указанный пункт Письма противоречит п. 1 постановления Правительства РФ от 10.02.2004 № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений», которым предусмотрено, что решения о реорганизации федеральных государственных учреждений принимаются исключительно Правительством РФ.
В решениях о реорганизации органов и учреждений Минфин России требует указывать:
- основание для принятия решения о реорганизации органа или учреждения;
- дату, на которую проводится реорганизация органа или учреждения;
- срок проведения реорганизационных или ликвидационных мероприятий;
- создание органа (комиссии), уполномоченного учредителем на реорганизацию, с назначением председателя органа (комиссии) при реорганизации органа или учреждения;
- источник финансирования расходов, связанных с проведением реорганизации;
- перечень органов или учреждений, которым передаются функции, права и обязанности, активы (финансовые и нефинансовые) и обязательства реорганизуемого органа или учреждения.
Порядок и сроки упразднения органа (комиссии), уполномоченного на реорганизацию, определяются правовым актом учредителя, а в случае реорганизации федерального органа исполнительной власти - распоряжением Правительства РФ.
В юридической литературе также поднималась проблема, связанная с невозможностью соблюдения в отношении государственных органов, создаваемых путем реорганизации, ряда требований, предусмотренных ст. 14 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а именно - представить в регистрирующий орган:
- учредительные документы каждого вновь возникающего юридического лица, создаваемого путем реорганизации (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);
- заявление о государственной регистрации с указанием, что учредительные документы созданных путем реорганизации юридических лиц соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам юридического лица данной организационно-правовой формы, что передаточный акт или разделительный баланс содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам вновь возникшего юридического лица в отношении всех его кредиторов, что все кредиторы реорганизуемого лица уведомлены в письменной форме о реорганизации и в установленных законом случаях вопросы реорганизации юридического лица согласованы с соответствующими государственными органами и (или) органами местного самоуправления .
Одной из распространенных форм реорганизации органов государственной власти - юридических лиц является преобразование.
Так, на основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство РФ по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу, Государственный таможенный комитет РФ - в
Федеральную таможенную службу, в связи с чем в Единый государственный реестр юридических лиц внесены записи о прекращении юридического лица в связи с реорганизацией и о создании юридического лица путем реорганизации.
В силу требований п. 5 ст. 58 ГК РФ преобразование должно сопровождаться изменением организационно-правовой формы реорганизуемого юридического лица. В случае же преобразования одного государственного органа в другой, как это произошло с Министерством РФ по налогам и сборам и Государственным таможенным комитетом РФ, организационно-правовая форма - финансируемое собственником учреждение - не изменяется.
Изменение разновидности органа государственной власти (министерство, служба, агентство), как совершенно верно подмечает О.А. Ка-малов, не может считаться изменением организационно-правовой формы, так как вопреки требованиям п. 3 ст. 50 ГК РФ эти формы не закреплены федеральным законом .
Следовательно, при преобразовании органа государственной власти из одного вида в другой не могут применяться положения гражданского права о реорганизации юридических лиц в форме преобразования.
Таким образом, в настоящее время в законодательстве отсутствует единый подход к регулированию гражданско-правовых отношений, возникающих при реорганизации органов государственной власти.
На наш взгляд, необходимо принять закон, предусматривающий особенности реорганизации органов государственной власти - юридических лиц с учетом их особого правового положения.
Кроме того, необходимо на законодательном уровне наделить органы государственной власти статусом юридического лица, создаваемого в форме учреждения, и предусмотреть для них особый порядок государственной регистрации в Федеральном законе от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Литература
1. Камалов О.А. Реорганизация и реструктуризация органов государственной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 8.
2. Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Адвокат. 2003. № 12.
3. Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2003. № 5.
4. Павлодский Е.А. Публично-правовые образования как субъекты гражданского права // Цивилист. 2006. № 1.
5. Бараненков В.В. Некоторые проблемы создания и функционирования юридических лиц - военных организаций // Проблемы создания и функционирования системы юридических лиц федерального органа исполнительной власти: Материалы межведомственной науч.-практ. конф. / Под ред. И.К. Харичкина. - М.: МВИ ФПС России, 2003.
6. Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в гражданском обороте // Гражданкий кодекс России. Проблемы. Теория. Практика / Отв. ред. А.Л. Маковский. - М., 1998.
7. Головизин А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6.
8. Ромашко Е.А. Формальное закрепление создания, реорганизации и ликвидации государственного органа со статусом юридического лица // Юрист. 2005. № 4.
Документ опубликован не был.
Изменения в государственном управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в международной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».
Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) 14 марта 1946 г. Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и прочее и прочее. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и нечего выдумывать такого, которое соответствует периоду неустоявшемуся и общественному строю, который еще не устоялся, не вошел в быт, коль скоро наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия «народный комиссар» к названию «министр». Это народ поймет хорошо, потому что комиссаров чертова гибель.
Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: «Нарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работу». Вождь делал все, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всеми вытекавшими из этого факта последствиями.
Закон об образовании Правительства СССР - Совета Министров СССР - утвердил следующий его состав: И.В. Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя;
А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н.А. Вознесенский - заместитель Председателя и председателя Госплана СССР, Л.М. Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.
К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-республиканским - 19. К общесоюзным были отнесены министерства: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота, путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Военно-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министерством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с передачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного машиностроения. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.
После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе:
Л.П. Берия (Председатель), Н.А. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, А.А. Андреев, А.И. Микоян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович - члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность).
Создание двух оперативных органов - Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всех важнейших государственных дел - никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной «вручную». Однако Сталин не мог председательствовать на всех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди заместители Председателя (тогда это были Булганин, Берия, Маленков). Таким образом, очень многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия главы государства.
Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО, образованный 20 августа 1945 г. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. В его состав входили: Л.П. Берия (председатель), Г.М. Маленков, Н.А. Вознесенский, Б.Л. Ванников, А.П. Завенягин, И.В. Курчатов, П.Л. Капица, В.А. Махнев, М.Г. Первухин. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, разработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет членами которого являлись прославленные ученые - А.И. Алиханов, А.Ф. Иоффе, П.Л. Капица, И.К. Кикоин, И.В. Курчатов, Ю.Б. Харитон, В. Г. Хлопин. Непосредственное руководство всеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР, подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, «обязательные к выполнению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.
Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.
Согласно ст. 113 Конституции Украины Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Кабинет Министров Украины как правительство возглавляет систему органов исполнительной власти, направляет и координирует деятельность министерств и других органов исполнительной власти. В соответствии с концепцией административной реформы целью реформирования Кабинета Министров Украины является обеспечение максимально полного и точного воплощения в жизнь конституционного статуса Кабинета Министров как высшего органа в системе органов исполнительной власти Украины. В связи с этим Кабинет Министров должен стать центром публичного управления, эффективность работы которого основывается на поддержке Парламента и Президента Украины.
Основой же реформирование правительства должно быть законодательное определение таких основополагающих направлений его деятельности, как:
выработка стратегического курса исполнительной власти по осуществлению внутренней и внешней политики государства;
разработка проектов законодательных актов и подзаконной нормативно-правовой базы во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины и т.д.
Важным условием реализации конституционного статуса Кабинета Министров является обеспечение гармоничных отношений правительства с Администрацией Президента. В основу проведения организационных изменений в Кабинете Министров и его аппарате должно быть положено четкое представление о совокупности функций правительства, определенных Конституцией и законами Украины. В частности следует разграничить:
1) функции Кабинета Министров Украины как коллегиального органа, выполняемых путем проведения заседаний правительства, а в отдельных случаях - путем опроса. К этим функциям, в частности, относится:
Выработки и осуществления политики правительства;
Принятие актов (постановлений и распоряжений) Кабинета Министров;
Реализация права законодательной инициативы;
Обсуждение важнейших вопросов жизни государства и общества, а также деятельности самого Кабинета Министров;
Заслушивание отчетов членов Кабинета Министров и руководителей других органов исполнительной власти;
2) функции Кабинета Министров Украины, которые выполняются членами правительства в соответствии с требованиями закона или конкретного поручения Кабинета Министров:
Направление, координация и контроль деятельности министерств и других подведомственных Кабинету Министров органов исполнительной власти;
Ведение переговоров и подписание международных договоров от имени Кабинета Министров;
3) функции Кабинета Министров Украины, которые обеспечивались до последнего времени такими организационными формами работы Кабинета Министров, как правительственные комитеты. Деятельность правительственных комитетов имела целью:
а) уменьшение нагрузки на Кабинет Министров в целом путем делегирования предварительного рассмотрения вопросов и проектов правительственных комитетов, что уже осуществляется на данный момент. В дальнейшей перспективе следует рассмотреть возможность внесения изменений в Конституцию Украины, что позволит предоставить упомянутым комитетам право окончательного принятия решений из ограниченного законами круга вопросов;
б) повышение уровня коллегиальности в работе правительства путем предотвращения чрезмерного влияния отдельных министров на выработку и осуществление политики правительства и предоставления равных возможностей всем министрам совместно формировать и проводить эту политику; в) четкое определение места и роли вице-премьер-министров в процессе формирования и реализации политики правительства.
