Федеративное устройство государства. Организация власти в федеральном государстве в целом и специфика устройства Российской федерации в частности Особенности организации исполнительной власти в федеративном государстве

Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство.

Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, государственное устройство – это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.

Государственное устройство Российской Федерации – это территориальная организация Российской Федерации, характеризующаяся федеративной формой ее государственных связей с республиками в составе Российской Федерации, краями, областями, городами федерального значения, автономными областями и автономными округами.

Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, обусловленных демократической сущностью. Эти принципы являются исходными началами территориального устройства не только самой федерации, но и ее субъектов. К ним, согласно Конституции Российской Федерации, относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов , которые в своей совокупности образуют единую систему. Согласно Конституции Российской Федерации, в нее входят органы государственной власти и органы государственной власти ее субъектов. Конституция Российской Федерации предусматривает наличие органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной власти – это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные, государственные и законодательные собрания, государственные собрания республик в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Главной особенностью законодательных органов является необходимость их избрания непосредственно народом. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, всеми нижестоящими государственными органами и органами местного самоуправления.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные. Федеральное Собрание Российской Федерации является федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации, а все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, относятся к региональным, которые действуют в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, которые избираются на срок 4 года. Совет Федерации и Государственная Дума избирают из своего состава Председателей. Основная функция Федерального Собрания – принятие федеральных законов.

Органы исполнительной власти – это высший орган федеральной исполнительной власти – Правительство Российской Федерации, а также министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президенты и главы администраций субъектов федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства), возглавляемые Правительством Российской Федерации. Для органов исполнительной власти характерно то, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти, либо избираются народом.

Правительство Российской Федерации образуется Президентом Российской Федерации и состоит из Председателя (который назначается с согласия Государственной Думы), его заместителей и федеральных министров по предложению Председателя Правительства Российской Федерации. Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство также обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и социального обеспечения. Оно принимает меры по обеспечению законности, правопорядка, по борьбе с преступностью.

Органы исполнительной власти делятся по территориальному признаку на федеральные и субъектов федерации. По характеру полномочий различают органы исполнительной власти общей компетенции (ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности) и специальной компетенции (ведающие отдельными отраслями или сферами). Следует также различать органы исполнительной власти коллегиальные (Правительство Российской Федерации и правительства субъектов федерации) и единоначальные (например, министерства).

Органы судебной власти – Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный суд Российской Федерации, другие федеральные суды, а также суды субъектов федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд рассматривает некоторые споры о компетенции, возникающие между органами государственной власти, а также жалобы о нарушениях прав и свобод граждан.

Суды общей юрисдикции состоят из Верховного Суда Российской Федерации, судов субъектов Российской Федерации и местных (городских или районных) народных судов. Они рассматривают гражданские дела (с участием граждан), а также уголовные, административные и некоторые иные дела.

Арбитражные суды состоят из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных окружных судов и арбитражных судов субъектов федерации, которые рассматривают экономические споры.

Особую группу государственных органов составляют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью в стране. Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент Российской Федерации . Он не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти и является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации. Президент избирается на 4 года на основе всеобщего прямого тайного голосования. Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет, не моложе 35 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Президент назначает Председателя Правительства, формирует и возглавляет Совет Безопасности, назначает выборы Государственной Думы, подписывает и обнародует федеральные законы, подписывает международные договоры России.

Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации.

Принципы организации и функционирования судебной власти.

Органы судебной власти.

Правосудие в Российской Федерации.

Контрольные органы государства.

Прокуратура Российской Федерации, ее функции и место в государственном аппарате. Счетные палаты и иные органы контроля.

Проблема борьбы с коррупцией и бюрократизмом в государственном аппарате.

Система органов государства. Идея разделения властей.

Государственный аппарат, его структура и функции. Задачи административной реформы в Российской Федерации.

Коррупция и бюрократизм в государственном аппарате: причины и методы борьбы.

Тема 26. Современная федерация и самоуправление

Вопросы для контроля:

Понятие и особенности федерации как формы государственного устройства.

Виды федераций.

Конституционная федерация и договорная федерация.

Проблема разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Экономическая самостоятельность субъектов федерации.

Бюджетный федерализм.

Причины распада СССР как федеративного государства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли.

Формы реализации права на местное самоуправление.

Органы местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти и управления.

Реформа местного самоуправления и формирование системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Федерация как форма государственного устройства: понятие, виды, особенности.

Российская Федерация: проблемы совершенствования федеративной формы государственного устройства.

Идея самоуправления в истории политической и правовой мысли. Формы реализации права граждан на местное самоуправление.

Тема 27. Государство, право, законность, правопорядок

Вопросы для контроля:

Понятие и сущность законности.

