Какие должностные обязанности были у земских начальников. Земские начальники

И.Н. Тетюхин

Статья посвящена очередному преобразованию местных судов в России, предпринятому правительством в рамках «Положения о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. Выявляются особенности упразднения участковых мировых судей и их съездов в России и Тамбовской губернии. Анализируются изменения, внесенные «Положением о земских участковых начальниках» в деятельность суда первой инстанции.

Ключевые слова: законотворческий процесс, «Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г., мировой суд и его упразднение.

В 80-90-х гг. XIX в., в период «контрреформ» происходит отступление от основных принципов судебной реформы 1864 г. Откровенными противниками судебной реформы были Н.М. Семенов, А.Д. Пазухин, В.Я. Фукс. Наиболее ярко консервативные взгляды были выражены в работе В.Я. Фукса «Суд и полиция». Автор, опираясь на реальные факты невежества судей, следователей, вынесения необоснованных вердиктов присяжными заседателями, делает вывод о губительном влиянии судебной реформы 1864 г. на российское общество и о необходимости возвращения к дореформенным порядкам .

12 июля 1889 г. Александр III указом Правительствующему Сенату «О преобразовании местных крестьянских учреждений и судебной части в Империи» утверждает законопроекты, касающиеся мировой юстиции: «Положение о земских участковых начальниках»; «Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено означенное положение»; «Правила о порядке приведения в действие положения о земских участковых начальниках» .

Введение института земских участковых начальников, в отличие от прочих контрреформ, коснулось только деревни с ее архаично-общинной организацией крестьянского мира. Об этом говорилось и в указе: «Мы обратили внимание на затруднения, представляющиеся правильному развитию благосостояния в среде сельских жителей Импе-

рии. Одна из главных причин этого неблагоприятного явления заключается в отсутствии близкой к народу твердой правительственной власти, которая соединяла бы в себе попечительство над сельскими обывателями с заботами по завершению крестьянского дела и с обязанностями по охранению благочиния, общественного порядка, безопасности и прав частных лиц в сельских местностях» . Таким образом, учреждение откровенно сословного, совмещающего в себе административно-судебные функции института земских участковых начальников вместо выборных и независимых от административной власти мировых судей было вызвано не недостатками судебной системы, а крестьянским вопросом. Именно он снова сыграл свою историческую роль в изменении российского мирового судоустройства. 29 декабря 1889 г. были введены «Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям» .

Закон от 12 июля 1889 г. преобразовал волостные суды и наряду с ними поставил земских участковых начальников, городских судей, уездных членов окружных судов, почетных мировых судей, уездные съезды и губернские присутствия. В тоже время законом были упразднены должности участковых и добавочных мировых судей, а также съезды мировых судей.

Введение судебно-административной

юстиции на основании «Положения о зем-

ских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. находилось в явном противоречии с принципами судоустройства по «Судебным уставам 20 ноября 1864 г.» о самостоятельности и независимости судебной власти и ее отделения от власти административной. На защиту мирового суда встали известные дореволюционные исследователи Г.А. Джан-шиев, А.А. Титов, И. Аничков и др. Все они с позиции либеральной науки высоко оценивали деятельность мирового суда и, соответственно, критически - его упразднение с заменой земскими начальниками.

Не согласившись с решением правительства, гласные Тамбовского земства (многие из которых являлись мировыми судьями) активно встали на защиту судебно-мировых учреждений губернии. Вопрос о сохранении мировых учреждений в губернии неоднократно обсуждался на очередной сессии Тамбовского губернского земского собрания, проходившей с 7 по 18 декабря 1889 г. .

10 декабря 1889 г. почетный мировой судья Кирсановского уезда доктор права Б.Н. Чичерин от имени 32 гласных внес в собрание предложение о ходатайстве перед высшим правительством о сохранении мировых учреждений в настоящем их виде в Тамбовской губернии .

Активная позиция Тамбовского губернского земства повлияла на решение правительства о введении в действие «Положения

о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. в Тамбовской губернии только с 1 июля 1891 г. . Таким образом, институт участковых мировых судей в Тамбовской губернии имел более долгую жизнь в отличие от других губерний России.

После введения земских начальников в сборнике статистических сведений Министерства юстиции появляется графа «Судебные установления, образованные по закону 12 июля 1889 г.», согласно которой в Тамбовской губернии к концу 1891 г. в девяти уездах, отнесенных к Саратовскому судебному округу, значилось: 9 уездных съездов, 9 уездных членов окружного суда, 112 почетных мировых судей, 10 городских судей и 64 участковых земских начальника, подведомственных Министерству внутренних дел .

Закон 1889 г. не коснулся должности почетного мирового судьи, который продолжал избираться на уездных земских собраниях Тамбовской губернии и утверждаться правительством .

По «Положению о земских участковых начальниках» на должности земских участковых начальников могли быть назначены: лица, прослужившие в губернии не менее трех лет в должности предводителя дворянства; местные потомственные дворяне, прослужившие в губернии не менее трех лет в должности мирового посредника, мирового судьи .