Основываясь на изложенном выше, следует осуществить ряд мер по улучшению организации работы правительства. Первостепенное значение имеет реализация такого условия: работа аппарата Кабинета Министров не должна подменять деятельность министров. Премьер-министр работает с министрами напрямую, а не через аппарат правительства.
Изменения в организации работы Кабинета Министров обусловливают необходимость реорганизации его аппарата, задачей которого должно быть, в частности, организационное, информационно-аналитическое, правовое, материально-техническое и прочее обслуживание Кабинета Министров.
Аппарат Кабинета Министров должен осуществлять следующие функции:
а) помогает Премьер-министру и вице-премьер-министрам в организации работы правительства;
б) информирует соответствующие министерства о документах, которые подаются в Кабинет Министров;
в) обеспечивает документирование решений Кабинета Министров, осуществляет контроль выполнения решений Кабинета Министров;
г) предоставляет экспертные выводы Премьер-министру и вице-премьер-министрам по вопросам отраслевой политики;
г) обеспечивает правовую экспертизу проектов решений Кабинета Министров и других актов законодательства.
Систему центральных органов исполнительной власти составляют министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Система центральных органов исполнительной власти является составной частью системы органов исполнительной власти, высшим органом которой является Кабинет Министров Украины.
Министерство является центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в одной или нескольких определенных Президентом Украины сферах, проведение которой возложено на Кабинет Министров Украины Конституцией и законами Украины.
В целом структурная реорганизация органов исполнительной власти должна проводиться обязательно при условии предварительного определения реальной необходимости и направлений изменения функций, компетенции или методов деятельности соответствующих структур. Количество министерств, с одной стороны, не должна быть слишком малой, чтобы каждый из министров имел возможность охватить весь круг вопросов, отнесенных к его ведению, а с другой стороны - слишком большой, чтобы как можно реже возникали ситуации, когда решения одинаковых вопросов возлагается одновременно на нескольких министров, что грозит возникновению коллизий и конфликтов интересов. На местном уровне исполнительную власть должны осуществлять местные государственные администрации. Здесь основная проблема возникает в том, чтобы разграничить их полномочия с органами местного самоуправления. В деятельности областных государственных администраций должна быть повышена эффективность контрольно-надзорных функций за соблюдением Конституции и законов, а также по осуществлению публичного управления и местного самоуправления с одновременным усилением в деятельности районных государственных администраций значение распорядительно-исполнительных функций.
При рассмотрении данного вопроса целесообразно также проанализировать основные этапы становления, развития и современное состояние органов исполнительной власти в Украине.
Так исторически сложилось, что на просторах нашего государства, как, впрочем, и на территории всего СССР, вся власть принадлежала Советам. Известное нам из тех времен лозунг некоторой степени отражало состояние дел в государственном управлении. За полного отсутствия разделения властей (деление на законодательную, исполнительную и судебную ветви) официально вся власть принадлежала народу, который олицетворялся Советами.