Конституционная законность (конституционность) – основа законности и правопорядка. Принципы законности.

Законность и справедливость.

Законность и целесообразность.

Законность и правотворчество.

Законность и применение права.

Законность и юридическая ответственность.

Законность и дисциплина.

Гарантии законности.

Политические гарантии законности.

Специально-юридические гарантии законности.

Юридическая ответственность как гарантия законности.

Защита нарушенных прав как гарантия законности.

Пресечение неправомерных действий как гарантия законности.

Деятельность правоохранительных органов.

Общие юридические гарантии законности.

Полнота и непротиворечивость законодательства как гарантия законности.

Понятие правопорядка.

Правопорядок и общественный порядок.

Правопорядок и законность.

Правопорядок как итог (результат) правового регулирования.

Реальное состояние правопорядка и тенденции его развития в различных сферах общественной жизни в Российской Федерации.

Понятие и признаки законности.

Принципы законности.

Гарантии законности.

Понятие правопорядка и общественного порядка.

Актуальные проблемы укрепления законности и правопорядка в Российской Федерации.

Тема 28. Правосознание и правовая культура

Обязательная терминология:

ПРАВОСОЗНАНИЕ – совокупность взглядов, идей, убеждений, мнений, оценок, а также настроений и чувств людей в отношении действующего и желаемого права, деятельности правовых институтов, поступков людей в правовой сфере; одна из форм общественного сознания, представляющая собой психическое отражение правовой действительности.

ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА – часть культуры общества, охватывающая способы правотворчества и реализации права, опосредующие их государственно-правовые институты, социально-правовую практику и сложившееся в обществе правосознание (правовая культура охватывает основные элементы национальной правовой системы); применительно к личности – характерные для данной личности взгляды, убеждения, ориентации, образцы правового поведения, отражающие состояние индивидуального правосознания.

Вопросы для контроля:

Правосознание как форма общественного сознания.

Понятие и виды правосознания.

Структура правосознания.

Правовая идеология.

Правовая психология.

Правовые идеи и правовые эмоции.

Уважение к закону и праву.

Правосознание как элемент и фактор развития правовых систем.

Правосознание и правотворчество.

Правосознание и правоприменение.

Правосознание и поведение человека: потребности, интересы, мотивация, принятие решения.

Функции правосознания.

Регулятивные функции правосознания.

Моделирование как функция правосознания.

Прогнозирование как функция правосознания.

Общественное и индивидуальное правосознание.

Правосознание должностных лиц.

Уровни правосознания.

Особенностью унитарного государства является отсутствие самостоятельного регионального самоуправления, характерного для федераций. В унитарном государстве вся выборная власть на территории обычно считается местным самоуправлением, в том числе на уровне ATE первого порядка.
В соответствии с нашим определением любая власть на уровне ATE первого порядка является региональной властью. Но в унитарных государствах она обычно организована в соответствии с принципами организации местного самоуправления: 4юрмат местной и региональной власти может быть идентичным (хотя и не обязательно).
Как уже определенно в начале данной главы, возможны следующие ситуации организации региональной власти в унитарном государстве.
1. Централизованная модель. Здесь предполагается полное отсутствие органов самоуправления. На региональном уровне действуют только структуры центральной администрации, возглавляемые назначенными из центра чиновниками.
2. Дуалистическая (континентальная) модель. Данная модель предполагает одновременное наличие на региональном уровне представителей центральной адми нистрации и органов регионального самоуправления. Она является аналогом или просто формой континентальной модели местного самоуправления применительно к ATE первого порядка. Одновременно она сближается с индо-пакистанской моде лью организации региональной власти в федеративных государствах33.
Региональное самоуправление, официально считающееся формой местного самоуправления, существует практически во всех унитарных европейских государствах в форме представительных собраний - ассамблей. Одновременно там действуют чиновники, назначенные из центра (префект во Франции, губернатор в Швеции, амтманн в Дании, фюлькесманн в Норвегии, комиссар в Нидерландах, представитель правительства в Португалии и др.).
Различия в рамках дуалистической модели связаны с наличием или отсутствием постоянно действующих исполнительных органов регионального самоуправления (в случае их отсутствия действует только представительный орган самоуправления и исполнительная власть целиком сосредотачивается в руках агентов центральной администрации). Наиболее развитые и дифференцированные системы региональной власти характерны для децентрализованных государств, которые не являются полноценными федерациями (Италия, Испания и др.). Примерами исполнительных органов, которые создаются региональными легислатурами, могут служить джунты в областях Италии, жунты в округах Португалии и др.
Другое отличие связано со способом формирования представительного органа. В одних странах он избирается населением (генеральный совет во Франции, ландстинг в Швеции и др.). В других - формируется из представителей органов местного самоуправления, действующих на более низком управленческом уровне (фюлькестинг в Норвегии).
3. Англосаксонская модель. В этом случае региональная власть (т.е. власть в ATE первого порядка) является в чистом виде органом местного самоуправления. При этом не предполагается наличие агентов центральной администрации, как в случае континентальной модели местного самоуправления (или, в других терминах, дуалистической модели организации региональной власти в унитарном государстве). Население избирает представительный орган регионального самоуправления, ко торый формирует исполнительный орган. Примерами могут служить графства Ве ликобритании и Ирландии.
По некоторым внешним признакам ситуация в таких государствах напоминает модель региональной власти в федерациях с парламентской формой регионального самоуправления. Однако надо иметь в виду, что в этих случаях не предполагаются федеративные принципы территориально-государственного строительства.
4. Квазифедеративная модель. Здесь население избирает не только ассамблею, но и губернатора, или главу регионального самоуправления. Однако о федерации речи не идет, хотя эта модель напоминает организацию региональной власти в федерациях с выборными губернаторами. Выборный глава региона включен или в вертикаль исполнительной власти (Колумбия), или в структуру сугубо местного самоуправления (Япония).

