Информационный статус органов государственной власти. Информационное обеспечение государственного управления

1. Государственное управление в информационной сфере

За последнее время резко увеличился поток информации, как внешней, так и внутриотраслевой. В связи с постоянной потребностью улучшения эффективности управления растет необходимость более качественной обработки информации. Все это вместе взятое и заставляет искать новые пути и методы организации приема, обработки и передачи информационных потоков.
Глобализация мирового пространства привела к трансформации пространства как такового: наряду с географическим пространством формируется, в частности, электронное. Традиционное противостояние между государствами осуществляется сегодня как в физическом пространстве, так и в новом, виртуальном, или киберпространстве. Информационная деятельность государств диктуется их внутренними интересами: интересами финансово-промышленных групп, их потребностью в сырье, в рынках сбыта продукции, которые невозможно удовлетворить в пределах одного государства.
Итак, говоря о государственном управлении в информационной сфере, следует сказать, что это специфический вид социального управления посредством реализации своих властных полномочий всеми органами государственной власти (в широком смысле) либо органами исполнительной власти (в узком смысле) по регулированию отношений, возникающих по поводу информации и в связи с ее оборотом в социальных системах.
Государственные СМИ обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» .
Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» имел своей целью создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках мирового информационного пространства, защиты интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований, интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене.
Функции государственного управления в области информации и информатизации реализуются в процессе управленческой деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Главными целями российского государства в сфере информатизации являются информационное обеспечение деятельности органов государства, информационное обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц; сохранение и структурирование информационного пространства .
Политика по информационному обеспечению должна проводиться по многим взаимоувязанным направлениям, прежде всего Правительство РФ обязано разрабатывать программы в области информационного обеспечения граждан, государства, общества.
Финансирование и экономическое регулирование деятельности в этой области следует осуществлять из федерального и местных бюджетов по статье расходов «Информационное обеспечение», в процессе деятельности должны использоваться современные электронные системы и средства для коллективного анализа и обсуждения принимаемых решений.
В случаях, когда для реализации полномочий федерального органа исполнительной власти, в частности для исполнения поручений, необходимо получение информации, заключений, экспертиз (далее – информация) от других федеральных органов исполнительной власти, заинтересованный федеральный орган исполнительной власти обращается с запросом в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.
Срок получения информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и заместителя Председателя Правительства, определяется исходя из сроков исполнения указанных поручений, при этом в запросе указываются номер и дата поручения, для исполнения которого запрашивается информация.
В случаях, когда запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, федеральный орган исполнительной власти, получивший запрос, в 5-дневный срок с даты получения запроса согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации.
Изменение сроков предоставления информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, не допускается.
Для обеспечения требуемой оперативности и достоверности приема, передачи и представления информации органам государственного управления должны применяться электронная цифровая подпись, электронное визирование документов.
Именно разработка этих направлений способна дать значительный эффект в сфере информационного обеспечения органов государственного управления и действительно улучшить положение дел в данной сфере.
Во все времена совершенствованию государственного управления придавалось первостепенное значение. Достижения научно-технического прогресса во многих отраслях, в том числе в информатике и связи, обеспечили возможность практической реализации идей формирования в целом информационного общества. Эта проблема, будучи общегосударственной, комплексной, фокусирует в себе широкий спектр межотраслевых, отраслевых, региональных и международных составляющих.
Большое внимание уделяется информационному обеспечению деятельности парламентов зарубежных стран, внедрению новых информационных технологий. Здесь выделяются на это значительные финансовые ресурсы. Во всех парламентах образованы соответствующие самостоятельные структурные подразделения, укомплектованные высококвалифицированными специалистами, занимающиеся разработкой, внедрением и сопровождением парламентских систем и сетей.
В РФ повышение информационной открытости деятельности федеральных органов государственной власти, доступности соответствующей информации для граждан и организаций, а также создание механизмов общественного контроля их деятельности будут обеспечиваться путем создания:
1) общегосударственных информационных ресурсов, а также информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности федеральных органов государственной власти, с предоставлением доступа к ним граждан и организаций, в том числе через сеть «Интернет»;
2) единой системы навигации в сети «Интернет» по общегосударственным информационным ресурсам, а также информационным ресурсам федеральных органов государственной власти;
3) инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности федеральных органов государственной власти и государственным информационным ресурсам;
4) систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения;
5) системы публикации и распространения сведений о деятельности федеральных органов государственной власти;
6) системы подтверждения передачи информации в электронном виде, ее подлинности, а также любых действий по ее изменению в процессе межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти с населением и организациями;
7) механизмов обучения граждан в области их прав и возможностей использования информационных технологий при взаимодействии с федеральными органами государственной власти.