Новый, и, пожалуй, первый этап в государственном строительстве начался с принятием Декларации о государственном суверенитете Украины 16 июля 1990 г. На то время уже по-новому воспринимались органы государственной власти с точки зрения их назначения и направленности на интересы уже суверенного государства. В частности, Законом РСФСР от 24 октября 1990 г. были внесены изменения в Конституцию УССР, согласно которым ст. 122 исчезают упоминания о союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР. Это уже хоть и небольшой, но заметный шаг к независимости Украины, хотя бы в управленческо-исполнительной сфере. Этим изменениям предшествовал Закон СССР от 3 августа 1990 г. "О министерства и государственные комитеты Украинской PCP", принятый во исполнение Декларации о государственном суверенитете, который содержал перечень из 22 министерств и 14 государственных комитетов именно Украинской PCP, охватывали весь спектр публичного управления.
Кроме этого, в Декларации отмечалось, что государственная власть в Республике осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это уже предполагало определенное распределение функций бывших партийных организаций между независимыми друг от друга органами. Началось реформирование некоторых элементов государственности. Почти за полгода Совет Министров трансформировалась в Кабинет Министров, который возглавлял чиновник с европейским названием - Премьер-министр, а вся система исполнительно-распорядительных органов получила единое название органов публичного управления. По Закону РСФСР "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР" от 19 июня 1991 г. министерства и другие органы этого уровня уже привычно для нас определялись как центральные органы, но все еще публичного управления. Несмотря на прямое указание в Декларации о государственном суверенитете на необходимость существования именно исполнительной ветви власти, термин "органы исполнительной власти" законодательного закрепления приобрел лишь 14 февраля 1992 г. в связи с принятием Закона Украины " О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украины". Почти одновременно был издан Указ Президента Украины "О министерство Украины".
Вообще, начиная с провозглашения суверенитета Украинского государства в 1990 г. и заканчивая активизацией государства в 1995-1996 г. (приближение до принятия Конституции независимой Украины) изменения, происходившие на фоне реорганизации системы центральных органов исполнительной власти, были направлены преимущественно на корректировку количества или самих органов, или же численности их аппарата (часто, в пользу увеличения).
Вторым, но своеобразным переходным этапом стала подготовка к принятию новой Конституции Украины. В этом документе органам исполнительной власти было уделено весьма незначительное внимание.
Так, предполагалось создание принципиально новой системы исполнительной власти, которая должна осуществляться Президентом, Кабинетом Министров и государственной администрацией. Итак, планировалась двухуровневая система органов исполнительной власти: первый уровень - Кабинет Министров как руководящий орган общей компетенции; второй уровень - министерства, государственные комитеты и другие органы публичного управления как элементы функционально-отраслевого управления. Последние, в свою очередь, делились на равные по территориальным фактором: на центральную (министерства, комитеты и другие ведомства) и местную администрацию. Как видим, это достаточно новый подход к построению системы органов публичного управления, если помнить, что Концепция принималась еще до провозглашения независимости Украины. В частности политической новизной был отход от реализации на местах исполнительных функций Советами народных депутатов и введение именно управленческих, а не представительных органов в лице местных администраций. На высшем же уровне значительных изменений не предполагалось. Единственное, что сразу привлекало внимание, - большое значение, которое отводилось Президенту в сфере исполнительной власти. Но надо помнить, что Концепция определяла фундаментальные (методологические) основы государства и должна нацеливать дальнейшее законодательство в соблюдении выбранных стратегических планов.
Документом, который завершил переходный этап, стал Конституционный Договор между Президентом Украины и Верховной Радой Украины "Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины", который был заключен 8 июня 1995 г.
Этот документ был принят на фоне почти полугодового противостояния между большинством Верховной Рады Украины и Президентом Украины и содержал нормативно определенную логику дальнейшего конституционного процесса.