В настоящее время в печати, институтах государства широко обсуждаются вопросы совершенствования общей конструкции власти и управления, главным образом связанные с федератив­ной формой организации взаимодействия субъектов Федерации с Центром, с практическим осуществлением конституционных норм федерализма в государственном управлении. Дискуссию питают реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности. И, кроме того, - те тенденции и противоречия, которые обозначились в таких явлениях, как не­управляемость регионами и дезинтеграция. О неуправляемости, а точнее говоря, о факторах, препятствующих эффективному госу­дарственному управлению, во весь голос заговорили представите­ли Центра и губернаторы. О дезинтеграции пишут политики, не стоящие у власти, многие аналитики, занимающиеся проблемами федерализма, и журналисты, сигнализирующие об опасности ре­гионализма, «тихом разломе» государства и т. п.

Каковы же причины проблем, вызывающих беспокойство ши­рокой общественности и властей предержащих за положение в государстве? В большинстве своем они сводятся участниками дис­куссии к несовершенству нынешней федеративной формы органи­зации системы государственной власти и управления. Есть, прав­да, политические деятели, отвергающие вообще федерализм как форму организации нашего государства. Но их мнение не встре­чает поддержку ни в законодательных, ни в исполнительных орга­нах государства. Конституционно закрепленная федеративная форма Российского государства и федерализм как принцип госу­дарственного управления в общем соответствуют социально-эко­номическим, политическим и культурологическим особенностям страны, ее национальным традициям. Попытки противников фе­дерализма аргументировать свою точку зрения ссылками на госу­дарственное устройство царской России не убеждают; историю страны не повернуть вспять, как бы некоторые консерваторы ни желали такое осуществить. Проблема заключается не в разруше­нии федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся но­вой социальной структурой.

Обозначим главные узлы российского федерализма, порожда­ющие антисистемные тенденции и факторы, стимулирующие яв­ления неуправляемости регионами и местными сообществами.

Первое. Противоречивость принципов федеративного устрой­ства Российского государства, заложенных в Конституции РФ.

Они выше отмечались. Это: а) противоречивое сочетание принци­пов формирования субъектов Федерации - национально-государ­ственного и административно-территориального; б) провозглаше­ние принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение (отсутствие запрета на выход из со­става Федерации); в) признание формального равенства субъек­тов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции нера­венство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав, иначе говоря, «асимметричность» Федерации; г) сочетание конституционного принципа формирования федера­тивного государства с практикой договорного разграничения пред­метов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.

Указанные противоречия в своей основе объективно обуслов­лены многонациональным составом общества, предшествующим историческим опытом федеративного строительства (главным об­разом советским) и приверженностью к нему большинства насе­ления национальных регионов; международными принципами взаимотношений наций внутри государств; существующими в стра­не существенными различиями в уровнях социально-экономичес­кого развития регионов. Если говорить о субъективных причи­нах противоречий, то они проявляются в выборе политическим руководством вариантов и механизмов реализации конституци­онного принципа строительства федерализма и распределения объектов управления и властных полномочий. В частности - договорного варианта, который, при отсутствии правового регла­ментирования, таил в себе элементы субъективизма.

Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а так­же научно-технического, демографического и культурного потен­циалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации обще­национальных стандартов социальных благ. Стоит ли, скажем, доказывать наличие многократного превосходства финансово-эко­номического и научно-технического потенциала Москвы или Санкт-Петербурга над другими субъектами РФ? В двух столицах России сосредоточены львиная доля финансового капитала и ос­новная часть научно-производственных и научно-исследовательс­ких центров страны. Здесь основной информационный ресурс. Политическая атмосфера в стране в значительной мере определя­ется той атмосферой, которая складывается в Москве и Санкт-Петербурге. С таким неравенством многие регионы, располагаю­щие значительным экономическим потенциалом и играющие воз­растающую роль в государстве, не согласны и стремятся проти­востоять доминирующему влиянию городов-гигантов. Даже в по­литическом плане, например, практикуется организация регио­нальных избирательных блоков при проведении выборов в Госу­дарственную Думу.

Существует и другая проблема: несоответствие новым геопо­литическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений. Так, северные районы и Приморье в настоящее время играют важную роль в обеспечении стратегических интересов страны, а их геополитическое положение «окраин» страны закрывает путь к развитию в условиях перехода к рыночной экономике. Возник­шее противоречие толкает эти районы к обособлению от других регионов.

Фактическое неравенство во многом закрепляется договорной практикой разграничения объектов управления и полномочий между Центром и субъектами Федерации. Восприятие лидерами субъектов РФ выдвинутого политическим руководством России в период борьбы против союзного государства лозунга «берите столько суверенитета, сколько можете переварить» стимулирова­ло стремление (особенно лидеров национальных образований) рас­ширить сферу своего влияния и круг полномочий без учета инте­ресов государства и соседних регионов. А вновь приобретенное не каждому хочется отдавать. Отсюда соответствующая политичес­кая позиция - источник противоречий в федеративных отноше­ниях. Не желая обострять их, а, напротив, стремясь законсерви­ровать (хотя бы временно), Центр при заключении договора с тем или иным регионом ориентировался прежде всего на уже используемые данным субъектом РФ объем полномочий и масш­табы управляемого им объекта. Кроме того, на принимаемое со­гласованное решение могут оказывать влияние социально-поли­тическая и экономическая роль субъекта в обеспечении стратеги­ческих интересов государства; политическая позиция лидера субъекта РФ, его близость к высшему руководству государства; политическая конъюнктура и т.д. В печати высказывалось мне ние, что провозглашаемые Центром правила взаимоотношения с регионами имеют двойной стандарт: «для бедных и слабых субъек­тов Федерации они обязательны, а для богатых и национально ориентированных они не действуют».

Подведение юридической основы под договорную практику раз­граничения сфер общественных отношений, регулируемых феде­ральными органами государственной власти и органами субъек­тов Федерации, и властных полномочий поставит заслон отме­ченным негативным явлениям. Такой основой являются Феде­ральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» с внесенными в него в 2000-2003 гг. изменениями .

Законы устанавливают принципы: конституционности, верхо­венства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и инте­ресов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федера­ции и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений. Так, согласно принципу конституцион­ности, любые нормативные акты Российской Федерации и субъек­тов РФ, включая договора и соглашения, не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российс­кой Федерации, предметы совместного ведения. Принцип равно­правия субъектов РФ фиксирует необходимость соблюдения этой важнейшей нормы во взаимоотношениях их с органами государ­ственной власти России при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений. Законами устанавливаются формы реализации пол­номочий по предметам ведения Российской Федерации и совмес­тного ведения РФ и субъектов Федерации; определен порядок заключения договоров и соглашений. Важно подчеркнуть п. 2, ст. 32 Федерального закона от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ: «До­говоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального зако­на, подлежат приведению в соответствие с настоящим Федераль­ным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу». Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с дан­ным законом «свои законы» и иные правовые акты в течение двенадцати месяцев со дня вступления его в силу. Теоретически значение принятых Федеральных законов для дальнейшего со­вершенствования федерализма как формы устройства государствен­ной власти и управления в стране очевидно. Подтвердить его должна практика. В законах сформулированы требования, реа­лизация которых позволит существенно снизить влияние на фе­деративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.

Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. Мы уже отмеча­ли отсутствие в России реальной единой системы государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции про­возглашается единая система исполнительной власти, образуе­мая федеральными органами власти и органами субъектов Феде­рации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено. Этот вывод под­тверждается многочисленными высказываниями в печати руко­водящих лиц различных уровней государственной иерархии - лидера парламента, глав Правительства, губернаторов и других ответственных чиновников.

Так, бывший в то время Председателем Правительства России Е.М. Примаков, выступая в Совете Федерации в декабре 1998 г., подчеркнул важность вопроса об укреплении федерализма. Он предложил восстановить вертикаль власти: местное самоуправле­ние - администрация субъектов Федерации - Федеральный центр. Восстановление властной вертикали, по мнению Е.М. При­макова, является условием сохранения и укрепления целостнос­ти государства. Процесс создания вертикали власти оратор свя­зал с развитием экономических взаимоотношений между субъек­тами Федерации. Такие взаимоотношения (рыночные и сотрудни чества) будут способствовать преодолению фрагментарности Рос­сии, превращению ее в реальное социально-экономическое (а не только правовое) государственное образование.

