Осуществление полномочий прокурора в арбитражном процессе. Проблемы реализации военным прокурором полномочий в арбитражном процессе
В 2017 г. прокурорами в Арбитражный суд Республики Алтай направлены 59 исков и заявлений, при этом 35 исков и заявлений в целях защиты прав и законных интересов Российской Федерации, муниципальных образований, а также неопределенного круга хозяйствующих субъектов (на 20,7% больше, чем в 2016 г.).
В связи с обозначенным руководством страны курсом на смягчение подхода к проведению проверок и принятию мер реагирования в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства в Республике Алтай со стороны органов прокуратуры существенно (на 35%) снизилось количество дел об административных правонарушениях, возбужденных по заявлению прокурора и рассмотренных арбитражным судом.
Основной упор арбитражной работы в 2017 г. был направлен на защиту прав субъектов хозяйственной деятельности, в том числе крестьянских хозяйств, организованных представителями коренных малочисленных народов, в связи с чем, в суд были предъявлены 25 исков об оспаривании кабальных условий договоров, заключенных между органами местного самоуправления и представителями бизнеса, большая часть которых рассмотрена и удовлетворена. В этих же целях оспорено бездействие 9 муниципалитетов, которыми ущемлялись права неопределенного круга участников предпринимательской деятельности на получение достоверной информации об объектах недвижимости в муниципальном образовании в связи с отсутствием в кадастре актуальных сведений об объектах землеустройства. Все заявления прокурора были удовлетворены, решения судов направлены на исполнение.
В 2018 г. внимание планируется уделить исковой работе, направленной на оспаривание сделок в сфере распоряжения государственным и муниципальным имуществом, истребованию такого имущества из чужого незаконного владения, кроме того, в связи с проведением в текущем году в России Чемпионата мира по футболу, работу прокуроров будет акцентирована на оценку правонарушений в сфере надзора за соблюдением законодательства о защите интеллектуальных прав.
Действующий АПК РФ и ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в общей форме предусматривают право прокурора в соответствии с процессуальным законодательством вступить в дело в любой стадии процесса, если это предусмотрено законом. 11 Жданов Д.В. Арбитражный процесс. - М., 2003. - С. 101.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что АПК РФ предусмотрена возможность вступления прокурора в дело на любой его стадии, однако лишь по категориям дел, перечисленным в законе.
Закон выделяет две формы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве (ст. 52 АПК РФ):
- 1) инициирование возбуждения производства по делу путем подачи иска или заявления в защиту прав граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- 2) вступление в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.
Участие прокурора в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской и иной экономической деятельности.
Участие прокурора в судопроизводстве процессуальный закон связывает с выполнением прокурором определенной публичной миссии, которую в широком смысле часто связывают с основной функцией прокуратуры и которая состоит в надзоре «за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации».
Данную формулировку Федерального закона, однако, вряд ли можно признать удачной, поскольку она предполагает фактически тотальный государственный надзор во всех сферах общественной жизни, что, во-первых, невозможно осуществить практически, и во-вторых, в такой всеобъемлющей постановке эта функция не согласуется с конституционным принципом разделения властей и вообще вряд ли уместна вне системы тоталитарного государства.
Поэтому сначала в п.2 ст. 1 Федерального закона, а затем и в разделе III «Прокурорский надзор» сфера надзора сужается, из нее сделана попытка вычленить отдельные секторы и направления надзора (гл.гл. 2, 3, 4 р. III Федерального закона).
Из сферы прокурорского надзора п. 2 ст. 1 Федерального закона изъят надзор за исполнением законов судами. Теперь в силу абз.2 п.1 и п.3 ст. 1, а также раздела IV Федерального закона участие прокурора в рассмотрении дел судами относится к выполнению «иных функций, установленных федеральными законами» (абз.2 п.1 ст. 1 Федерального закона).
В п. 3 ст. 1, ст. 35 Федерального закона достаточно жестко и последовательно проводится положение о верховенстве процессуального закона над законом о прокуратуре, когда речь идет об участии прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона «прокурор участвует в рассмотрении дед супами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами».
В п. 3 этой же статьи формулировка еще более недвусмысленна:
«Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства».
Отсылки к процессуальному законодательству ставят участие прокурора в рассмотрении дел судами в жесткие процессуальные рамки, и это, безусловно, правильно, в том числе и потому, что ряд основополагающих принципов судопроизводства, таких, как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, равноправие и состязательность сторон, закреплены непосредственно в Конституции РФ 11 Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. - 1993. - № 1. - Ст. 1121. и федеральных конституционных законах (ст.ст.5, 7, 15, 16 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» 22 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1., ст. 6 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» 33 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. 4 июля 2003 г.) // СЗ РФ. - 1995. - № 18. - Ст. 1589.).
Тем не менее рудименты прежней системы, когда на прокуратуру возлагался надзор за соблюдением законов судами, продолжают сохраняться (хотя и в разной степени) и в арбитражно-процессуальном законодательстве.
Это относится к праву прокуратуры истребовать из суда любое дело после вступления решения в законную силу, приносить протесты на судебные акты и т.д.
Более того, в некоторых случаях попытки поставить прокуратуру фактически над судом продолжают предприниматься, в том числе на законодательном уровне. Так, в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре сохранено положение о принесении прокурором протестов и жалоб на «незаконное и необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда». Это означает не что иное, как право прокурора по своему усмотрению определять, является ли судебный акт законным и обоснованным.