Политическая борьба относительно формы правления привела к тому, что в 1995 г. были заложены основы для перехода к президентской республике. Как и Концепция, Конституционный Договор регламентировал деятельность Кабинета Министров Украины и указывал на то, что "Правительство Украины - Кабинет Министров Украины является центральным коллегиальным органом государственной исполнительной власти, подчиненным Президенту Украины и ответственным перед ним". Косвенно этим договором было введено новую структуру органов государственной власти. Как мы уже отмечали выше, Кабинет Министров определялся уже как центральный коллегиальный орган государственной власти, в отличие от его руководящего статуса не только в Концепции новой Конституции, но и в действующей на то время Конституции. Наряду с этим ч. 2 ст. 35 Договора вспоминает министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти. Это дает основания говорить об определенном выравнивании статусов Кабинета Министров, министерств и ведомств путем отнесения их к одной категории - центральных органов исполнительной власти. Но это даже гипотетически не могло повредить субординаційним отношениям между Кабинетом Министров и другими центральными органами исполнительной власти, что исторически сложились и имели под собой теоретическое, юридическое и практическое основание. И все благодаря тому, что Кабинет Министров всегда выступал как орган общей компетенции, в отличие от органов специальной компетенции - министерств и ведомств, что уже предполагает определенную зависимость последних от Кабинета Министров.
И, наконец, в Конституционном Договоре наконец был законодательно закреплен переход от представительно-публичного управления на местах (в лице Советов народных депутатов) до сугубо публичного управления (в лице государственных администраций).
Начало третьего этапа ознаменовался принятием новой Конституции Украины 28 июня 1996 г., но каких-либо кардинальных изменений в систему органов исполнительной власти она не привнесла.
Принятая в 1996 г. Конституция почти на 10 лет закрепила президентско-парламентскую форму правления. Уже в который раз был скорректирован правовой статус Кабинета Министров, по которому он определяется как высший орган в системе органов исполнительной власти. Статус министерств и иных органов исполнительной власти этого уровня не изменился и уже по традиции эти органы определяются как центральные. К тому же, никакой конкретизации правового статуса центральных органов исполнительной власти Конституция Украины не содержит. Не определяются ею и виды центральных органов исполнительной власти, разве что за исключением министерств; законодатель в этом случае по всему тексту документа преимущественно ограничивается формулировкой "министерства и другие центральные органы исполнительной власти" (за исключением некоторых органов исполнительной власти, которые прямо названы), передавая этот вопрос на откуп специальных нормативно-правовых актов.
Роль таких актов играли указы Президента Украины и постановления Кабинета Министров Украины. В частности юридическим основанием издания Президентом Украины нормативно-правовых актов в сфере создания органов исполнительной власти полномочия последнего, закреплено в самой Конституции о создании, реорганизации и ликвидации по представлению Премьер-министра Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти (п. 15 ст. 106 Конституции Украины в редакции 1996 г.). По сути, Президенту Украины было предоставлено неограниченные возможности по формированию структуры исполнительной власти в государстве. Вместе с тем Конституция, как мы уже указывали, называет определенные органы исполнительной власти, тем самым считая их существования обязательным, например, Министерство иностранных дел (ч. 4 ст. 114 Конституции), Служба безопасности Украины (п. 14 ст. 106 Конституции) и т.д.
8 декабря 2004 г. был принят Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины", который вступил в силу 1 января 2006 г. Как известно, этим законом было предусмотрено изменение конституционной модели организации системы исполнительной власти. На то время целесообразность и возможность безотлагательного проведения административной реформы уже не вызывала сомнений, а соответствующие планы основывались на нескольких возможных вариантах развития событий. Полномочия Президента Украины значительно ограничились параллельно с увеличением объема полномочий Верховной Рады Украины.
Государство перешло к новой форме публичного правления, вокруг которого велись споры, и которая еще не является четко определенной с учетом изменения в законодательстве.
Хотя формально Украина перешла от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме республики, некоторые ученые не соглашаются с этим утверждением, поскольку республики со смешанной формой правления характеризуются сильной президентской властью и контролем парламента за деятельностью правительства. Кроме того, именно парламентское большинство имеет преимущества в формировании правительства, благодаря чему получает мощные средства воздействия на всю власть в государстве. Это свидетельствует об усилении роли парламента и правительства и ослабление роли президента, что не является характерным для данного типа республик. Кроме того, в республиках со смешанной формой правления правительство формируется непосредственно Премьер-министром, который его и возглавляет, а в Украине Кабинет Министров должен был формироваться только по представлению Премьер-министра Верховной Радой (кроме двух министров).