Председатель Правительства РФ С.В. Степашин (ныне также бывший) в своем выступлении на экономическом форуме в Санкт-Петербурге (июнь 1999 г.) подчеркнул необходимость оптимизи­ровать отношения федеральной и региональной власти: «Для эф­фективного регионального развития России особенно важно един­ство всех ветвей власти как на федеральном, так и на региональ­ном уровне». «История учит - тесная взаимосвязь политическо­го федерализма с экономическим - основа сильного демократи­чески и экономически развитого государства. В конечном счете объединению территорий способствует здравый экономический расчет, единство интересов, делегирование определенных эконо­мических и политических функций на уровне... централизующей власти, при сохранении значительных экономических полномо­чий и свобод регионов...» Председатель Совета Федерации Е.С. Строев, выступая на том же форуме, назвал среди приорите­тов политики правительства «укрепление системы власти в стра­не», а также «ответственность власти перед обществом, ее под­контрольность» .

Опытный губернатор Ярославской области А.И. Лисицын пи­шет о слабости, даже «аморфности» власти. «Сегодня власть фак­тически имеет два разрыва. Первый - на уровне «губернатор - местное самоуправление». Губернатор может местному самоуп­равлению «только что-то рекомендовать». Местное самоуправле­ние имеет право не выполнять решения губернатора. Второй раз­рыв на уровне «губернатор - Президент». Избранный губерна­тор менее зависим от президента и правительства. Большая сте­пень свободы: но она не работает на благо устройства всей верти­кали государственной власти. Каждый руководитель пытается проводить свою политику в регионе - в области экономики, в политической, социальной сферах. Каждый регион стал устанав­ливать модель своих экономических отношений. «Отсутствует единая политика в экономике» .

Известный ученый-юрист, начальник правового управления Аппарата Государственной Думы В.Б. Исаков отмечает, что Кон­ституция РФ ликвидировала советскую систему, базировавшуюся на принципе «демократического централизма»: подчиненности меньшинства большинству, обязательности решений вышестоя­щих органов для нижестоящих; упразднила понятия «вышестоя­щий», «нижестоящий». Принцип демократического централизма заменен принципом разделения властей. Теперь каждый уровень власти имеет свою компетенцию и должен действовать в ее рам­ках, уважая права других субъектов. «Теоретически это более совершенная система». Очевидно, однако, что новая система вза­имодействия федеральных структур, субъектов Федерации и мес­тного самоуправления «находится в стадии становления, сопро­вождаемого массой болезненных коллизий» между ними. Пока «реформаторам» не удалось создать оптимальную модель госу­дарственной власти, которая соответствовала бы нынешнему со­стоянию общества. Старая вертикаль государственного управле­ния разрушена, принципы новой системы не отработаны, муни­ципальные органы чувствуют себя вообще вне государства. Отсю­да - постоянные трения между органами власти различного уров­ня, всеобщая безответственность, бесконтрольность в распоряже­нии собственностью и расходовании бюджетных средств, реаль­ная угроза нового распада страны - уже Российской Федерации .

Наконец, как бы обобщая дискуссию, развернувшуюся в об­ществе, президент России Б. Н. Ельцин на встрече с руководи­телями законодательных органов субъектов Федерации в июне 1999 г. высказал требование о необходимости сочетания широ­ких прав субъектов РФ с соблюдением конституционных принци­пов и законов Федерации. Иначе говоря, обозначил проблему самостоятельности субъектов РФ и единства государственной вла­сти. Президент поставил вопрос о ликвидации противоречий в законодательных актах региональных субъектов с законами Фе­дерации. Глава государства считает целесообразным ввести поря­док, при котором Центр будет иметь право запрещать примене­ние противоконституционных региональных законодательных актов и даже распускать законодательные собрания, принимаю­щие подобные акты, и снимать с должностей глав администраций с последующим назначением новых выборов тех и других. Пред­ложение президента было воспринято неоднозначно: некоторые руководители законодательных собраний высказали опасение, что предлагаемый порядок может быть использован для «сведения счетов» с неугодными для Центра. Подобные сомнения говорят о политической культуре российских властей всех уровней, к со­жалению, не привыкших «играть по правилам», установленным законом. А с другой стороны, о существовании реального проти­воречия между широкими правами регионов и необходимостью обеспечения единой государственной власти, ее вертикали. Толь­ко точно отработанный во всех отношениях законодательный механизм может блокировать проявления волюнтаризма во взаи­моотношениях федеральных и региональных властей, уничтожить почву для возможных взаимных подозрений и недоверия.