Административные обязанности земских начальников были многочисленны и разнообразны. Закон вручал им власть над лицами сельского управления, на которых они могли налагать взыскания без всякого формального производства. Земские начальники были правомочны отменить любое постановление сельского и волостного схода, волостного суда, подвергнуть наказанию и рядовых крестьян, и их должностных лиц. В своей текущей деятельности многие земские начальники руководствовались не буквой закона, а собственным усмотрением. Они действовали совершенно произвольно, превратившись в надсмотрщиков крестьянского самоуправления. Наряду со всеми этими обязанностями на них было возложено и отправление правосудия.

Губернаторские ревизии земских начальников были редки. За 26 лет в Тамбовской губернии ревизии проводились только 6 раз (в 1906, 1907, 1908, 1909, 1912 и 1915 гг.) и остались без серьезных последствий для проверяемых, даже если обнаруживались крупные недостатки и злоупотребления в их деятельности .

Наряду с земским участковым начальником в качестве суда первой инстанции были введены городской судья и уездный член окружного суда. Городские судьи и уездные члены окружного суда находились в ведомстве Министерства юстиции. Более мелкие дела, находившиеся прежде в ведении мировых судей, перешли теперь: в уездах - к земским участковым начальникам; в городах - к городским судьям. Более же крупные дела сосредоточились у уездных членов окружного суда. При разбирательстве дел уездные члены окружного суда руководствовались

«Судебными уставами 20 ноября 1864 г.», а земские начальники и городские судьи - особыми Правилами «О производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям», Высочайше утвержденными 29 декабря 1889 г. .

Закон 1889 г. для низших судебных учреждений устанавливал новый особый порядок обжалования принятых решений. Приговоры земских начальников, городских судей и уездных съездов немедленно вступали в законную силу, если стороны заявляли, что отказываются от права обжалования. В случае обжалования для земских начальников апелляционной инстанцией являлся уездный съезд, а кассационной - губернское присутствие. Решения городских судей обжаловались через систему земских начальников: в уездный съезд и далее - в губернское присутствие. В связи с этим в их состав кроме губернских чиновников вводились представители судебной власти. Таким образом, во главе уездного съезда стоял уездный предводитель дворянства, а членами по должности являлись: все земские начальники, почетные мировые и городские судьи уезда, а также уездный член окружного суда (они назначались по одному на уезд). В состав губернского присутствия входили: губернатор (председатель), вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, прокурор или товарищ прокурора окружного суда, член окружного суда и два непременных члена присутствия. Для уездных членов окружного суда апелляционную инстанцию составлял окружной суд, кассационную - Сенат.

Таким образом, к концу XIX в. стройная система местных судов, созданная Судебными уставами 1864 г., оказалась практически уничтожена. Даже министр юстиции Н.В. Муравьев вынужден был отметить ряд недостатков существовавшего местного суда: 1) «полное отсутствие единообразия и сколько-нибудь общих принципов его организации»; 2) различие органов юстиции «как по своему составу, единоличному или коллегиальному, пополняемому частью по выборам, частью по назначению, так и по своей компетенции и поставленными над ними высшими инстанциями» .

При таком многообразии судов низшей инстанции не только человеку без специального образования, но и юристу иногда было

трудно разобраться, куда и к кому следует обращаться за правосудием в том или ином случае. Кроме того, в Тамбовской губернии наряду со всей этой массой судей существовал совершенно обособленный сословный крестьянский волостной суд, который также претерпел изменения .

В Тамбовской губернии в 1897 г. было 111 почетных мировых судей, 81 земских участковых начальников и 10 городских судей. Из них в Тамбовском уезде работали 11 почетных мировых судей, 10 земских участковых начальников, 2 городских судьи; в Моршанском уезде - 13 почетных мировых судей, 8 земских участковых начальников, 1 городской судья; в Кирсановском уезде -17 почетных мировых судей, 8 земских участковых начальников; в Козловском уезде -17 почетных мировых судей, 10 земских участковых начальников, 2 городских судьи; в Борисоглебском уезде - 8 почетных мировых судей, 9 земских участковых начальников; в Усманском уезде - 9 почетных мировых судей, 7 земских участковых начальников,

I городской судья; в Липецком уезде - 5 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников; в Лебедянском уезде -

II почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников, 1 городской судья; в Шацком уезде - 7 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников, 1 городской судья; в Спасском уезде - 7 почетных мировых судей, 4 земских участковых начальника, 1 городской судья; в Елатомском уезде - 8 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников; в Темников-ском уезде - 9 почетных мировых судей, 5 земских участковых начальников, 1 городской судья .

Таким образом, можно утверждать, что к концу XIX столетия в России уже не было единого местного суда, доступного населению и равного для всех. Это, несомненно, значительно снижало авторитет и судебной власти, и государственной власти в целом. Земские начальники в Тамбовской губернии разделили судьбу монархической государственности, частью и опорой которой они были. Постановлением Временного правительства от 4 мая 1917 г. «О временном устройстве местного суда» земские начальники в Тамбовской губернии были упразднены вводившимся в действие законом «О преоб-

1. Семенов Н.М. Наши реформы. М., 1884.

2. Фукс В.Я. Мировой суд // Русский вестник. 1885. Т. 178. С. 653-702, Т. 179. С. 256-278.

3. Фукс В.Я. Суд и полиция. М., 1889. Ч. 1 и 2.