С порядком формирования Кабмина неразрывно связан и вопрос о сроке его полномочий. По Конституции 1996 г. правительство формировалось на срок полномочий действующего Президента и слагал свои полномочия перед новоизбранным главой государства. В связи с переходом к внутренне-парламентского способа формирования правительства изменены срок и основания прекращения полномочий правительства. Кабинет Министров назначался на срок полномочий Верховной Рады Украины, слагал свои полномочия перед новоизбранным парламентом, но продолжал выполнять свои полномочия до начала работы новосформированного правительства.
Уже с октября 2010 г. страна находится на четвертом и последнем этапе формирования (или реформирования) органов исполнительной власти. Когда Конституционный Суд Украины принял решение о том, что реформа 2004 г., в связи с которой Украина сменила форму правления на парламентско-президентскую республику, была проведена с нарушением законодательства. Суд постановил, что считаются неконституционными изменения 2004 г. и обязал органы государственной власти привести нормативно-правовые акты в соответствие к Конституции Украины 1996 г., которая является основным источником для организации и деятельности органов исполнительной власти. Основной Закон Украины включает в себя отдельный раздел, который касается деятельности органов исполнительной власти и правительства и определяет Кабинет Министров как центральный орган исполнительной власти в Украине (ст. 113), который является коллегиальным и в состав которого входят: Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр; вице-премьер-министры; министры, которые назначаются и освобождаются с должностей Президентом Украины (Верховная Рада Украины дает Президенту согласие только на назначение Премьер-министра Украины).
Бесспорно, что первые радикальные изменения коснулись организации деятельности Кабинета Министров Украины как высшего органа исполнительной власти. Уже 7 октября 2010 г. Верховной Радой Украины было принято новую, такую, что отвечает действующей Конституции Украины, редакция Закона Украины "О Кабинете Министров Украины". Соответствующий законопроект был внесен Президентом Украины на рассмотрение парламента безотлагательно после возвращения к Конституции 1996 г.
Следующим шагом, который получил оформление в виде нормативно-правового акта, стало издание Президентом Украины Указа от 9 декабря 2010 г. № 1085 "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти", которым вместо 112 центральных органов исполнительной власти было создано 72 (16 министерств и 56 других центральных органов исполнительной власти).
С целью обеспечения внедрения единого подхода в этом деле, Президентом Украины утверждены типовые положения о министерстве
Украины и центральный орган исполнительной власти Украины, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через соответствующего члена Кабинета Министров Украины.
Для реализации мероприятий по оптимизации системы центральных органов исполнительной власти и подготовки согласованных предложений по определению полномочий центральных органов исполнительной власти Президентом Украины создана Рабочая группа по проработке вопросов, связанных с оптимизацией системы центральных органов исполнительной власти. На указанную Рабочую группу, в частности, возложена задача по осуществлению анализа проектов положений о министерствах, других центральных органах исполнительной власти и подготовки выводов относительно оптимизации полномочий министерств, других центральных органов исполнительной власти, устранения дублирования их задач и функций.
17 марта 2011г. Законом Украины "О внесении изменений в Закон "О Кабинете Министров Украины" ликвидируются институты правительственных органов, действующих в системе министерств, а также правительственные комитеты в системе Кабинета Министров, а также позже принято постановление Кабинета Министров Украины от 28 марта 2011 г. № 346 "О ликвидации правительственных органов". В указанном постановлении содержится перечень правительственных органов, которые ликвидированы.
Однако сейчас еще большее внимание приковано к Закону Украины "О центральных органах исполнительной власти", принятого от 17 марта 2011 г. Его принятия, без преувеличения, серьезный шаг вперед, даже если выходить за пределы задач реформы системы центральных органов исполнительной власти. Ведь речь идет о ликвидации очень серьезной законодательной бреши, которая позволила построить понятную и эффективную систему органов исполнительной власти.
Таким образом, решается несколько проблем. Прежде всего, речь идет о разграничении политических и административных должностей в системе министерства и внедрения такой необходимой стабильности в его работе, поскольку заместитель министра - руководитель аппарата, в отличие от других заместителей министра, являются политиками, будет государственным служащим и не будет подлежать увольнению вследствие прекращения полномочий министра.