Между тем предусмотренное процессуальным законом право обжалования судебного акта никак не связано с его законностью и обоснованностью. Лицо вправе обжаловать законный и обоснованный акт и не обжаловать незаконный и необоснованный.
Однако в силу обязательности вступившего в законную силу судебного акта никто, в том числе прокурор, не вправе признавать его незаконным пли необоснованным, пока он не отменен или не изменен судом в установленном порядке.
Прокурор, как и любое другое лицо, участвующее в деле, может обжаловать судебный акт, приводя соответствующие доводы, однако это совершенно не означает, что он обжалует именно незаконный или необоснованный судебный акт. Между тем в формулировке п. 1 ст. 36 Федерального закона это выглядит именно так. Прокурор может обжаловать (опротестовывать) только незаконные (необоснованные) судебные акты, следовательно, подача им жалобы (протеста) в смысле этой статьи фактически является подтверждением незаконности судебного акта. 11 Кучеров И. Лица, участвующие в арбитражном процессе // Закон. - 2003. - № 2. - С. 9.
Рудименты гипертрофированной роли прокуратуры в гражданском судопроизводстве особенно наглядно видны из сопоставления действующих Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов.
Степень и возможности участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе различны.
В действующем АПК о поднадзорности арбитражного суда прокуратуре уже не упоминается, что отражает изменения в основах конституционного строя, и прежде всего признание судов самостоятельной ветвью государственной власти (ст.ст. 10 и 11 Конституции РФ), закрепление принципа осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (п. 3 ст. 124 Конституции РФ). Эти конституционные принципы несовместимы с каким-либо надзором за судебной властью, а тем более с поднадзорностью суда кому-либо из участников процесса, к числу которых относится и прокурор.
Соответственно положение прокурора в процессе объективно резко меняется -- из надзирающего за судом органа он становится одним из участников процесса и пользуется тем же объемом прав, на него распространяются принципы равноправия сторон и состязательности, обязательности судебных актов.
АПК называет прокурора самостоятельным участником арбитражного процесса, а именно лицом, участвующим в деле, однако его действительное процессуальное положение в арбитражном процессе уясняется через ст. 52 АПК, которая определяет условия и порядок участия прокурора в процессе.
Прокурор сам не является носителем публичного интереса, он лишь формирует и озвучивает этот интерес и защищает его в процессе. Как справедливо отмечалось в литературе, прокурор обращается в суд за защитой не своих, а государственных и общественных прав и интересов и материально-правовых интересов в деле не имеет. 11 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Прокурорский надзор. - М., 2003. - С. 203.
Таким образом, фигуру прокурора в арбитражном процессе можно рассматривать как процессуального истца, т.е. лица, пользующегося всеми правами и несущего обязанности истца (кроме права заключения мирового соглашения), обладающего правом распорядиться судьбой иска - отказаться от иска, изменить предмет или основания иска, уменьшить или увеличить размер исковых требований.
Принимая во внимание, что обращение прокурора в арбитражный суд с иском вытекает из его должностных обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, реализация данного правомочия возможна в случае необходимости защиты государственных интересов. При подготовке любого иска в арбитражный суд прокурор выявляет наличие нарушений государственных интересов. Прокурор обращается в суд только в случае нарушения закона, ущемляющего государственные интересы, права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, и при невозможности устранить это нарушение другими (неисковыми) средствами.
К иску прокурора не применяются требования об уплате государственной пошлины.
Вступивший в арбитражный процесс путем предъявления иска прокурор пользуется всеми правами истца и несет все его обязанности. Он может изменить основания или предмет иска, отказаться от иска. Он обязан обосновывать и доказывать предъявленный иск. Однако истцами по этим делам выступают предприятия, организации, органы государственной власти и местного самоуправления, в интересах которых заявлен иск. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет юридическую заинтересованность, характеризующуюся процессуально-правовыми аспектами и обусловленную возложенной на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В связи с последним обстоятельством, исходя из положений принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может закончить процесс, заключив мировое соглашение по спору, к нему не может быть предъявлен встречный иск.
Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на значительное сужение полномочий прокурора в арбитражном процессе, вызванное изменениями в экономической сфере и усилением действия принципов состязательности и диспозитивности, прокурор остается должностным лицом, осуществляющим надзорные полномочия посредством реализации предоставленных ему арбитражным процессуальным законом права и обязанности.
Введение в действие с 1 сентября 2002 г. Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и начавшаяся практическая реализация предусмотренных в нем новелл требует от органов прокуратуры принятия неотложных мер по организации работы в соответствии с положениями нового арбитражного процессуального законодательства.
В целях обеспечения полного и эффективного решения органами прокуратуры задач в арбитражном судопроизводстве, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", приказываю:
1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, военным и иным специализированным прокурорам своевременно использовать свои полномочия по подготовке и предъявлению в арбитражные суды исков и заявлений с целью устранения и пресечения нарушений закона, участию в рассмотрении арбитражных дел, обжалованию незаконных и необоснованных судебных актов.
Участие прокуроров в арбитражном процессе рассматривать как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов.