4. Пазухин А.Д. Современное состояние России и сословный вопрос. М., 1886.

5. Положение о земских участковых начальниках. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 81. СПб., 1889. С. 13731418.

6. Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 3. СПб., 1890. С. 63-118.

7. Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. СПб., 1894.

8. Титов А.А. О мировых судьях и земских начальниках. М., 1906.

9. Аничков И. Мировые судьи и преобразование низших судов. СПб., 1907.

10. ГАТО. Ф. 161. Оп. 1. Д. 8346. Л. 6.

11. Сборник постановлений Тамбовского губернского Земского собрания за 1865-1894 гг. Тамбов, 1902. Т.1. С. 524.

12. Сборник статистических сведений Министерства юстиции. Вып. VII. Сведения о личном составе судебных установлений Европейской России, Кавказского края, Сибири и Туркестана и деятельности судебных установлений, образованных по уставам Императора Александра II и коммерческих судов за 1891 г. СПб., 1893. С. 4-5.

13. ГАТО. Ф. 4. Оп. 1. Д. 8698. Л. 1-15.

14. Бузанова Н.А. Земские начальники Тамбовской губернии (1889-1917 гг.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Тамбов, 2005. С. 18.

15. Судебные уставы императора Александра II с законодательными мотивами и постатейными пояснениями, извлеченными из архивных материалов Государственной канцелярии, разъяснениями Правительствующего Сената, циркуляров Министра юстиции / под общ. ред. Ю.В. Александровского. СПб., 1913. Т. 1. Кн. 1. С. 2.

16. ГАТО. Ф. 331. Оп. 1. Д. 4. Л. 1-9; Ф. 334. Оп. 1. Д. 1. Л. 1-2.

17. Адрес календарь служащих в Тамбовской губернии лиц на 1897 год. Тамбов, 1897. С. 1-210.

18. Постановление Временного Правительства о временном устройстве местного суда. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 104. СПб., 1917. С. 909-920.

19. Закон о преобразовании местного суда. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. № 118. СПб., 1890. С. 2113-2191.

Поступила в редакцию 8.06.2008 г.

Tetyukhin I.N. “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” dated 12 July 1889 and its influence on the magistrate’s court. The article is devoted to the regular reform of local courts in Russia, undertaken by the Government within the “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” as of 12 July 1889. The peculiarities of abolition of district magistrate’s court and their congresses in Russia and Tambov Province are revealed. The changes made by “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” in the activity of the court of first instance are analyzed.

Key words: lawmaking process, “The Provisions of District Chiefs of Zemstvo” dated 12 July 1889, magistrate’s court and its abolition.

12 июля 1889 года было подписано "Положение о земских начальниках". Оно стало действовать в 40 губерниях нашей страны, в большинстве из которых земельными угодьями владели помещики. В них были созданы земские участки. В этой статье будут освещены аспекты трудовой деятельности их начальников, наделенных в те времена большими полномочиями.

Предыстория появления данной должности

Предшественниками земских начальников принято считать основной задачей которых являлось приведение в действие положения о крестьянстве, принятого в 1861 году. Эти люди также разрешали ситуации, вытекающие из установленного порядка поземельных отношений между помещиками и крестьянами. С течением времени количество мировых посредников подверглось сокращению, их институт стал нуждаться в немедленном преобразовании.

В 1874 году данная должность была упразднена и введена новая: уездные по крестьянским делам присутствия. Неудобные стороны работы этой организации выявились очень быстро. Члены уездного присутствия не справлялись со своими обязанностями, в волостях вспыхивали беспорядки, подати собирались халатно и не в срок, наблюдались случаи хищения денежных сумм. Данные предпосылки привели к появлению земских начальников (1889 год является точкой отсчета их трудовой деятельности).

Особые требования к должности

Необходимость введения новой должности объяснялась тем, что в России отсутствовала власть, близкая к народу. В институт земских начальников могли входить только лица, принадлежащие к местному дворянскому сословию. К соискателям предъявлялись особые требования. Они должны были владеть определенным имуществом (земельными угодьями или иной недвижимостью). Начальником земского участка можно было стать, только имея высшее образование.

Если кандидатов, отвечающих вышеперечисленным требованиям, не хватало, на данную должность назначались дворяне, не имеющие нужного образования, у которых за плечами было прохождение военной или гражданской службы. Но в таких случаях они должны были иметь гораздо больший имущественный ценз. Министр внутренних дел имел полномочия в обход всех условий пополнять ряды начальников земских участков местными представителями дворянского сословия.

Служебные преимущества

Земские начальники имели право на позолоченной цепи носить особый знак. Он представлял собой кружок, на одной стороне которого был изображен герб России, обрамленный названием их должности. На другой стороне знака красовалась надпись, указывающая на день утверждения Положения о земских начальниках.

Люди, осуществляющие власть в земских участках, также обладали особой печатью, служащей подтверждением вверенных им полномочий.

Полномочия административного порядка

Земские начальники были наделены следующими административными правами:

Принимать решения по искам и спорам, имеющим отношение к поземельному праву крестьян.
Производить контроль за решениями органов крестьянского самоуправления.
Осуществлять руководство определенными чинами полиции.
Предлагать свои вопросы для обсуждения на сходе, собиравшемся в волости.
Утверждать или на время освобождать от занимаемой должности старшин.
Осуществлять контроль за опекунством сирот и многое другое.