Если точнее, самым главным государственным служащим в аппарате министерства, назначать на должности и увольнять с должностей государственных служащих, принимать на работу и увольнять с работы работников, утверждать по согласованию с министром структуру аппарата министерства, представляет министерство в гражданско-правовых отношениях и др.
Закон не предусматривает возможности вмешательства министра в осуществлении деятельности центральным органом исполнительной власти. До тех пор, пока центральный орган исполнительной власти действует на основании закона. В противном случае министр уполномочен возбуждать перед Кабинетом Министров Украины вопрос относительно отмены актов центрального органа исполнительной власти, может поручить руководителю центрального органа исполнительной власти акты отменить его территориальных органов (а в случае отказа отменить их самостоятельно), ставит перед Президентом Украины вопрос относительно привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей и т.д.
Реформирование публичного управления в соответствии с законом позволяет превратить систему центральных органов исполнительной власти на управляемый механизм с четким распределением полномочий и ответственности, оптимизированный по содержанию и перечню государственных функций, количеством государственных служащих и ориентирован на удовлетворение потребностей общества, повысить эффективность и существенно уменьшить использование средств публичного бюджета на содержание публичного аппарата.
началось с октября 1993 г. В самом начале месяца принимается Положение о выборах депутатов Государственной Думы. Здание «Белого дома» 5 октября передается под резиденцию Правительства. Одновременно издается Указ «О мерах по ликвидации последствий попытки вооруженного государственного переворота». Через два дня - Указ «О расследовании вооруженного мятежа в г. Москве».
Указами Президента 21 сентября и 1 октября было принято Положение о выборах депутатов Государственной Думы, Указом 11 октября - Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания.
В Совет Федерации входили представители от каждого субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти). Государственная Дума включала 450 депутатов. Принятые Думой федеральные законы должны были быть одобрены Советом Федерации, а некоторые из наиболее важных законопроектов - обязательно рассмотрены верхней палатой парламента.
7 октября был издан Указ Президента «О Конституционном Суде Российской Федерации», 11 октября - Указ о выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 15 октября принимается Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Тогда же создается Министерство безопасности Р Ф.
Для завершения работы над проектом новой Конституции было сформировано Конституционное совещание, состоящее из Государственной и Общественной палат. В конце октября проводится ряд мер по реорганизации Совета Безопасности РФ. При Президенте учреждается Комиссия законодательных предположений.
6 ноября 1993 г. был принят Указ Президента «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование». В конце месяца принимается Положение о Государственном гербе Российской Федерации (в правах был восстановлен старинный двуглавый орел). 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята Конституция Р Ф.
Еще в мае 1991 г. в Российской Федерации был учрежден пост Президента России, являвшегося главой исполнительной власти. Предусматривалось, что Президент руководит работой Совета Министров РСФСР, им же формируется состав Правительства; глава Правительства назначается на должность с согласия Верховного Совета РСФСР. В декабре 1992 г. этот порядок был частично изменен - четыре ключевых должности (министры иностранных дел, обороны, государственной безопасности и внутренних дел) в Правительстве стали назначаться Президентом с согласия Верховного Совета РСФСР.
В субъекты Федерации направлялись представители Президента, входившие в структуру Администрации Президента РФ.
С 12 декабря 1993 г. Россия приобрела ярко выраженные черты президентской республики: Президент получил право роспускать Государственную Думу, назначать новые выборы и производить отставку Правительства.
Указом Президента в декабре 1993 г. производится преобразование и реорганизация Совета Министров, структура и деятельность которого сообразуется с положениями Конституции Р Ф. Совет Министров преобразуется в Правительство Российской Федерации. В январе 1994 г. оформляется типовая структура федеральных органов исполнительной власти - министерства, комитеты, службы, управления, агентства и проч.
Защита свободы информации потребовала создания общественной Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. При Президенте образуется также Общественная палата для политических, правовых и социально-экономических консультаций, а в августе 1994 г. - управления по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания.
В июне Указом были определены меры по реализации Договора об общественном согласии, акта, призванного обеспечить социальный мир в обществе, находящемся в состоянии кризиса. К преодолению кризиса власти был направлен Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» - акт, принятый в годовщину октябрьских событий в Москве.