2. Система и полномочия органов государственной власти, обеспечивающих право доступа к информации

Конституция РФ закрепляет право свободного доступа к информации, поэтому государственное управление в информационной сфере осуществляется всеми ветвями власти. Общее управление осуществляют:
– Федеральное Собрание РФ;
– Президент РФ;
– Правительство РФ;
– суды;
– Совет Безопасности. Полномочия этих органов следующие.
1. Осуществление государственной политики через принятие нормативных актов.
2. Подготовка и реализация государственных программ в информационной сфере.
3. Реализация прав физических и юридических лиц.
4. Государственный контроль и надзор в сфере информатизации (при Совете Безопасности формируется межведомственная комиссия по информационной безопасности).
Наиболее информационно-емкие структуры государственной власти на федеральном уровне – это:
1) министерства:
– Министерство культуры и массовых коммуникаций;
– Министерство образования и науки;
– Министерство промышленности и энергетики;
– Министерство информационных технологий и связи;
– Министерство юстиции;
– Министерство внутренних дел и др.;
2) агентства:
– Государственное агентство по патентам и товарным знакам;
– Федеральное архивное агентство;
– Федеральное агентство по науке и инновациям;
– Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
– Федеральное агентство геодезии и картографии;
– Федеральное агентство по образованию;
– Федеральное агентство по культуре и кинематографии;
– Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;
– Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
3) службы:
– Федеральная служба безопасности;
– Федеральная служба государственной статистики;
– Федеральная регистрационная служба;
– Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);
– Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия;
– Федеральная служба по финансовому мониторингу;
– Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;
– Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.
К полномочиям этой группы органов относят следующие.
1. Осуществление регулирования в информационной сфере, направленного на удовлетворение потребностей физических, юридических лиц и органов власти.
2. Координация деятельности федеральных исполнительных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ.
3. Осуществление государственного учета (ведение государственных сводок): реестры, кадастры, списки, перечни.
4. Лицензирование, сертификация и экспертиза информационных услуг.
5. Обеспечение подготовки кадров.
6. Проведение научно-исследовательских работ.
7. Осуществление методических и консультационных работ по обеспечению развития информационных систем.
8. Осуществление запросов у юридических, физических лиц и органов власти по информационно-аналитическим материалам.
9. Формирование временных творческих коллективов и экспертных советов.
10. Привлечение к ответственности лиц, нарушивших нормы права в информационной сфере.

3. Система и компетенция органов, обеспечивающих охрану государственной тайны

Система органов, обеспечивающих охрану государственной тайны, включает в себя:
– Федеральное Собрание РФ;
– Президента РФ;
– Правительство РФ;
– ОГВ РФ, субъектов РФ (ФСБ, Министерство обороны, Службу внешней разведки, судебную власть).
Полномочия Федерального Собрания РФ:
– Федеральное Собрание определяет законодательство в области государственной тайны;
– определяет средства и статьи федерального бюджета, направленные на реализацию программ по защите государственной тайны;
– определяет полномочия должностных лиц в аппаратах палат Федерального Собрания по обеспечению защиты государственной тайны в палатах Федерального Собрания.
Полномочия Президента РФ:
– утверждает программу по охране государственной тайны;
– утверждает структуру межведомственной комиссии по защите;
– утверждает перечень должностных лиц, которые имеют право относить информацию к государственной тайне, а также перечень сведений, относящихся к государственной тайне;
– заключает международные договоры о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственную тайну;
– определяет полномочия должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в Администрации Президента РФ.
Полномочия Правительства РФ:
– организует исполнение законов по охране государственной тайны;
– предлагает структуру межведомственной комиссии по защите государственной тайны;
– предлагает перечень должностных лиц, имеющих право относить сведения к государственной тайне;
– устанавливает порядок разработки перечня сведений, составляющих государственную тайну;
– организует разработку и выполнение государственных программ, направленных на защиту государственной тайны;
– определяет льготы гражданам, допущенным к работе с государственной тайной (3 уровня секретности);
– устанавливает порядок определения ущерба в случае разглашения государственной тайны, а также ущерб собственнику информации в результате засекречивания.
– определяет полномочия должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в аппарате Правительства РФ.
Полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ:
– обеспечивают защиту государственной тайны, переданной им другими органами государственной власти, а также на подведомственных им предприятиях и учреждениях;
– обеспечивают проведение проверочных мероприятий по допуску лиц к государственной тайне;
– реализуют меры по ограничению прав граждан, имеющих доступ к государственной тайне и по предоставлению им льгот;
– вносят предложения по улучшению защиты государственной тайны.
Полномочия судебной власти:
– при расследовании дел, связанных с нарушением законодательства о государственной тайне;
– обеспечивает судебную защиту физических, юридических лиц в связи с их деятельностью по защите государственной тайны;
– определяет полномочия должностных лиц по охране государственной тайны в органах судебной власти.