2. Полномочия по участию в арбитражном процессе осуществлять путем предъявления в арбитражные суды указанных в части 1 статьи 52 АПК РФ:
заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
исков о признании недействительными сделок, а также исков о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.
Вступать в дела указанных категорий в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности.
При решении вопроса о необходимости вступления в дело исходить из его актуальности и сложности. По делам об оспаривании нормативных правовых актов обеспечивать участие прокурора.
При наличии оснований, установленных в части 2 статьи 198 АПК РФ, обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей.
3. Работу по подготовке, предъявлению и поддержанию исков и заявлений в арбитражных судах строить в тесном взаимодействии подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур, их подразделений, городских и районных прокуратур.
Прокурорам городов, районов во всех необходимых случаях при выявлении правонарушений в сфере экономики инициировать обращения в арбитражные суды (сбор материалов и подготовка проектов исковых заявлений (заявлений). Ответственность за своевременную и качественную подготовку проектов исковых заявлений (заявлений) возложить на начальников управлений и отделов вышестоящих прокуратур, проводящих надзорные проверки, осуществляющих изучение материалов, расследование уголовных дел, участвующих в надзорных стадиях уголовного и гражданского судопроизводства.
Подготовленные подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации иски и заявления предъявляются в арбитражный суд Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителями.
рассмотрение поступивших из других подразделений данной прокуратуры и подчиненных прокуратур материалов, требующих реагирования в форме исков или заявлений в арбитражные суды; оформление исковых заявлений (заявлений); направление исковых заявлений (заявлений) согласно установленным правилам подсудности споров;
участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в арбитражных судах первой инстанции; апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим делам; участие в их рассмотрении в апелляционной и кассационной инстанциях;
рассмотрение обращений о вступлении в дела, возбужденные по указанным в части 1 статьи 52 АПК РФ искам и заявлениям иных лиц;
участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам и заявлениям иных лиц, в случае принятия Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем, прокурором субъекта Российской Федерации (его заместителем) решения о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ в арбитражных судах первой, апелляционной и кассационной инстанций;
апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим делам;
участие в рассмотрении дел, возбужденных на основании заявлений прокуроров о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по арбитражным делам, указанным в статье 52 АПК РФ, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях;
изучение по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации (заместителя прокурора) в арбитражном суде дел, указанных в статье 52 АПК РФ, судебные акты по которым могут быть пересмотрены в порядке надзора; подготовка представлений о пересмотре в порядке надзора незаконных судебных актов;
анализ, изучение и проверка работы подчиненных прокуратур;
координация работы подразделений аппарата по подготовке и предъявлению исков и заявлений; распространение передового опыта, участие в мероприятиях по повышению деловой квалификации работников прокуратуры.
5. При подготовке, оформлении и направлении в арбитражный суд исковых заявлений и иных процессуальных документов строго руководствоваться требованиями законодательства, изучать необходимость вмешательства органов прокуратуры с целью защиты публичных интересов, правовую обоснованность обращений в арбитражный суд.
В целях реального исполнения решений судов, минимизации материального и иного ущерба, причиняемого правонарушениями, во всех необходимых случаях ставить перед судом вопрос о принятии мер к обеспечению иска, заявлять ходатайства о приостановлении действия оспариваемого ненормативного правового акта, решения.
6. Принимать обязательное участие в предварительном заседании на стадии подготовки к судебному разбирательству дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в судебном разбирательстве указанных дел в первой, апелляционной и кассационной инстанциях.
6.1. В заседаниях участвовать, как правило, представителям аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуратур по месту нахождения арбитражного суда, рассматривающего дело.
6.2. При обращении Генерального прокурора Российской Федерации либо его заместителя или прокурора субъекта Российской Федерации с исковым заявлением (заявлением), апелляционной или кассационной жалобой в арбитражный суд по месту нахождения иного подразделения Генеральной прокуратуры или прокуратуры другого субъекта Российской Федерации (если в деле не обеспечено участие подчиненных им работников) копии представленных в суд материалов направлять соответствующему прокурору субъекта Российской Федерации с извещением о необходимости участия в процессе представителей данной территориальной прокуратуры, о чем также информировать арбитражный суд.
Прокурору, получившему такое извещение, обеспечить участие представителя органов прокуратуры в процессе при рассмотрении арбитражных дел, возбужденных по инициативе Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителя или прокурора другого субъекта Российской Федерации. О результатах рассмотрения иска, заявления или жалобы незамедлительно сообщать инициатору.
6.3. Прокурорам городов и районов (их заместителям), приравненным к ним военным прокурорам, возбудившим дело об административном правонарушении, подведомственное арбитражному суду, одновременно с направлением в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности и прилагаемых к нему документов высылать копии заявления и документов в прокуратуру субъекта Российской Федерации, военную прокуратуру округа (флота) для обеспечения участия ее работников в процессе, а также информировать об этом арбитражный суд.
7. На всех стадиях арбитражного процесса прокурорам определять свою позицию в строгом соответствии с требованиями закона, материалами дел и внутренним убеждением, последовательно отстаивать ее, руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон.
Своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения. Постановку вопросов в жалобах увязывать с определенными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру состоявшихся решений.
В необходимых случаях заявлять перед арбитражным судом кассационной инстанции ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления, принятых в первой и апелляционной инстанциях.