Данные полномочия были действительны только в сельской местности.

Судебные полномочия

Земские начальники выполняли определенную работу мирового судьи. Они могли рассматривать конкретные дела гражданских лиц:

Иски по найму земли, не превышающие сумму в 500 рублей.
Личные иски на сумму не выше 300 рублей.
Иски о нанесенных оскорблениях.
Иски о реконструкции поврежденного имущества.
Просьбы обеспечить доказательную базы по рассматриваемым искам и другое.

Представители данной профессии также были наделены правом судить определенные уголовные дела. Этим людям были подсудны нарушения закона, облагающиеся штрафом в пределах 300 рублей; преступные деяния, за которые можно было получить тюремный срок в пределах двенадцати месяцев.

Закон о земских начальниках наделял этих людей особыми привилегиями по отношению к судам, функционирующим в волости. Они имели право контролировать деятельность органов судебной власти. Однако отменить решения представители данной профессии были не вправе.

Практическая работа

Статус земских начальников с годами приобретал все более важное значение. В расчете на них как на основную исполнительную власть на местах планировались важные дела в государстве.

Чтобы осуществлять контроль за переделами земель, полученных крестьянами в собственность в результате реформ 1860-х годов, был издан соответствующий указ. Он был действителен только в губерниях, в которых функционировали земские участки. В данных местностях, согласно определенному положению, в 1899 году был упорядочен процесс взимания окладных налогов с населения.

Немаловажная роль была отведена представителям данной профессии в Аграрной реформе. Правительство в 1906 году облегчило крестьянам выход из общины. Им было дарована возможность закрепить за собой обрабатываемые собственноручно участки земли. Контроль за исполнением данного указа на местах вели земские начальники. Деятельность этих людей привела к успеху Аграрной реформы.

Начальники земских участков в свою бытность являлись судьями и администраторами в одном лице. До настоящего времени значимость их профессии продолжает получать неоднозначные оценки и представлять интерес для различных исследований.

В январе 1887 г. в Государственный совет в первый раз был внесен проект закона о земских начальниках и проект Положения о губернских и земских учреждениях. Однако обсуждение проекта затянулось, было подготовлено несколько вариантов закона. Наконец 4 февраля 1890 г. проект закона был передан в Государственный совет. Министром внутренних дел стал к тому времени И.И.Дурново. 12 июня 1890 г. новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях было принято.

Положение о земских участковых начальниках устранило разнобой в руководстве крестьянским управлением. Земским начальникам поручался надзор за всеми установлениями крестьянского общественного управления, производство ревизии крестьянских учреждений, судебные функции. При рассмотрении жалоб на действия должностных лиц сельского и волостного управления, земский начальник имел право подвергать их замечанию, выговору, денежному взыска- нию до 1 руб. или аресту до семи дней. За более важные проступки земский начальник, мог временно устранить лиц сельского и волостного управления от должности и требовать их увольнения или предания суду.

Мировой суд в губерниях, где вводился институт земских начальников, ликвидировался. Новые правила уголовного судопроизводства относили к ведению земских начальников все дела, предусмотренные Уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Постановления земских начальников по вопросам благонадежности, об утверждении списков для волостного схода, а также о наложении взысканий были окончательными и подлежали немедленному исполнению. Постановления земских начальников, связанные с поземельным устройством, обжаловались в губернское присутствие.

Им предоставлялось также право надзора за состоянием мирских капиталов, за ссудо-сберегательными товариществами и кассами, за опекунствами, а также право наложения административных взысканий (ареста или денежного взыскания) за неисполнение сделанных ими распоряжений и требований.

По всем вопросам, относящимся к их компетенции, земские начальники имели право входить с представлениями к губернатору, во все губернские учреждения и в уездный съезд земских начальников. В своей деятельности они были обязаны руководствоваться указаниями этих учреждений.

Надзор и руководство деятельностью земских начальников осуществляли их уездные съезды, губернское присутствие и лично губернатор. Еже-- годно земские начальники уезда должны были представлять уездным съездам отчеты о своей деятельности.

, Ковенская , Костромская , Курская , Минская , Могилевская , Московская , Нижегородская , Новгородская , Олонецкая , Оренбургская , Орловская , Пензенская , Пермская , Полтавская , Псковская , Рязанская , Самарская , Санкт-Петербургская , Саратовская , Симбирская , Смоленская , Ставропольская , Таврическая , Тамбовская , Тверская , Тульская , Уфимская , Харьковская , Херсонская , Черниговская , Ярославская губернии).

В остальных регионах России учреждения по крестьянским делам имели другую структуру, наименования и полномочия должностей и учреждений.

Задача разрешения вопросов землепользования (составлявшая единственную обязанность прежних мировых посредников) была важной, так как земельные отношения между помещиками и их бывшими крестьянами были сложными и генерировали множество конфликтов. Кроме разграничения собственности на землю (размежевания) между помещиками и сельскими обществами, существовали запутанные взаимные обязательства по правам прохода и проезда, использования земель и леса под пастбище, пользования лесами, пользования водами. Многие из этих отношений не были надлежащим образом документированы. При разрешении всех конфликтов между сельскими обществами и частными владельцами земель земские начальники выступали как полномочные администраторы (сельские и волостные сходы имели полномочия только над землей и над членами сельских обществ). Конфликты внутри сельских обществ разрешались крестьянским самоуправлением, и земский начальник имел более надзорные полномочия.