4. Компетенция органов государственной власти по обеспечению правовых режимов конфиденциальной информации

Органы государственной власти обязаны обеспечить охрану коммерческой тайны, полученной ими в соответствии с законом, от разглашения и неправомерного использования с выполнением ими своих служебных обязанностей. Информация, составляющая коммерческую тайну, охраняется в указанных органах как служебная тайна.
Государственные органы обязаны возместить убытки, причиненные владельцам конфиденциальной информации вследствие своих неправомерных действий. Устанавливается ответственность и для владельцев конфиденциальной информации при нарушении правил ее предоставления в государственные органы. Государственные органы власти могут стать пользователем профессиональной тайны в установленных законом случаях. Информация охраняется как служебная тайна.
Органы государственной власти обладают следующими полномочиями по работе с персональными данными, составляющими тайну частной жизни.
1. Лицензирование деятельности, связанной с работой с персональными данными.
2. Регистрация массивов и держателей персональных данных.
3. Сертификация информационных систем и информационных технологий, предназначенных для обработки персональных данных.
4. Заключение межгосударственных соглашений трансграничной передачи персональных данных.

5. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в условиях информатизации общества

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется по многим направлениям: во-первых, это правовое регулирование государством проблем местного самоуправления; во-вторых, это наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их выполнением; в-третьих, это взаимодействие в финансовой сфере и некоторые другие вопросы.
В то же время основными направлениями деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в области информатизации являются следующие:
– установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения деятельности органа власти с учетом его места в системе власти;
– обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа в целях результативной подготовки решений органа в пределах его компетенции;
– систематизация всего комплекса информации, ведение делопроизводства, сдача дел в архив, предоставление информации в специализированные фонды;
– формирование информации, которая предназначена для внешних организаций и граждан, опубликование и доведение до сведения заинтересованных лиц;
– организация информационной системы в рамках ведения органа власти, обеспечение постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе;
– обеспечение безопасности и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам государственной власти и органам местного самоуправления;
– подготовка и ведение банков информации официальной и массовой;
– организация ведения учета информационных ресурсов органа власти, установление ответственности за его адекватность задачам и функциям органа, полноту, своевременность представления, хранение и использование исключительно по назначению .
Отсюда следует, что взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в условиях информатизации общества будет содержать весьма специфические проблемы.
В настоящее время, например, за органами местного самоуправления в области почтовой связи закрепляются следующие полномочия:
– оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;
– способствуют оснащению объектов почтовой связи средствами механизации, автоматизации и информатизации, необходимыми для эффективного функционирования и расширения сферы услуг, оказываемых гражданам и организациям;
– устанавливают режим работы объектов почтовой связи, находящихся в муниципальной собственности, по обслуживанию пользователей услуг почтовой связи;
– способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;
– оказывают содействие организациям почтовой связи в обеспечении сохранности доставляемых по почтовым маршрутам почтовых отправлений и денежных средств;
– при планировании комплексного и социального развития муниципального образования рассматривают вопросы развития, финансирования и технического обеспечения объектов почтовой связи;
– рассматривают предложения организаций почтовой связи о предоставлении им льготы по уплате налогов, зачисляемых в соответствующие местные бюджеты, и арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также устанавливают льготы по указанным налогам и арендной плате;
– оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.
Органы местного самоуправления вправе вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования .
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» уже не предусматривает полномочий органов местного самоуправления в этой сфере, так как в условиях усиления вертикали власти был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» , который в значительной мере конкретизировал вопросы местного значения и не включил в этот перечень вопросы в области связи, т.е. эта сфера ушла полностью в область государственного регулирования и теперь может передаваться органам местного самоуправления только при условии использования механизма наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.