8. Использовать все имеющиеся процессуальные возможности в целях реального исполнения решений арбитражных судов по искам и заявлениям прокуроров.
9. При рассмотрении обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по делам, предусмотренным статьей 52 АПК РФ, руководствоваться требованиями статьи 304, а также части 3 статьи 292 АПК РФ. Для решения вопроса о наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора при необходимости изучать арбитражное дело в суде.
При наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора обращаться с соответствующим представлением к Генеральному прокурору Российской Федерации или его заместителю. В случае направления представления изучение арбитражного дела обязательно. Представление составлять в соответствии с требованиями частей 2 и 3 статьи 294 АПК РФ. В подтверждение доводов, изложенных в представлении, прилагать к нему копии иных процессуальных документов. При отказе в таком обращении составлять мотивированное заключение, сообщать об этом заявителям.
10. Подготовку и направление в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации исковых заявлений (заявлений) в соответствии с подсудностью дел, а также представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора осуществлять управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, на которое возлагается обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел для поддержания исков (заявлений) и надзорных представлений, рассматриваемых Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Принять во внимание, что в заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации участвует Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель.
11. Управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации, соответствующему подразделению Главной военной прокуратуры осуществлять контроль и направлять деятельность нижестоящих прокуратур по реализации ими полномочий в арбитражном процессе, принимать меры к ее совершенствованию. Обеспечить взаимодействие в этой работе с другими управлениями и отделами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
12. Оценивать деятельность прокуроров по участию в арбитражном судопроизводстве, исходя из совокупности данных, характеризующих оперативность и обоснованность подготовки и предъявления исков и заявлений, качество поддержания их в суде, эффективность обжалования решений и постановлений об отказе в удовлетворении заявленных требований, обоснованность представлений о пересмотре в порядке надзора судебных актов.
14. Контроль за выполнением настоящего приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.
Приказ направить начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, военным прокурорам, прокурорам иных специализированных прокуратур.
Третьяков Сергей Сергеевич, прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области, соискатель кафедры гражданского и арбитражного процесса Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.
Статья посвящена анализу Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" в части надлежащего толкования судом правовой определенности положения прокурора, установленного арбитражно-процессуальным законодательством, и объема его полномочий в арбитражном процессе.
Ключевые слова: полномочия прокурора, арбитражный процесс, публичный интерес, ненормативный акт, неопределенный круг лиц, законность, публично-правовое образование, доверенность.
The exercise of powers of a public prosecutor in arbitration proceedings
Article enlightened analysis of the Plenum of the RF from 23.03.2012 N 15 "On some questions of the prosecutor"s participation in the arbitration process" regarding the proper interpretation of certain provisions of law by the court prosecutor established Arbitration Procedural Code of the Russian Federation and of its powers in the arbitration process.
Key words: power of the prosecutor, the arbitration process, public interest, non-normative act, power of attorney, an indefinite number of persons, law, public legal education.
Принятие Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ 23 марта 2012 г. Постановления N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" вызывает определенные вопросы на практике, осложняет участие прокурора в арбитражном процессе, создает неясности в объеме полномочий прокурора на предъявление в арбитражный суд отдельных категорий исков (заявлений), предоставленных ему федеральным законодательством .
Так, согласно п. 3 Постановления прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абз. 1 ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 198 АПК РФ).
Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта.
В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК.
Эти разъяснения противоречат положениям ч. 2 ст. 198 АПК (прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если он полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности), правовой природе ненормативного правового акта(устанавливает, изменяет или отменяет права и обязанности конкретных лиц, т.е. носит индивидуальный характер) и ограничивают полномочия прокурора по защите прав лиц, названных в ст. 198 АПК, в отношении которых принят незаконный ненормативный правовой акт.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, законодатель наделяет прокурора правом обращаться в арбитражный суд в порядке ст. ст. 52, 198 АПК в том числе в случаях нарушения прав конкретных лиц в сфере предпринимательства и экономики.
В п. 4 Постановления N 15 указывается, что при обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением этой сделки. При этом Пленум ВАС не разъяснил, действует ли в этом случае требование об обязательном указании прокурором на нарушение прав какого-либо публично-правового образования этим договором. Также требует разъяснения порядок участия прокурора в третейском суде.
Согласно п. 7 Постановления применительно к ч. 4 ст. 198 АПК течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта.
Этот пункт Постановления не соответствует Закону о прокуратуре. В соответствии с п. 2 ст. 21 названного Закона при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Таким образом, выявление незаконного ненормативного правового акта прокурором возможно только в рамках проводимых проверок на основании информации о фактах нарушения законов. Нормативного закрепления обязанности прокурора по собственной инициативе оценивать на предмет законности ненормативные правовые акты, изданные органами, названными в ст. 21 Закона о прокуратуре, нет.
Кроме того, срок, установленный п. 7 Постановления, противоречит ч. 4 ст. 198 АПК и сформировавшейся судебной практике ВАС. Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 16 ноября 2010 г. N 8476/10 отмечено, что поскольку прокурор вправе заявлять требования в защиту прав и законных интересов лиц, указанных в ч. 2 ст. 198 АПК, то в силу ч. 4 этой статьи срок на подачу им заявления в арбитражный суд составляет три месяца со дня, когда этим лицам стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.