Решению задачи укрепления единства государственной власти во многом способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (с последовавшими в 2000-2003 гг. вносившимися в него 6 раз изменениями) «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В за­коне, в частности, утверждается принцип единства системы госу­дарственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законо­дательные (представительные) и исполнительные органы государ­ственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разде­ления власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23). Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пре­делах его полномочий, всеми органами государственной власти и государственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и граж­данами, а также предусматривает ответственность за невыполне­ние или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего органа должностного лица субъекта Рос­сийской Федерации... а также акта органа исполнительной влас­ти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения воп­роса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направ­ленных на совершенствование разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сдела­но в 2000-2003 гг. под руководством и по инициативе Прези­дента РФ В.В. Путина.и аппаратами Полномочных представите­лей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ , стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные рос­сийские территории по сути дела находились вне пределов феде­ральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в об­щефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принци­пов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность еди­ной общегосударственной системы власти и управления обуслов­ливают два противоположных типа поведения правящих субъек­тов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления ре­гионами из Федерального центра, местными сообществами - из региональных центров. Главным источником общественных из­менений выступает исполнительная власть. 80 субъектов Федера­ции «посажены Центром на бюджетно-дотационную иглу». Лиде­ры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую по­мощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ори­ентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопостав­ленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, факти­чески же она минимальная. Та же модель взаимоотношений меж­ду субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдель­ных республиках главы муниципальных образований назначают­ся республиканским руководством и полностью ему подчинены.

Другой - противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикалъно-либеральный. Это - максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управле­ние регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоя­тельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в го­сударства в государстве, а Федерального центра - в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие об­щероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, кото­рое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр долгое время заигрывал с отдельными наиболее сильными в эко­номическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льго­тами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стрем­ление расширять их самостоятельность в управлении и независи­мость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному Закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководя­щих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции - его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Мы уже отмечали особое по­литическое и социально-экономическое положение Москвы. Кон­ституция Татарстана и Договор его с Федеральным центром опре­деляли статус этой Республики в правовом отношении как само­стоятельного государства. Де-юре независимыми являются Рес­публики Башкортостан и Саха (Якутия). Саха получила право на добычу 98% российских алмазов и их продажу. Идея о госу­дарственном обособлении получила отражение в массовом созна­нии, в особенности у так называемых титульных народов. Так, из числа опрошенных коренных национальностей Башкортоста­на, Саха, Бурятии от четверти до половины согласились с мнени­ем, что «Россия - это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик» .

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом пла­не. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, ка­кой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого песси­мистического прогноза, мы не можем не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными про­тиворечиями и проблемами государственной власти и управле­ния, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма - следствие глубокого экономического кризиса и кризиса дове­рия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда - возможность взаимоисключа­ющих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Встречаются рассуждения, что дезинтеграция (регионализм и сепаратизм) во многом порождается историко-культурными фак­торами: реакцией на длительное подавление властями этнонаци-ональных культурных традиций, языка, ассимиляторскую наци­ональную политику, на былой социалистический интернациона­лизм, на неадекватное административное деление территорий на­циональных образований в советский период и пр. Влияние на­званных факторов, конечно, имеет место. Оно проявлялось и рань­ше, до нынешних российских преобразований, однако не вылива­лось в опасные для существования России процессы и конфликты регионов с Центром.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирую­щих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превос­ходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историко-культурных факторов более весомы и социально значимы тради­ции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действитель­ности не является таковым. Атеизм части населения, внутрикон-фессиональные и межконфессиональные различия культурно-ис­торических ценностей (православно-христианских, исламских и других) не разделяют Россию на противоположные социокультурные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глу­бокому и всестороннему воздействию русской культуры. Напри­мер, русским языком владеет подавляющее большинство нерус­ского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом простран­ству России, его единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических вза­имосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок - основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать кон­курентом с международными экономическими агентами. На при­мере катастрофических последствий развала бывшего единого эко­номического пространства Союза каждому здравомыслящему на­циональному и региональному лидеру, промышленнику и любо­му рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в форми­ровании территориальных ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу - прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоци­аций экономического взаимодействия субъектов Российской Фе­дерации», который играет весьма важную роль в деле межрегио­нальной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рас­сматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социо­культурных и политических взаимосвязей регионов.

Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. По инициативе Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в которых был проведен референдум об объединении этих субъектов РФ, Государственной Думой РФ 19 марта 2004 г. был принят Закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Фе­дерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Процесс создания в результате этого объединения Пермского края довольно непростой, требует значительных затрат труда и времени. Поэтому, согласно данному Федеральному конституционному закону, новый единый субъект Федерации - Пермский край - должен быть образован к 2005 г., но переходный период закончится только в 2009 г.