Что кается возможностей участия муниципальных образований в международном информационном обмене, то они участвуют в международном информационном обмене в качестве субъектов права, представляющих интересы населения муниципальных образований по вопросам, отнесенным к предметам ведения местного самоуправления.
Правом выступать от имени муниципальных образований по вопросам международного информационного обмена обладают органы местного самоуправления в рамках их полномочий, установленных нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов. Муниципальные информационные службы и средства массовой информации муниципальных образований вправе самостоятельно участвовать в международном информационном обмене . Пожалуй, этот вопрос один из немногих, которые имеют нормативное закрепление.
Информационное обеспечение деятельности органа власти включает в себя установление порядка работы с документами, установление режима информации, структуризацию информации в пределах функционального влияния органов государственного управления и органов местного самоуправления. Эти вопросы, к сожалению, недостаточно полно урегулированы.
Существует также проблема фильтрации всего массива входящей информации, так как, с одной стороны, этот ресурс обеспечивает связь органа власти с внешней средой, с другой стороны, объем и содержание этой информации могут застопорить работу органов государственного управления и органов местного самоуправления. Поэтому необходима тщательная разработка положений и инструкций для работы структурных подразделений органов, обеспечивающих обработку и подготовку к представлению руководству входящих документов.
Следующая проблема в этой сфере – это систематизация поступающей и исходящей информации с учетом категорий информации ограниченного доступа. Необходимо выделять блоки информации по категориям: открытая информация, отнесенная к государственной тайне, отнесенная к персональным данным, отнесенная к коммерческой тайне субъектов, с которыми орган власти взаимодействует, отнесенная к тайне частной жизни, профессиональной и т.д. Пока эта информация находится в пределах функциональной деятельности органа, он обязан обеспечивать надлежащий режим доступа к такого рода информации. Поэтому целесообразно создать в структуре органа власти специальные банки данных по каждой категории информации и урегулировать работу с такими банками данных специальными инструкциями .

Министерство по информационным технологиям и связи РФ до 2008 г., являясь органом исполнительной власти, действовало преимущественно в области информационных технологий и связи. В ведомственных рамках складывалась ситуация и с правовым статусом Федерального агентства по информационным технологиям РФ, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям. Значительный поворот в уточнении правового статуса министерства произошел в связи с изменением профиля его деятельности. Это министерство в настоящее время называется Министерством связи и массовых коммуникаций РФ. Правовой статус этих структур государственной власти сочетает административно-правовые функции общего характера, свойственные всем органам этого ранга, со спецификой информационной сферы государственного управления. Компетенция и предметная сфера ее реализации предъявляют особые требования к разработке нормативных актов, определяющих правовой статус этих органов.

В качестве примера рассмотрим содержание Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, с точки зрения включенности в информационную тему. Этот документ устанавливает требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов указанных административных регламентов. Ими должен определяться, в том числе, порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и его должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. Взаимодействие имеет формы организационного и информационного свойства. Названными Правилами предусматривается регламентация способа фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме. Если способ фиксации действия не указан, то действуют правила делопроизводства. Но могут быть установлены правила, предусматривающие наличие электронных документов или документов бумажных.

Организация разработки, согласования и утверждения названных регламентов предусматривает больший перечень информационных действий и процедур. К ним относятся: публикация проекта административного регламента в сети Интернет, проведение его независимой экспертизы и экспертизы, проводимой Минэкономразвития России, рассмотрение предложений, поступивших от заинтересованных организаций и граждан, представление регламента на регистрацию в Минюст России, а также публикация окончательного текста регламента.

Однако остаются некоторые вопросы, без ответа на которые будет затруднительно создать названные регламенты. В частности, нет определения понятий "государственные функции" и "государственные услуги", критериев, по которым они разграничиваются.