Кроме того, на основании ст. 52 АПК прокурор пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, а по делам указанной категории - заявителя, в связи с чем срок для него не может исчисляться иначе, чем для лица, в защиту интересов которого он обратился с заявлением.
Этот подход согласуется с положениями п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12 ноября 2001 г. N 15 и Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. N 18 "О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности" о начале течения срока давности со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
В п. 6 информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 "О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" также разъяснено, что заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.
Согласно положениям п. п. 9 и 10 Постановления от 23 марта 2012 г. прокурор в исковом или ином заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, - указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения в соответствии со ст. 128 АПК.
Предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования (п. 10 Постановления).
Сложившаяся практика по предъявлению исков этой категории в арбитражный суд свидетельствует о том, что не всегда при оспаривании сделок возможно указать публично-правовое образование, права которого нарушены оспариваемой сделкой.
Так, согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе обратиться с иском о признании недействительными сделок и применении последствий их недействительности, совершенных не только органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, но и государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований.
Таким образом, незаконными сделками, заключенными государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов Федерации, доля участия муниципальных образований, не всегда могут затрагиваться интересы публично-правового образования. Такими сделками могут нарушаться права муниципальных унитарных предприятий, учреждений и других юридических лиц, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.
Так, заключением договора без проведения торгов (тогда, когда они обязательны в силу закона) нарушаются права не конкретного публично-правового образования, а права неопределенного круга потенциальных участников сделки (в зависимости от того, какой вид сделки имеет место); при оспаривании договоров газо-, водо-, тепло-, энергоснабжения, заключенных с образовательными, медицинскими, социальными учреждениями и предусматривающих ограничение подачи энергоресурсов потребителю не в соответствии с действующим законодательством, нарушаются права конкретных учреждений. В этом случае указать публично-правовое образование, в интересах которого обращается прокурор в арбитражный суд с иском, не представляется возможным, а права образовательных, медицинских, социальных учреждений будут при этом нуждаться в судебной защите.
Так, прокурор Омской области предъявил в арбитражный суд иск о признании недействительными пунктов договора, заключенного между ОАО "Российский сельскохозяйственный банк" и МБДОУ "Нижнеомский детский сад N 1" о приеме платежей физических лиц в валюте РФ с использованием интегрированной системы приема платежей населения в части взимания банком с граждан платежей за перечисление денежных средств.
Субъектный состав спорного правоотношения и характер сделки не позволяют указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск.
Согласно п. 10 Постановления прокурор с иском о признании сделки недействительной и применении последствий ее недействительности обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим суд извещает соответствующее публично-правовое образование о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца.
Как правило, при оспаривании сделки, заключенной публично-правовым образованием, названным в ч. 1 ст. 52 АПК, публично-правовое образование в лице уполномоченного органа является ответчиком по иску, следовательно, его вступление в процесс в качестве истца исключается.
Кроме того, существуют проблемы доказывания нарушения публичных интересов при оспаривании прокурорами недействительности сделок и в тех случаях, когда действующие вопреки интересам публичных образований должностные лица органов этих публичных образований заявляют о том, что права муниципального образования, субъекта Федерации или РФ не нарушены оспариваемыми сделками.
Такая ситуация складывалась при рассмотрении в арбитражном суде Омской области иска прокурора о признании недействительным в части распоряжения директора Департамента имущественных отношений администрации г. Омска от 15 октября 2008 г. о признании недействительными заключенных в нарушение ст. ст. 34, 85 Земельного кодекса РФ, п. 8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" Департаментом имущественных отношений администрации г. Омска сделок купли-продажи земельных участков, расположенных в парковой зоне "Зеленый остров" г. Омска, находящихся в муниципальной собственности, о применении последствий недействительности сделки.
При имеющей место трактовке (п. п. 9 - 11 Постановления) полномочий прокурора при предъявлении исков о признании сделок недействительными и применении последствий их недействительности полномочия прокурора ограничены предъявлением таких исков лишь в интересах публично-правовых образований, исключена возможность обращения прокурора в арбитражный суд в публичных интересах и в интересах субъектов предпринимательской деятельности, названных в ч. 1 ст. 52 АПК.
В 2005 г. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) проанализировала Закон о прокуратуре РФ. В Заключении от 10 - 11 июня 2005 г. отмечена возможность наделения прокурора полномочиями вне рамок уголовной юрисдикции, в том числе по защите государственных интересов в гражданском и административном судопроизводстве, а также возможность инициировать рассмотрение дел в судах в интересах законности (п. 5 Заключения). При этом выдвигаются следующие жесткие требования: недопустимо дублирование функций органов власти; вмешательство прокурора в каждом конкретном случае должно быть обоснованно; такое вмешательство должно быть исключительным (если иначе невозможно защитить охраняемые интересы).
В 2011 г. исследовательское подразделение Европейского суда по правам человека также изучило роль прокурора за пределами сферы уголовного права с точки зрения практики этого суда. В Заключении проанализированы решения Европейского суда по правам человека по заявлениям, поданным в том числе против России. Выводы, к которым пришли эксперты, в целом созвучны доводам, изложенным в Заключении Венецианской комиссии. При этом роль прокурора в защите публичных интересов не отрицается. Сделан акцент на определении компетенции прокуратуры: исключение дублирования полномочий органов власти, достаточное обоснование в каждом конкретном случае вмешательства прокурора в судебный процесс.