Земский начальник действовал на основании «Положения об установлениях, заведывающих крестьянскими делами» 1889 года и имел полномочия:

Разбирать и разрешать иски и споры, относящиеся к исполнению актов о поземельном устройстве крестьян и истекающих из прежних обязательных отношений между помещиками и крестьянами;
Производить надзор и ревизии всех установлений крестьянского общественного самоуправления;
При всех инцидентах, требующих прибытия уездного исправника или станового пристава , до их прибытия на место исполнять их обязанности, в том числе руководить нижними чинами уездной полиции;
Предлагать собственные вопросы для обсуждения на волостном сходе ;
Утверждать в должности избранных волостных старшин ;
Принимать и разрешать жалобы на должностных лиц сельских и волостных управлений;
Временно устранять от должности должностных лиц сельских и волостных управлений и передавать дело об их увольнении на решение уездных съездов ;
Проверять все приговоры сельских и волостных сходов, и, при усмотрении среди них нарушающих закон, передавать дело на решение уездных съездов ;
Надзирать за состоянием мирских капиталов, утверждать приговоры сельских и волостных сходов относительно расходования мирских капиталов, при несогласии передавать дело на решение уездных съездов ;
Осуществлять аналогичные права в отношении сельских ссудно-сберегательных касс и подобных им учреждений мелкого кредита;
Надзирать за опекунствами, учрежденными над малолетними сиротами сельского состояния.
Выбирать судей волостных судов из избранных крестьянами кандидатов, назначать одного из судей председателем суда.

Новый комплекс полномочий был возложен на земских начальников в ходе аграрной реформы 1906 года . Сельские общества были обязаны укреплять за желающими крестьянами земельные участки в личную собственность. Если сельское общество отказывалось это делать, заявитель мог обратиться к земскому начальнику, который выделял землю и составлял акт об укреплении в личную собственность части общинной земли своей властью. Акты подлежали утверждению уездным съездом. Землеустроительные работы на местности при этом выполняли землемеры уездной землеустроительной комисии, а их камеральную обработку - межевое отделение губернского правления.

Над земским начальником стояли две инстанции: уездный съезд и губернское присутствие. Уездному съезду земский начальник был обязан передавать на решение наиболее важные вопросы (отмену приговоров сходов и т. п.). Губернское присутствие занималось рассмотрением жалоб на решения уездных съездов и земских начальников.

Земский начальник имел также и полномочия накладывать административные взыскания (в современных терминах - право рассматривать дела об административных правонарушениях). До 1906 года за маловажные проступки земский начальник мог, «без формального производства», подвергнуть должностных лиц сельского и волостного управлений и суда денежному взысканию не свыше 5 рублей или аресту не свыше 7 дней. В том же порядке, с составлением лишь в каждом случае особого протокола, земский начальник мог подвергнуть денежному взысканию не свыше 6 рублей или аресту не свыше 3 дней всех «лиц, подведомственных крестьянскому общественному управлению», в случае «неисполнения законных его распоряжений или требований».

Судебные полномочия

Судебные полномочия земского начальника представляли собой часть полномочий (менее важных) мирового судьи , упраздненных при введении данной должности; полномочия мировых судей по более важным делам были переданы уездным членам окружного суда. Земские начальники имели равные судебные полномочия с городскими судьями, образуя совместно с ними нижнюю судебную инстанцию. Важной особенностью земских начальников и городских судей как судебной инстанции было то, что они не были отнесены к системе судебных установлений; высшими инстанциями, принимавшими жалобы на их решения, были не окружные суды (и далее судебные палаты), а уездные съезды (и далее губернские присутствия).

гражданские дела :

Иски на сумму не свыше 500 рублей, возникающие по найму земельных угодий, по личному найму на сельские работы, в сельскохозяйственные должности и в услужение, по потравам и другим повреждениям полей, лугов и иных угодий;
Иски по всякого рода другим личным договорам и обязательствам, о движимости и о вознаграждении за вред и убытки, когда отыскиваемая сумма не превышает 300 рублей;
Иски о личных обидах и оскорблениях;
Иски о восстановлении нарушенного владения, когда со времени нарушения прошло не более 6 месяцев;
Просьбы об обеспечении доказательств по искам на всякую сумму.

Земские начальники рассматривали также дела, подсудные волостному суду , если об этом просили обе стороны.

Земскому начальнику были подсудны следующие уголовные дела :

Все преступления и проступки, которые могут быть наказаны штрафом не более 300 рублей;
Все преступления, которые могут быть наказаны тюремным заключением на срок не более одного года.

На практике это означало, что земским начальникам было подсудно абсолютное большинство административных правонарушений (в современном понимании этого термина) и самые легкие уголовные преступления (кража без взлома, мелкое хулиганство, нанесение побоев и т. п.).
Приговоры к аресту на срок до 3 дней и штрафу до 15 рублей обжалованию не подлежали, на остальные приговоры могла быть принесена апелляция уездному съезду.