К референдумам об объединении готовятся в Иркутской облас­ти и Усть-Ордынском Бурятском округе, где оба губернатора вы­ступили за слияние. Ведется работа по объединению Тюменской области и Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов, по слиянию Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. За «единую Камчатку» выступил губернатор Корякского АО. Идею объедине­ния Свердловской, Челябинской и Курганской областей озвучил свердловский губернатор Э.Э. Россель. Губернатор Ярославской области А.И. Лисицын заявил о готовности «взять на буксир» менее благополучную Костромскую область, губернатор Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко допускает возможность его объедине­ния с Ленинградской областью.

В прессе высказываются предположения о том, что уже в на­чале второго десятилетия XXI в. в России численность субъектов РФ сократится с 89 до 60-65 или даже до 28 .

При этом, однако, следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен толь­ко по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, при­нятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, вы­явленном в результате проведенных в них референдумов. Лишь после положительного решения всех этих процедур Государствен­ная Дума РФ может принять к рассмотрению проект Федераль­ного конституционного закона об образовании нового субъекта РФ. Но на этом пути в каждом субъекте РФ, готовом вступить в процесс укрупнения, предстоит провести огромную организаци­онную и разъяснительную работу, предусмотреть решение мно­гих весьма существенных «бытовых» вопросов, разрешение име­ющихся и возникающих противоречий, в том числе политичес­ких и экономических, использовать весь имеющийся потенциал.

Потенциал российской интеграции - в специфическом этнодемографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделе­ния от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5% населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут доби­ваться только республики - субъекты РФ, расположенные в Се­веро-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них прожива­ет 2,5% населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства .

Наконец, немаловажное значение для общественной мотива­ции интеграции общества и государства имеет фактор геополити­ческой безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разде­ленную агрессивным национализмом на враждующие государства, - наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютно­му национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, со­хранения его единства, однако, не должно успокаивать ответ­ственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной по­литике, в системе организационных структурных и функциональ­ных взаимосвязей, в единстве государственной власти и управле­ния. Региональная и национальная политика - стержень долго­срочной государственной программы укрепления единства Рос­сийского государства и его управляемости. Продуманная и взве­шенная региональная политика способствует формированию эко­номического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регио­нов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права ре­гионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.

В национальной политике государство стремится реализовать принципы, обеспечивающие объективно и субъективно необхо­димое сочетание единства государства, целостность системы вла­сти и управления и самостоятельность республик в управлении своими внутренними делами, в обеспечении удовлетворения на­циональных потребностей и интересов. Федерация должна не­уклонно проводить в жизнь принцип равноправия граждан вне зависимости от их национальности, исключения дискримина­ции как национальной, так и расовой и религиозной. В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаи­вать свои интересы власти без посягательств на территориаль­ную целостность страны.

В Российской Федерации осуществляется принцип националь­ной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты граж­данского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-террито­риальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в фор­ме национально-культурных автономий. Использование нацио­нально-культурной автономии в сочетании с механизмами мест­ного самоуправления позволит ввести в современную жизнь тра­диционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напря­мую зависит от национального самочувствия русских. Это не оз­начает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозит ас­симиляция, забвение родного языка, утрата национальной само­бытности.

Однако в числе актуальных задач национальной политики обес­печение для русских:

- национального паритета с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равен­ства в использовании родного языка в официальных отношени­ях, общественной и культурной жизни;

- реализации права на этнокультурную самоорганизацию путем создания регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

- осуществления государственной поддержки программ воз­рождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.

Необходимо также принятие законов и разработка государ­ственных программ, направленных на сохранение и развитие культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Даль­него Востока, Северного Кавказа.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что в России пред­стоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное уст­ройство государства, которое обеспечило бы эффективную управ­ляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

Наиболее сложная, поистине стержневая проблема федерализ­ма как формы государственного устройства и принципа государ­ственного управления - это проблема соединения в одну, общую систему сильной федеральной власти и эффективного государствен­ного управления и самостоятельности в принятии государствен­ных решений в пределах своих полномочий субъектами Федера­ции. Иными словами, это проблема оптимального сочетания фе­дерализма как демократической децентрализации государствен­ной власти и ее централизации.

Специфика решения данной проблемы в России, на наш взгляд, заключается в том, что стабильность и эффективность федера­лизма здесь может быть обеспечена при условии сильной цент­ральной власти, при наличии единой вертикали власти и управ­ления на демократической основе. Ранее мы отмечали, что цент­рализм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Какие аргументы говорят в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма?