С этим корреспондирует п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре РФ, согласно которому прокуратура при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяет государственные органы.
Таким образом, вопрос о полномочиях прокурора должен решаться исходя из задач органов прокуратуры в целом.
Исходя из положений ст. 1 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с положениями Арбитражного процессуального кодекса РФ, заключениями международных исследований можно сделать вывод о безусловном праве прокурора на участие в арбитражном судопроизводстве путем предъявления исков и заявлений не только в защиту публичных интересов.
Из содержания абз. 4 п. 11 Постановления Пленума не ясна роль прокурора при заключении мирового соглашения сторонами, если производство по делу возбуждено на основании заявления прокурора, поскольку исходя из анализа ст. ст. 49, 138 - 141 АПК прокурор не может распоряжаться материальными правами и, соответственно, быть стороной мирового соглашения. Из постановления ВАС не понятна форма участия прокурора (подписывает ли он мировое соглашение, дает заключение о возможности заключения мирового соглашения и др.). Кроме того, представляется неудачной формулировка абз. 4 п. 11 Постановления из-за неясности, относятся ли слова "участие в нем" к словам "дело, возбужденное на основании заявления прокурора" или к словам "мировое соглашение, в заключении которого участвуют все заинтересованные лица".
Изложенная в настоящей статье проблематика в 2012 г. доведена до сведения отраслевого управления Генеральной прокуратуры РФ. Генеральной прокуратурой РФ по результатам анализа применения арбитражными судами Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15, с учетом возникающих на территориях субъектов Федерации проблем, направлено в ВАС соответствующее письмо.
В результате 25 января 2013 г. в Постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 были внесены изменения в п. 7: прокурору дано право восстанавливать пропущенный трехмесячный срок для обжалования ненормативного правового акта, если он не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.
По результатам анализа Постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" на предмет его соответствия положениям Арбитражного процессуального кодекса РФ видится необходимым отметить следующее.
Как установлено п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
С учетом этого положения Закона в п. 1 анализируемого Постановления Пленума ВАС РФ необходимо внести дополнения о том, что арбитражным судам при определении полномочий прокурора в арбитражном процессе следует руководствоваться не только ст. 52 АПК, но и ст. ст. 192, 198 АПК.
Поскольку Пленум ВАС РФ в Постановлении от 23 марта 2012 г. расширил полномочия прокурора по сравнению с арбитражным процессуальным законодательством РФ, наделив его полномочиями на обращение в суд с требованиями о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 222 ГК), правильным было бы внесение законодателем изменений в соответствующие нормативные акты, регламентирующие арбитражный процесс (ст. 52 АПК).
Кроме того, Пленум ВАС за пределами законодательства об исполнительном производстве наделил прокурора правом на получение исполнительных листов по делам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК. Следовательно, необходимы изменения в ст. 49 Федерального закона от 2 октября 2007 г. "Об исполнительном производстве", где надо законодательно закрепить право прокурора быть участником исполнительного производства.
Проблемы реализации военным прокурором полномочий в арбитражном процессе
А. А.Котов, старший помощник военного прокурора Санкт-Петербургского гарнизона
Участие прокурора в арбитражном процессе - одно из важных направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон), прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
В соответствии со ст. 11 Закона систему органов прокуратуры Российской Федерации составляет Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, а также прокуратуры городов районов, другие территориальные, военные и иные и иные специализированные прокуратуры.
А. и Ш. в качестве недостатков предусмотренной АПК Российской Федерации 1995 года конструкции участия прокурора в арбитражном процессе указывали: конфликт частного и публичного интересов в делах с участием прокурора, а также недопустимость вмешательства в частноправовые отношения, не связанные с защитой публичных интересов.
С принятием в 2002 году нового АПК Российской Федерации, значительно ограничившего полномочия прокурора в арбитражном процессе, и по настоящее время в научной литературе не прекращаются дискуссии о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе.
Нельзя не согласиться с мнением А. Ковалева, который предлагает так сформулировать основания участия прокурора в арбитражном процессе, чтобы предоставить прокуратуре право в случае нарушения публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности защищать данные интересы в арбитражном суде во всех случаях, когда иные компетентные органы государственной власти не могут или не хотят в силу определенных объективных и субъективных причин обращаться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, но вместе с тем исключить возможность вмешательства прокуратуры в частноправовые интересы сторон.
В. также справедливо отмечает, что участие компетентных органов государственной власти и прокурора должно быть соразмерным и обеспечивать сохранение баланса частных и публичных интересов.
Другие авторы разделяют позицию законодателя, в соответствии с которой произведены изменения в действующем законодательстве, направленные на урезание полномочий прокурора в арбитражном процессе, так как это, безусловно, позволяет более полно проявляться и действовать принципам диспозитивности и равенства сторон в процессе.
В тоже время, в период с 2002 года по 2015 год органы прокуратуры Российской Федерации, а также иные органы, обладающие законодательной инициативой, продолжают ориентировать законодателя на необходимость реформирования ст. 52 АПК РФ и расширения полномочий прокурора.