Земские начальники имели особенную юрисдикцию по отношению к волостным судам . Земский начальник разрешал пререкания о подсудности между волостными судами, утверждал решения волостных судов о телесном наказании. Земский начальник принимал жалобы на решения волостных судов, которые он мог утвердить (но не отменить) своей властью, либо передать дело на решение уездного съезда.

Предпосылки появления земских начальников

Неудобства этой организации сказались в скором времени. Уездные присутствия, составленные из лиц, имеющих другие занятия по прямым своим должностям, оказались бессильными в деле упорядочения крестьянского управления. Непременный член уездного присутствия, один на весь уезд, проживавший у себя в усадьбе, не мог осуществлять надзора за органами волостного и сельского управления; притом же у него не было необходимой для действительного надзора власти немедленного распоряжения и взыскания - по делам этого рода он должен был входить с докладом в уездное присутствие, которое собиралось не более одного раза в месяц. Вследствие этого в волостях происходили беспорядки, счетоводство велось неправильно и небрежно, собранные подати вносились несвоевременно, должностные лица совершали частые растраты денежных сумм. Эти беспорядки объяснялись отсутствием надлежащего надзора за крестьянским общественным управлением и бесконтрольностью волостных и сельских должностных лиц. Исправники , не имея возможности следить за взиманием податей на пространстве целого уезда, проявляли свою деятельность часто без достаточного соображения с платёжными средствами крестьян. Мировые судьи, обязанные соблюдать в своём производстве сложные обряды установленного для них процессуального порядка, действовали слишком формально и не в состоянии были оградить законные интересы населения, основанные в большинстве случаев на совершаемых в сельской среде неформальных сделках и договорах. При таких условиях оказывалось необходимым вновь преобразовать строй местного сельского управления.

Бывший в то время министром внутренних дел граф Д. А. Толстой признавал ошибочною основную мысль положения 27-го июня 1874 г. о замене единоличной власти мировых посредников коллегиальным учреждением. По его мнению, в сфере административной, требовавшей непосредственных распоряжений, деятельность коллегии в редких случаях могла оказаться плодотворною. Поэтому, для успешного приведения крестьянского управления в надлежащее благоустройство, необходимо было устранить главную причину существовавшего в деревнях беспорядка, от которого в большей или меньшей степени страдали все жители уезда и все отрасли местной деятельности, как общественной, так и частной, а именно - фактическое безвластие при формальном многоначалии. Единственным правильным способом для этого представлялось установление на местах близких к населению и авторитетных для него правительственных органов, которые заведывали бы крестьянским делом во всей его совокупности, руководили бы всеми важнейшими проявлениями жизни и быта сельского населения, охраняли его интересы и были бы притом снабжены необходимыми полномочиями как для немедленного пресечения злоупотреблений, так и вообще для действительного ограждения в сельских местностях спокойствия, порядка и благочиния.

Таких полномочных сельских начальников и предположено было создать в лице земских начальников. Название этой должности вместе с понятием об относительной обширности полномочий, заключавшихся в слове «начальник», соединяло в выражении «земский» понятие, указывавшее как на состав будущего института из принадлежащих к дворянскому сословию местных земских людей, так и на характер их деятельности, имеющей преимущественною целью удовлетворение потребностей земледельческого и землевладельческого классов и направленной к охранению земского мира.

Разработка закона о земских начальниках

В развитие изложенных предположений, в особом, под председательством товарища министра внутренних дел князя К. Д. Гагарина, совещании нескольких губернаторов и губернских предводителей дворянства, а также управляющего земским отделом Долгово-Сабурова, при ближайшем участии правителя Канцелярии министра внутренних дел А. Д. Пазухина , при заведывании делопроизводством совещания чиновником особых поручений при министре внутренних дел А. С. Стишинским был составлен проект положения о земских начальниках, съездах земских начальников и о губернских по сельским делам присутствиях.

Первоначальное рассмотрение этого проекта в Государственном совете состоялось в декабре 1888 г. Здесь возникло разногласие по вопросу о том, следует ли должность земских начальников образовать с характером органа особой крестьянской администрации или же с значением учреждения, входящего в систему общего местного управления. В общем собрании Государственного совета за первое решение вопроса высказалось 13 голосов, за второе - 39. 28 января 1889 г. император Александр III утвердил мнение 13 членов, при этом в устранение затруднений, высказанных министром юстиции, что с учреждением земских начальников будет весьма ослаблен личный состав судебно-мировых установлений, повелел упразднить судебно-мировой институт. Вследствие повеления государя императора в проект о земских начальниках были внесены и представлены Государственному Совету 13 мая 1889 г. дополнительные постановления об обширной судебной компетенции новых крестьянских учреждений. Рассмотренный Государственным советом проект о земских участковых начальниках удостоился Высочайшего утверждения 12 июля 1889 г.