Приведем еще один пример для представления того, как реализуется информационный статус органов исполнительной власти в процессе взаимодействия органов между собой. В целях обеспечения эффективного взаимодействия между Федеральной налоговой службой и Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии 3 сентября 2010 г. было заключено Соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене между ними , подписанное руководителями этих служб. Рассмотрим содержание некоторых пунктов этого Соглашения, касающихся правового статуса участвующих в нем субъектов. Стороны взаимодействуют: при выработке согласованной позиции в процессе подготовки проектов законодательных и иных нормативных актов, внутриведомственных и межведомственных нормативных документов по вопросам организации взаимодействия и координации деятельности; разработка и реализация предложений по совершенствованию системы мер, обеспечивающих соблюдение законодательства в области кадастрового учета объектов недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в области осуществления учетных действий и в сфере налогообложения имущественными налогами; разработке взаимоувязанной нормативно-технической документации и взаимосогласованной нормативно-справочной информации с целью унификации процедуры идентификации объектов недвижимости и их правообладателей; разработке совместных инструктивных методологических документов с целью выработки и реализации единых требований к построению и развитию системы взаимодействия сторон; принятии решений, направленных на создание информационных ресурсов сторон на основе новых информационных технологий (ст. 3).

Соглашение предусматривает условия предоставления сведений в установленные сроки, а также по письменным запросам; возможность изменения и дополнения этих условий и обязательность обмена документированной информацией в электронном виде с сопровождением ее электронной подписью; обмен сведениями осуществляется по каналам связи с применением средств криптографической защиты информации или на электронно-цифровых носителях (диски, дискеты и др.) с реестром на бумажных носителях (ст. 5). Соглашение предусматривает и правила контроля за его исполнением.

Подобные соглашения значительно восполняют пробел в определении информационного статуса органов исполнительной власти, который явно ощущается в содержании положений об органах федеральной исполнительной власти и их подразделений.

Между тем есть проблемы с отбором и обработкой входящей информации, ресурса.

В связи с этим показательными являются правила, содержащиеся в ряде нормативных актов США, регулирующих порядок работы с информацией в органах власти и компетенцию должностного лица. Например, в конституции штата Иллинойс в статье V "Исполнительная власть" в разделе 1 "Должностные лица" сказано, что в состав исполнительной власти входят губернатор, лейтенант-губернатор, генеральный атторней, секретарь штата, контролер и казначей, избираемые избирателями штата (110). Указанные лица в течение всего срока нахождения в должности должны обеспечивать хранение официальных документов и постоянно проживать в месте пребывания правительства штата. Постоянные правила Сената США в редакции 1979 г. предусматривают строгий режим конфиденциальности информации по вопросам, предложенным на обсуждение Сената исполнительной властью. Любая информация конфиденциального характера, предоставленная Сенату Президентом, должна сохраняться сенаторами и должностными лицами Сената в тайне; и все договоры, которые могут быть направлены в Сенат, и все выступления, голосования и обсуждения по договорам также должны сохраняться в тайне, если только Сенат не снимет такой запрет. Любой сенатор и должностное лицо Сената, если они разгласили информацию секретного или конфиденциального характера, несут за это ответственность: сенатор исключается из состава палаты, должностное лицо отстраняется от должности и подвергается наказанию за оскорбление Сената (165). Правила административной процедуры США в параграфе 552 устанавливают перечень видов публичной информации о деятельности, режим правил, заключений, приказов, документов административного агентства. Здесь четко прописаны правила предоставления пользователям (истцам) информации по установленному перечню, предусмотрено, что документы должны предоставляться бесплатно или за частично оплачиваемый подбор и снятие копии, если они осуществляются в публичных интересах и предоставление информации необходимо для общественности (259). Вместе с тем в этом акте предусмотрены и девять групп документов, которые не относятся к категории открытой информации, и на них распространяются специальные правила создания, хранения, передачи и использования. Особое внимание уделено документам, составленным на лиц, т.е. содержащим персональные данные. Подраздел 552а содержит такие рубрики, как: определения, условия оглашения, учет случаев оглашения, допуск к документам, требования к административным агентствам, правила административного агентства, гражданские средства защиты, нрава опекуна, уголовные наказания, изъятия специфического характера. Ознакомление с этим актом США, а также с законом Великобритании "О свободе информации", принятом в 2000 г., весьма полезно для служащих РФ, а также для разработки нормативных актов о служебной информации.