Весной - летом 1994 г. вносится ряд изменений в регламент Государственной Думы. Сама Дума в течение года принимала большое число постановлений, вносящих изменения в ранее принятые правовые акты или формирующих новые правовые институты, нормы и отрасли (в УК, ГК, ГПК, УПК, КЗоТ и др.).
Управленческая или исполнительная деятельность представляет собой основанную на законах реализацию соответствующими органами государственной власти в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т.д. При этом необходимо отметить, что основополагающим принципом государственного устройства РФ является закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В ст. 77, 78, 85, 110 и ряде других Конституции РФ говорится о субъектном выражении , т.е. субъектах, в чью компетенцию входит ее реализация, - органах исполнительной власти.
Опираясь на понятие исполнительной власти, законодательство РФ вместе с тем не отказывается от выработанных административно-правовой теорией понятий. Следовательно, с точки зрения теории административного органы исполнительной власти осуществляют государственно-управленческую деятельность и являются субъектами государственного управления как одной из форм государственной деятельности наряду с законодательной и судебной.
Функционирование органов исполнительной власти носит непосредственно деятельностный характер , т.е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.
Реализация принадлежащих этим органам юридически властных полномочий осуществляется в административном порядке. Следовательно, деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.
Полномочия органов исполнительной власти выражаются прежде всего в том, что они в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты и обеспечивают их исполнение организационными и юридическими средствами. Акты органов исполнительной власти, с одной стороны, подзаконны, т.е. изданы на основе и во исполнение закона, а с другой - направлены на регулирование общественных отношений в сфере их деятельности. Следовательно, акты органов исполнительной власти носят исполнительно-распорядительный характер.
Образование, реорганизация и ликвидация федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с законодательством РФ Президентом РФ путем определения структуры федеральных органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти субъектов РФ создаются, реорганизовываются и ликвидируются в соответствии с законодательством субъектов РФ главами субъектов РФ или их законодательными органами.
Таким образом, органы исполнительной власти - это создаваемые в системе исполнительной власти государственные органы, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию (функции и полномочия), направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях государственной жизни.
Виды органов исполнительной власти
В административно-правовой литературе применяются следующие критерии для классификации органов исполнительной власти:
1) По территории деятельности:
- федеральные органы исполнительной власти;
2) По основаниям образования:
- формируемые в соответствии с законодательством РФ;
- формируемые в соответствии с законодательством субъектов РФ.
3) По способу образования:
- избираемые органы исполнительной власти (председатели правительства ряда субъектов РФ; возможно, главы субъектов РФ);
- органы исполнительной власти, создаваемые на основе законодательства и иных нормативных правовых актов.
4) По характеру компетенции:
- общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех отраслей и сфер государственного управления (правительства, администрации краев, областей);
- отраслевой компетенции, ведающие какой-либо отраслью управления (министерства и иные отраслевые органы исполнительной власти);
- межотраслевой компетенции, которые в своей сфере деятельности координируют деятельность иных органов исполнительной власти (федеральные министерства; федеральные службы);
- специальной компетенции, которые осуществляют регулятивные, разрешительные, контрольные и надзорные функции в различных сферах государственного управления (федеральные службы).
5) По порядку разрешения подведомственных вопросов:
- коллегиальные органы исполнительной власти (правительства);
- единоначальные органы исполнительной власти (министерства и другие органы исполнительной власти).
6) По организационно-правовой форме:
- министерства;
- иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства);
- органы исполнительной власти субъектов РФ.
Система исполнительной власти в РФ
Система исполнительной власти в РФ состоит из следующих элементов:
- федеральные органы исполнительной власти РФ;
- органы исполнительной власти субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
Единство системы исполнительной власти обеспечивается:
- верховенством Конституции и федеральных законов;
- обязательностью для исполнения на всей территории России указов и РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;
- Конституционным Судом РФ, определяющим соответствие актов органов исполнительной власти Конституции РФ;
- федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям органов исполнительной власти и должностных лиц;
- прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Особую роль в поддержании единства системы исполнительной власти играет Президент РФ. В соответствии с Конституцией РФ он:
- обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78);
- вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