В постановлении Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации от 01.01.2001 г. «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации о проделанной работе по их укреплению за 2013 год» Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации рекомендовано ускорить рассмотрение проекта Федерального закона № 000-5 «О внесении изменений в статью 52 АПК Российской Федерации», наделяющего прокуроров дополнительными полномочиями в арбитражном процессе, внесенного на рассмотрение еще в ноябре 2009 года.
Согласно проекту данного федерального закона, прокурор должен иметь право обратиться в арбитражный суд: с заявлением об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения; с исками или заявлениями в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также публичных интересов; с исками (заявлениями) в случаях, специально предусмотренных федеральными законами, вступать в процесс по делам о несостоятельности (банкротстве).
Позиция органов военной прокуратуры, в части расширения полномочий прокурора в арбитражном процессе, обусловлена резким увеличением количества совершаемых преступлений экономической направленности с причинением многомиллиардного ущерба Минобороны России, являющихся следствием проведения масштабной военной реформы с экономическим уклоном, в результате которой в Вооруженных Силах Российской Федерации произошло акционирование практически всех федеральных государственных унитарных предприятий и их объединение в (с декабря 2014 года АО «Гарнизон»); значительно увеличились объемы реализации оставшихся с послевоенных времен активов (объектов движимого и недвижимого военного имущества), не используемых в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации; внедрен переход на систему аутсорсинга, в ходе реализации которой Минобороны России заключены многочисленные государственные контракты и договоры с коммерческими организациями по предоставлению различного рода услуг по торгово-бытовому обслуживанию и организации питания, на строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства , сервисное обслуживание , ремонт и утилизацию вооружения и военной техники, эксплуатацию жилищного фонда и инженерных сетей; оказание иных услуг в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации.
При этом, как уже отмечалось ранее, государственные органы, в том числе Департамент имущественных отношений Минобороны России и его территориальные управления, которые непосредственно должны обеспечить защиту имущественных интересов в пределах компетенции, не всегда надлежащим образом исполняют данные обязанности, а должностные лица указанных органов нередко сами являются участниками преступных схем.
Несмотря на это, законодателем до настоящего времени соответствующие изменения в АПК Российской Федерации в полном объеме не внесены, в связи с чем прокурор в арбитражном процессе вправе выступать в качестве защитника публичных интересов государства строго в рамках полномочий, закрепленных в ч.1 ст. 52 АПК Российской Федерации.
В то же время, в связи с реформированием судебной системы, принятием Федерального конституционного закона от 01.01.2001 г. «О Верховном суде Российской Федерации», согласно которому Высший арбитражный суд Российской Федерации упраздняется и высшим судебным органом по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам признан Верховный суд Российской Федерации, законодателем уже подготовлены долгожданные изменения в ст. 52 АПК Российской Федерации.
Более того, в настоящее время разрабатывается Концепция «единого» гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, который должен устранить различия подходов процессуального права при регулировании одних и тех же норм материального права. Процессуальное нормы, закрепленные в АПК Российской Федерации и ГПК Российской Федерации «конкурируют» друг с другом, что ставит в неравное положение субъектов данных отношений.
Так, например, прокурор в арбитражном процессе в отличие от гражданского процесса не вправе заявить требование о признании права собственности на спорное имущество. В этом случае в рамках полномочий, предоставленных прокурору ст. 52 АПК Российской Федерации, последний вправе оспорить только сделки, совершенные в пределах трехлетнего срока исковой давности , при условии, что одной из сторон по сделке является организация, в уставном капитале (фонде) которой есть доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.
Более того, к требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки, в отличие от требования о признании права собственности, не может быть применена ст. 208 ГК Российской Федерации, в соответствии с которой положения статьи о сроке исковой давности не распространяются на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения не были соединены с лишением владения, что повышает риск отказа в удовлетворении требований прокурора, в связи с пропуском сроком исковой давности.
Безусловно, практикой участия военных прокуроров в арбитражном процессе найдены выходы из сложившейся ситуации.
Так, военной прокуратурой Западного военного округа, с целью защиты нарушенных экономических интересов Российской Федерации в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области заявлен иск о признании незаконной сделки по регистрации права собственности города Санкт-Петербурга на здания и помещения, которые в период с 1983 года по настоящее время используются для размещения отдела военного комиссариата города Санкт-Петербурга по Калининскому району, что в силу требований постановления Верховного Совета Российской Федерации от 01.01.2001 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации……» относит данные помещения исключительно к федеральной собственности. При этом, в названном исковом заявлении военным прокурором также указаны требования о признании права федеральной собственности на здание (помещения), используемые военным комиссариатом. Решением арбитражного суда требования прокурора удовлетворены частично, отказано в признании недействительной сделки по регистрации права собственности, однако удовлетворены требования о признании на спорные помещения права федеральной собственности, что и являлось конечной целью данного иска.
В то же время, данный правовой механизм не может быть взят за основу в качестве метода безусловной защиты нарушенных прав общества и государства, так как возможность заявления прокурором подобных требований может быть ограничена усмотрением судьи.