Критика института земских начальников

По основании института земских начальников в обществе и печати более всего возражали против соединения в одной должности административной и судебной власти. Но такое соединение, как известно, допускалось даже в столь либеральной стране, как Англия , где мировые судьи, существовавшие в течение 6 столетий, вместе с судебными функциями выполняли многие обязанности по местному земскому управлению, заведуя делами о бедных, раскладывая взимаемые на содержание их налоги, контролируя сборщиков, имели право задерживать застигнутых на месте преступления, разгонять незаконный сборища, преследовать бродяжество и так далее. Затем соединение разнообразных функций в ближайших к населению органах власти неизбежно. В центральных органах, обслуживающих всё государство, возможна и полезна наибольшая специализация функций; но чем меньше район деятельности органа власти, тем более необходимо совмещение в нём разнородных обязанностей. Волостной писарь поневоле является исполнительным органом всех ведомств. Законом 15-го июня 1912 г. о преобразовании местного суда вновь восстановлены мировые судьи, вследствие чего должность земского начальника была освобождена от судебных функций. По первоначальному проекту графа Д. А. Толстого упразднение мировых судей вследствие учреждения должности земских начальников вовсе и не предполагалось, наоборот, предусматривалось одновременное существование должностей мирового судьи и земского начальника. Этот порядок и вводился постепенно в губерниях Европейской России.

В должности земских начальников часто усматривалось ограничение крестьянского самоуправления и проявление опеки над крестьянским сословием. В частности, говорилось, что даваемые земскому начальнику полномочия в отношении контроля над приговорами сельских сходов уничтожают всякую тень Высочайше дарованной в 1861 г. самостоятельности крестьянского общественного управления (статья 31 пол. уст. крест.). Сильнейшие нарекания вызывало также предоставление земским начальникам неограниченного права подвергать, без формального производства, лиц, подведомственных крестьянскому общественному управлению, штрафам и аресту (статья 57 пол. уст. крест.). В этих отношениях уже последовало изменение института земских начальников. Указом 5-го октября 1906 г. установлен новый порядок отмены общественных приговоров и отменено дискреционное право земских начальников подвергать штрафам и арестам частных лиц, подведомственных крестьянскому управлению.

Таким образом, время и изменившиеся условия жизни заставили произвести некоторые изменения в институте земских начальников, но не принудили совершенно отказаться от этого учреждения. Причина этого заключается в том, что по основному своему замыслу институт земских начальников выполнял вполне жизненные задачи. Если бы наше волостное и сельское самоуправление было подчинено лишь отдельным уездным властям, каждой по предметам её ведомства, то при обширных размерах наших уездов , при недостаточно высоком умственном и нравственном уровне народонаселения, в местной деревенской жизни неизбежно воцарились бы всякие беспорядки, и распоряжения Правительства оставались бы в значительной мере без должного исполнения. Для того, чтобы должностные лица волостного и сельского самоуправления могли быть в то же время и удовлетворительными органами общего государственного управления, необходим властный и близкий правительственный контроль; органом такого контроля и являются участковые земств начальники.

Неудобство уезда, как первого контрольного округа над крестьянским общественным управлением, достаточно выяснилось в течение 15-летнего существования должности непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий. Народонаселение в настоящее время настолько возросло, жизнь так усложнилась, что уезд уже не может быть низшей административной единицей. Потому и должность земских начальников совершенно правильно была приурочена не к уездам, а к участкам.

Практическая работа земских начальников

Институт земских начальников с течением времени не только не умалялся, а наоборот, приобретал большее значение. Важнейшие государственные мероприятия задумывались в расчёте на земских начальников, как на главную местную исполнительную силу.

Нужно было упорядочить общие переделы надельных земель, и вот 8-го июня 1893 г. издаются правила об общих переделах, распространённые лишь на те местности, где введены земские участковые начальники.

Назрела потребность в упорядочении взимания окладных сборов , - издаётся 23-го июня 1899 г. положение о порядке взимания окладных сборов, распространяемое на губернии, где введены земские начальники, и рассчитанное на этих должностных лиц, как ближайших к крестьянскому населению представителей правительственной власти.

Временные правила 12-го июня 1900 г. по обеспечению продовольственных потребностей сельских обывателей всецело опираются на крестьянские учреждения - земских начальников, уездные съезды и губернские присутствия.

Наконец задумало Правительство дело великой важности - аграрную реформу, и в этой реформе видная роль отводилась земским начальникам. Высочайшим Указом 9-го ноября 1906 г. крестьянам был облегчён выход из общины - каждому домохозяину-общиннику предоставлялось право укрепить за собою состоящие в его пользовании участки общинной земли в личную собственность. Если бы это укрепление можно было допустить только по общественным приговорам, то возможно, что задуманная реформа осталась бы без всякого успеха; но благодаря наличию на местах земских начальников оказалось возможным установить правило, что, в случае несоставления обществом укрепительного приговора, укрепление производится по постановлению земского начальника.

Результат получился тот, что к 1-му января 1914 г. было постановлено 1.880.704 укрепительных акта, из них 1.241.411 укрепительных постановлений земских начальников и 639.293 укрепительных приговора. Кроме того, земскими начальниками было составлено 381.900 удостоверительных актов в обществах, признанных перешедшими к подворному владению по ст. ст. 1-8 закона 14-го июня 1910 г., 208.727 удостоверительных постановлений на подворные и усадебные участки и утверждено 213.972 на те же участки удостоверительных приговора; всего же земскими начальниками было составлено и утверждено, на основании Указа 9-го ноября 1906 г. и закона 14-го июня 1910 г., 2.046.010 актов, приблизительно по 900 актов в среднем на каждого. В землеустройстве в тесном смысле, то есть в разверстании надельных земель к одним местам, земские начальники также принимают ближайшее участие. Подготовка землеустроительных работ была поручена:

В качестве землеустроителей принимали участие:

К сказанному надо прибавить, что, тогда как в государствах Западной Европы площадь мелкого землевладения сокращается, у нас крестьянское землевладение, благодаря охранительной политике, проводимой чрез посредство земских начальников, постепенно расширяется.