В российском Законе об информации заложены лишь общие основания для определения информационного статуса граждан через проблему доступа к информации. Но в этом Законе ничего не говорится о требованиях к информационному статусу органов государственной власти и местного самоуправления, кроме того, о чем уже было сказано в начале этой главы в связи с определением статуса обладателя информации.

Частью 2 ст. 12 этого Закона установлено, что государственные органы РФ, органы субъектов РФ, органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.

Часть правового статуса органов государственной власти, касающаяся обеспечения информационной безопасности, рассматривается в главе об информационной безопасности.

Проработка той части правового статуса органов государственной власти, которая представляет в полном объеме их информационные права и обязанности, потребовала принятия Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 601. Это же касается и информационного статуса органов местного самоуправления и их служащих. Некоторые положения информационного статуса конкретных субъектов этого ранга затрагиваются в общей форме в федеральных законах об информации, законах и иных нормативных актах о конкретных видах информации, но касаются этой проблемы косвенно при определении правового режима отдельных видов и категорий информации. Несколько лучше обстоит дело в обеспечении правового статуса подразделений и служащих других органов государственной власти.

Соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральной налоговой службы: утв. ФНС России, Росреестром 03.09.2010 № ММВ-27-11/9/37.

Ковалева Наталия Николаевна, доцент кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия", кандидат юридических наук.

Рецензент: Морозов Андрей Витальевич, заведующий кафедрой информационного права, информатики и математики РПА Минюста России, доктор юридических наук, профессор.

В статье анализируются вопросы правового статуса органов публичной власти как субъектов управления в информационной сфере, обосновывается вывод о том, что важнейшей задачей при определении правового статуса таких субъектов является обеспечение массового информационного обслуживания на основе государственного информационного ресурса.

Ключевые слова: государственное управление, информационное пространство, информационная сфера, субъекты управления в информационной сфере.

Agencies of public power as subjects of management in the informational sphere

In the article subjects of the government in information sphere are analyzed. And also it is proved that the major problem in sphere at definition of legal status of subjects of the government in information sphere is creation of the organizations and the divisions specializing on mass information service on the basis of the state information resources.

Key words: the government, information field, information sphere, kinds of subjects in information sphere.

Государственное управление представляет собой форму реализации функций государства его органами и должностными лицами как разновидность социального публичного управления. Субъектами же процесса государственного управления могут быть физические и юридические лица, которые сами осуществляют управление или принимают участие в государственном управлении как субъекты управленческих отношений. При этом физические лица и общественные объединения, как правило, выступают в качестве участников - субъектов управленческих отношений; в свою очередь, государственные органы исполняют роль управляющих субъектов в правовых отношениях.

Согласно ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц по приему обращений от пользователей информацией <1>.

<1> Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Основная роль в системе административно-правового регулирования в сфере применения информационных технологий сегодня, безусловно, принадлежит Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. В п. 1.3 Регламента Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (утв. Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 3 ноября 2009 г. N 139) <2> обозначено, что Министерство есть федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по разработке государственной стратегии и правовому регулированию в информационной сфере, в том числе при использовании информационных технологий для формирования государственного информационного ресурса и обеспечения доступа к нему.

<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 4. 25 января.

Административно-правовое управление информационным ресурсом должно быть обусловлено принципами признания права собственности на него, чтобы была создана правовая основа регулирования взаимоотношений и введения государственного информационного ресурса в гражданский оборот. При этом право собственности государства на информационный ресурс, создаваемый, приобретаемый, накапливаемый за счет средств государственного бюджета всех уровней, должно превалировать. Любое министерство или ведомство может быть только владельцем или пользователем создаваемого, накапливаемого за счет средств бюджета информационного ресурса. Исходя из того что государственный информационный ресурс - объект собственности, управление им на основании ст. 114 Конституции Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации посредством назначения специального федерального органа исполнительный власти, наделенного соответствующими полномочиями. Как правило, такими органами определяются федеральные агентства в соответствующих сферах управления и экономики.

Объем компетенции каждого федерального органа исполнительной власти по осуществлению распоряжения, владения или пользования государственным информационным ресурсом должен определяться в положении о статусе этого органа.