Федеральным законом от 28 июня 2014 года «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» часть 1 статьи 52 АПК Российской Федерации дополнена нормой, согласно которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения (виндикационный иск). Положения данного Федерального закона вступили в законную силу с 6 августа 2014 года, что позволило прокурору более эффективно реализовывать свои полномочия по защите публичных интересов и интересов государства, однако, это лишь небольшая часть изменений, которые давно были необходимы в условиях стремительного развития и роста экономических отношений, в том числе в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Наделение прокурора в арбитражном процессе полномочиями по заявлению виндикационного иска позволило реализовывать на практике постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01.01.2001 «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 ст. 167 ГК Российской Федерации, в связи с жалобами граждан О. М. Мариничевой, А. В. Немировской, З. А. Скляновой, Р. М. Скляновой и В. М. Ширяевой», из которого следует, что если при разрешении спора о применении последствий недействительности сделки в форме возврата полученного по сделке судом будет установлено, что покупатель является добросовестным приобретателем , то права лица, считающего себя собственником имущества, не подлежат защите путем удовлетворения иска к добросовестному приобретателю с использованием правового механизма, установленного пунктами 1 и 2 ст. 167 ГК Российской Федерации. Такая защита возможна лишь путем удовлетворения виндикационного иска, если для этого имеются предусмотренные ст. 302 ГК Российской Федерации основания.
Таким образом, до внесения указанных изменений прокурор, даже при наличии оснований, не имел возможности истребовать имущество у добросовестного приобретателя (виндицировать), который приобрел имущество в результате совершения недействительной или ничтожной сделки, в связи с чем был вынужден ограничиваться иными мерами прокурорского реагирования в отношении должностных лиц государственных органов, с целью принятия ими необходимых мер, направленных на защиту имущественных интересов государства посредством обращения в арбитражный суд.
В то же время, автору не понятен мотив законодателя о наделении прокурора полномочиями исключительно по заявлению виндикационного иска, так как при проведении прокурорской проверки по вопросам защиты права государственной и муниципальной собственности прокурор в целях эффективной защиты интересов государства должен быть наделен всем спектром вещно-правовых способов защиты права собственности, к которым относится также негаторный иск (ст. 304 ГК Российской Федерации, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения), иск о признании права собственности, а также иск о признании права собственности отсутствующим. Это обусловлено в первую очередь тем, что в случае выбора ненадлежащего способа защиты нарушенного права суд отказывает в удовлетворении исковых требований.
Устранение вышеуказанных необоснованных ограничений полномочий прокурора в арбитражном судопроизводстве возможно путем наделения прокурора правом на обращение в арбитражный суд с исковыми заявлениями, заявлениями в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований без указания конкретного перечня дел и перечисления возможных способов защиты. В первую очередь данные положения необходимы для предоставления возможности прокурору обращаться в арбитражный суд с негаторными исками и исками о признании права, а также с исками о взыскании ущерба, причиненного государству недобросовестными действиями юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской или иной экономической деятельности.
Необходимо отметить, что данные положения на протяжении длительного времени прокурор с успехом реализует в рамках гражданского процесса, заявляя иски вышеуказанной категории в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.
При этом, в связи с отсутствием у прокурора в арбитражном процессе, в отличие от гражданского процесса, полномочий по заявлению исков в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, права на защиту интересов названных субъектов в арбитражном судопроизводстве, возникающих из однородных правоотношений и норм материального права, необоснованно ограничены в зависимости от того, кем нарушены права и законные интересы государства и муниципальных образований – гражданами или же юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. В первом случае, государство, а также муниципальные образования могут рассчитывать на защиту нарушенных прав со стороны прокурора, а в другом – нет.
Конечно, такое ограничение нарушает баланс между защитой интересов государства и принципом равноправия сторон, который законодатель выборочно применяет, как средство ограничения полномочий прокурора, только в арбитражном процессе.
Реформирование процессуальных норм позволяет надеяться на то, что законодатель будет ориентирован на расширение полномочий прокурора в арбитражном процессе, так как это необходимо для эффективного достижения целей и задач, ради которых созданы органы прокуратуры Российской Федерации.
См.: Информационная система «Консультант плюс».
См.: Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 16 июня 2005 г. на проект федерального закона № 000-4 «О внесении изменений и дополнений в статьи 52, 292, 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (по вопросам полномочий прокурора и совершенствования надзорного производства в арбитражном процессе) // Информационная система «Консультант плюс».
См.: А., Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы. М., 2002. С. 169 - 171
В литературе в качестве объективных и субъективных причин невозможности обращения государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов за защитой публичных интересов в арбитражный суд указываются: 1) отсутствие компетентного органа, уполномоченного на защиту публичных интересов, в данной сфере; 2) отсутствие у компетентного органа соответствующих полномочий на обращение с иском в арбитражный суд; 3) оспаривание акта того органа, который в данном случае уполномочен защищать публичные интересы в арбитражном суде; 4) бездействие компетентного органа. См.: В. К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 12. С. 22.
См.: И снова к вопросу об участии прокурора в арбитражном процессе // «Арбитражный и гражданский процесс»,
См.: К вопросу о роли и пределах участия прокурора в арбитражном процессе / В./ «Арбитражный и гражданский процесс», 2006, № 12
Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский арбитражный процесс. 2004. № 9; А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005. С. 352 – 355.
См.: Информационная система «Консультант плюс».
См.: Проект Федерального закона № 000-5 «О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (внесен членами Совета Н. Агаповым, Ю. С. Бирючковым, А. Г. Лысковым, А. Б. Пантелеевым, В. Б. Рушайло)// Информационная система «Консультант плюс».