Толковый словарь Ожегова

ЗЕМСКИЙ НАЧАЛЬНИК, В 1889 1917 должностное лицо из дворян. Контролировал деятельность органов крестьянского общественного управления и являлся первой судебной инстанцией для крестьян.

ЗЕМСКИЕ НАЧАЛЬНИКИ (земские участковые начальники), в Российской империи должностные лица, осуществлявшие административно-судебную власть над крестьянами, а также представителями других податных сословий, жившими в сельской местности. Институт земских начальников учреждён согласно Положению от 12(24).7.1889, утверждённому императором Александром III, с целью создания «близкой к народу твёрдой правительственной власти». Земские начальники назначались министром внутренних дел по представлению губернатора после его консультаций с уездными предводителями дворянства; предпочтение отдавалось потомственным дворянам, имевшим высшее образование и недвижимую собственность в уезде. В 1890-1900 земские начальники назначены в 40 губерниях Европейской России (в 1904 их было 2,3 тысяч человек). В каждом уезде было несколько (от 3 до 14, в среднем 6) участков земских начальников. В связи с введением института земских начальников упразднены уездные присутствия по крестьянским делам (смотри в статье Губернские присутствия) и уездные съезды мировых судей.

Земские начальники были обязаны принимать просьбы и заявления от крестьян как в письменной, так и в устной форме «везде и во всякое время». Наиболее важные или спорные дела, отнесённые к компетенции земских начальников, решал их уездный съезд, на котором должны были присутствовать все земские начальники уезда. Он собирался в сроки, определявшиеся губернским присутствием, проходил под председательством уездного предводителя дворянства. Являлся апелляционной инстанцией для постановлений земских начальников (кассационной инстанцией было губернское присутствие) и волостных судов.

Земские начальники надзирали за законностью и целесообразностью решений сельских сходов, волостных сходов и волостных судов (земские начальники назначали членов последних из числа кандидатур, предложенных сельскими сходами); следили за соблюдением обязательств, добровольно взятых на себя сельскими обществами (содержание школ и пр.); утверждали должностных лиц крестьянского самоуправления, разбирали жалобы на них; контролировали расходование и состояние денежных сумм, находившихся в распоряжении сельских обществ; взыскивали недоимки с отдельных крестьян и сельских обществ или ходатайствовали перед казёнными палатами об отсрочке таких выплат; руководили избранием гласных земских собраний от крестьян; приводили в исполнение постановления и распоряжения губернского присутствия и уездного съезда земских начальников; с 1895 года участвовали в управлении начальными школами (входили в состав уездных училищных советов). В случае неисполнения своих «законных распоряжений или требований» земские начальники могли подвергнуть виновного аресту сроком до 3 дней или штрафу в размере до 6 рублей, а должностных лиц крестьянского самоуправления - аресту до 7 дней и штрафу до 5 рублей. Неблагонадёжных должностных лиц земские начальники могли временно (волостных и сельских писарей - окончательно) отстранять от должностей (увольнение осуществлял съезд земских начальников). Рассматривали и выносили постановления по большинству возникавших в крестьянской среде гражданских споров и исков, по делам о потравах, оскорблениях и некоторых др. Виновных приговаривали к штрафам, аресту до 3 месяцев или тюремному заключению до 1 года.

Согласно закону «О преобразовании местного суда» от 15(28).6.1912 (в 1914-1917 введён в действие в 20 губерниях Европейской России), земские начальники освобождены от судебных функций, нрава надзора за волостными судами и наложения взысканий на их судей.

В Сибири и на Дальнем Востоке в 1898 - начале 1900-х годов согласно Временному положению от 2(14).6.1898 введены аналогичные земским должности крестьянских начальников (в районах проживания инородцев - крестьянских и инородческих начальников); помимо функций, осуществлявшихся земскими начальниками в Европейской России, крестьянские начальники до 1906 осуществляли водворение и устройство переселенцев из Европейской России.

Широкие полномочия, предоставленные земским начальникам, позволили им упорядочить деятельность органов крестьянского самоуправления, но в то же время вызвали резкую критику со стороны либерально настроенных общественных деятелей, которые осуждали совмещение земскими начальниками административных и судебных функций, а также видели в институте земских начальников проявление политики «попечительства» по отношению к крестьянству. Должности земских и крестьянских (крестьянских и инородческих) начальников упразднены Временным правительством в 1917 году.

Лит.: Зырянов П. Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 годы) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107; Никулин В. Н. Крестьянские начальники в Сибири (1898-1917) // Вопросы истории. 1987. №1; Дамешек Л. М., Оглезнева Г. В. Крестьянские начальники Иркутской губернии (1898-1917) // Политика самодержавия в Сибири XIX - начала XX в. Иркутск, 1988.