Что касается уровня субъектов Российской Федерации, то им может быть передано право распоряжаться, владеть и пользоваться государственным информационным ресурсом, а также информационным ресурсом совместного ведения на основе административных договоров о разграничении полномочий или о совместном ведении. На основании аналогичных договоров необходимо разграничивать и правомочия владения и распоряжения информационным ресурсом, который был создан не только на средства федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, но с использованием средств иных субъектов (например, собственные средства физических и юридических лиц).

Следует отметить, что субъектами государственного управления осуществляется тесное взаимодействие с органами местного самоуправления по следующим аспектам: во-первых, государство осуществляет правовое регулирование местного самоуправления; во-вторых, муниципальные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями государственными органами, они осуществляют и контроль выполнения переданных государственных полномочий; в-третьих, субъекты государственного управления осуществляют взаимодействие по финансовым и некоторым другим вопросам с органами местного самоуправления.

В то же время взаимодействие муниципальных и государственных органов при осуществлении информационной функции имеет весьма специфические проблемы.

Муниципальные органы вправе вносить в государственные органы субъектов РФ предложения, связанные с развитием почтовой связи в муниципальном образовании <3>.

<3> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 29. Ст. 3697; 2004. N 35. Ст. 3607; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3418; 2009. N 26. Ст. 3122.

В то же время уже в Федеральном законе от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" <4> полномочия органов местного самоуправления в области связи были исключены, обусловлено это было усилением вертикали власти, и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5>, в котором в значительной мере конкретизированы предметы ведения муниципальных органов, также вопросы связи были исключены, т.е. эта часть компетенции полностью подпадает под государственное регулирование, и в настоящее время полномочия в сфере связи органам местного самоуправления могут быть переданы путем их наделения государственными полномочиями.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 28. Ст. 2895; 2008. N 18. Ст. 1941; 2009. N 29. Ст. 3625; 2010. N 7. Ст. 705.
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822; 2008. N 49. Ст. 5744; 2007. N 46. Ст. 5556; 2009. N 19. Ст. 2280; N 52 (ч. I). Ст. 6441.

То есть налицо правовая коллизия: Федеральный закон "О почтовой связи" предусматривает специфические полномочия муниципальных органов, а Федеральный закон "О связи" - нет. Кроме того, административно-правовое регулирование информационного обеспечения деятельности органов власти в части установления порядка работы с документами, установления режимов информации, структуризации информации, к сожалению, недостаточно.

Необходимо также установление фильтров входящей информации и их административно-правовое регулирование. Большой объем такой информации может вызвать остановку работы государственных и муниципальных органов, при этом поток входящей информации имеет особое значение для обеспечения связи органа власти с внешней средой. Поэтому особенно важен внимательный подход к разработке различных положений и инструкций по обработке и подготовке к представлению руководству входящих документов.

Кроме того, необходимо обеспечить систематизацию информации, как входящей, так и исходящей, в зависимости от категорий доступа. По категориям доступа информация может быть разделена на открытую информацию, информацию, составляющую государственную тайну, персональные данные, коммерческую тайну, тайну частной жизни, профессиональную и т.д. До тех пор пока в соответствующем органе власти находится эта информация в пределах функциональной деятельности органа, должен обеспечиваться надлежащий режим доступа. Отсюда следует, что целесообразно структурировать информацию по категориям доступа, урегулировать работу с такого рода информацией специальными законами <6>.

<6> См.: Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под ред. акад. РАН Б.Н. Топорнина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 209.

В процессе реализации своих функций государственные и муниципальные органы не только получают информацию, необходимую для обеспечения постоянного взаимодействия с подчиненными им структурами, с другими органами власти, физическими и юридическими лицами, но и предоставляют информацию другим пользователям, в том числе физическим и юридическим лицам, средствам массовой информации, а также друг другу. Это, в свою очередь, обусловливает тесное взаимодействие государственных и муниципальных органов на трех уровнях: федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне. Отсюда следует, что административно-правовое регулирование использования информации необходимо создавать по двум направлениям: во-первых, в соответствии с ее административно-правовым режимом доступа и, во-вторых, - на основании правил открытости, свободного доступа к информации.