Первое. Наличие самого большого в мире социально-полити­ческого пространства, а также «иссеченность» общества много­численными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религи­озных. Такого рода плюрализм общества объективно предполага­ет федеративное устройство государства при одновременном со­хранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.Сильная и централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых пра­вовых законах власть - первейшее условие существования на­шего государства как политического объединения многомиллион­ного многонационального народа, условие эффективного управле­ния страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превраще­ния демократии в охлократию (господство «толпы» - от греч. ОсЫоз - толпа, чернь и ЬгаЪое - власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государствен­ного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в феде­ративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмеча­лось, не исключает националистических и сепаратистских по­ползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя пере­ходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с эле­ментами унитаризма). Централизованная власть в действитель­ном федеративном государстве выступает выражением и вопло­щением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур го­сударственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централи­зованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российско­го государства.

литература

1.Юридическая энциклопедия. - М., 1997. С. 461.

2. Токвилъ А. Демократия в Америке. - М., 1992. С. 102-
103.

3. Полис. 1998. № 1. С. 161.

4. См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию
«Общими силами к подъему России (О положении в стране и
основных направлениях политики Российской Федерации)» -
М., 1998. С. 60.

5. Парламентская газета. 1999. 30 июня; Собрание законода­
тельства Российской Федерации. 1999. М 42. Ст. 5005; 2000. №
31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. М 50. Ст. 4930; Рос­
сийская газета. 2003. 8 июля.

10. См.: На юбилейной сессии Конгресса. Вступительное слово
Президента России В.В. Путина // Местное самоуправление. 2003
№ 22. С. 5.

11.См.: Хенкин С. Сепаратизм в России - позади или впере­
ди // Рго е! сопЪга. Весна. 1997. С. 11.

12. Российская газета. 2004. 16 апреля; 21 апреля, 27 апре­
ля, 1 октября; Аргументы и факты. 2004. № 15 С 4- № 23 С
2, 4. . , - . .

13. Бразаускас А. Слагаемые государственного единства // Рго
е^ соп^га. Весна. 1997. С. 32.

Организация исполнительной власти в федеративном государстве - сложный вопрос. Органы этой власти не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму и парализует инициативу субъектов Федерации.

Но исполнительная власть Федерации и субъектов не должны действовать разрозненно -в таком случае эффективность решения многих проблем будет недостижима. Конституция (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов. Однако такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. На территории субъектов Федерации федеральными органами исполнительной власти могут создаваться свои территориальные органы, в которые ими 18 Конституционно-правовой статус России 319

значаются соответствующие должностные лица. Но эти й аНЬ1 создаются только для осуществления полномочий Федеральной власти, а следовательно, полностью независимы от органов исполнительной власти субъектов Федерации. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, министерства обороны, иностранных дел, имущественных отношений и др.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. признал непротиворечащим Конституции РФ положение, при котором законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция предусматривает возможность взаимных уступок полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной власти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с соответствующими органами субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возможно и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих полномочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Как уже отмечалось, принципы и порядок заключения таких соглашений закреплены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. 13 мая 2000 г. Указом Президента РФ были учреждены семь федеральных округов -Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Тем же Указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

По своей природе федеральный округ является административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов РФ. Создание округов не затрагивает конституционных основ федерализма и не ущемляет конституционно-правовой статус субъектов РФ.

В рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль за исполнением решений феде-320

Раздел V. Федеративное устройство

ральных органов государственной власти. Создание федеральных округов призвано также содействовать обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, с помощью этой работы должны быть преодолены возникшая в связи с большими размерами территории России известная раздробленность государства и ослабление федерального влияния на решение проблем в субъектах РФ. В пределах федерального округа Президента РФ представляет полномочный

Страница

представитель, который является должностным лицом и федеральным государственным служащим, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту. Он назначается на должность и освобождается от должности Президентом и входит в состав Администрации Президента.

Полномочный представитель не наделен властными полномочиями, но он обеспечивает реализацию Президентом РФ своих конституционных полномочий. Отсюда - его большие права и широкие организационные полномочия. Полномочный представитель обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов, организует взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями. Он разрабатывает программы социально-экономического развития территорий, организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а в случае принятия субъектами РФ актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия этих актов. Через полномочного представителя проходит согласование кандидатур для назначения на должности федеральных служащих, проектов федеральных решений, затрагивающих интересы субъектов РФ. Он организует проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ, принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, обладает рядом прав представительского характера. Такое положение полномочных представителей, хотя они тесно контактируют с руководителями государственных органов субъектов РФ, не на-

18. Конституционно-правовой статус России 321

самостоятельности последних, содействуя деловому сотрУДничествУ-

Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ- В состав аппарата входит окружная инспекция Главного контрольного управления Президента РФ.

Правительством РФ разработана схема размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти. Окружные подразделения созданы Министерством внутренних дел, федеральной службой безопасности, Генеральной прокуратурой и др.