Особое значение для решения вышеперечисленных проблем государственного регулирования деятельности субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий имеет принятие специального федерального закона, регулирующего административно-правовой режим служебной тайны, законов об информационном обеспечении деятельности государственных и муниципальных органов, закона об административно-правовом режиме тайны частной жизни и т.д. Частично эти вопросы решены за счет включения отдельных административно-правовых норм в положения о структурных подразделениях государственных и муниципальных органов, в регламенты некоторых государственных и муниципальных органов, но при этом весь объем административно-правового регулирования этих проблем не обеспечивается.

Таким образом, важнейшей задачей при определении правового статуса субъектов государственного управления в условиях использования информационных технологий является обеспечение массового информационного обслуживания на основе государственного информационного ресурса. К сожалению, государственные и муниципальные органы, которые владеют соответствующим информационным ресурсом, не осуществляют массового информационного обслуживания, это связано в том числе с тем, что у них отсутствуют соответствующие технологические, кадровые, организационные и финансовые возможности. В этих случаях перспективным было бы создание системы, обеспечивающей взаимодействие с негосударственными информационными службами, которые производили бы информационные продукты и оказывали бы информационные услуги, основываясь на использовании государственных информационных ресурсов. Поэтому необходимо обеспечить правовое регулирование системы взаимодействия органов власти с негосударственными информационными службами по поводу использования государственных информационных ресурсов и условий распространения информационных продуктов и услуг.

Органы публичного управления в соответствии с законодательством РФ выступают в качестве субъектов информационного права и могут являться участниками правоотношений в информационной сфере.

В качестве интегрирующего, организующего начала выступает управление данной сферой. Управление в его системном понимании характеризуется в качестве «элемента или функции организованных систем, обеспечивающих сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности и реализацию ее целей» 2 . В управлении участвуют два субъекта: управляемый и управляющий. В качестве управляемой стороны выступают объекты информационных правоотношений, граждане, юридические лица и т.д. Управляющие субъекты в первую очередь представлены органами публичного управления (органами государственной власти, органами местного самоуправления). При этом органы законодательной власти РФ и ее субъектов обеспечивают законодательные основы регулирования информационных правоотношений. Так, для этих целей в нижней палате парламента работает Комитет по информационной политике Государственной Думы. На органы судебной власти возложены функции по обеспечению юрисдикционной деятельности в информационной сфере. Основным звеном публичного управления в информационной сфере в системе органов государственной власти являются органы исполнительной власти (федеральные и региональные).

Под органом исполнительной власти понимается государственная организация, являющаяся целостным самостоятельным структурным образованием государственного аппарата и представляющая собой организованный коллектив людей, который, действуя в рамках закрепленной за ним компетенции от имени государства в целях решения задач, стоящих перед государством и обществом, осуществляет функции исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах и наделен для этого государственно-властными полномочиями .

Президент Российской Федерации, являясь главой государства, соответственно находится во главе органов государственного управления, а следовательно, и во главе исполнительной власти, федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, в силу конституционно-правового и административно-правового статуса он осуществляет общее руководство в управлении информационной сферой отношений.

Правительство РФ является общефедеральным (ранее было принято называть центральным) органом исполнительной власти общей компетенции. Система органов исполнительной власти включает два уровня: федеральный (вышестоящий) и региональный (уровень субъекта Российской Федерации). Первый уровень включает в себя федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, наделенные соответствующей компетенцией в информационной сфере. Второй - центральные (республиканские, краевые, областные, окружные, городов федерального значения) органы и территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ. Функции государственного управления в области информации и информатизации реализуются в процессе управленческой деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

В части 1 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусмотрены следующие направления государственного регулирования в сфере применения информационных технологий:

1) регулирование отношений, связанных с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий (информатизации);
2) развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем;
3) создание условий для эффективного использования в Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет» и иных подобных информационно-телекоммуникационных сетей;
4) обеспечение информационной безопасности детей.

Часть 2 определяет, какими способами государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвуют в государственном регулировании применения информационных технологий.

Данные органы участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации в соответствии с законодательством о языках народов России.

При этом следует отметить, что для органов государственной власти и местного самоуправления участие в информационных правоотношениях является их прямой юридической обязанностью, так как она является главным средством практической реализации установленной для них компетенции, а отсюда и правоспособности. Практически все без исключения органы публичного управления в той или иной мере выступают субъектами информационных правоотношений. Каждый из федеральных органов исполнительной власти (министерства, федеральные службы, федеральные агентства) в пределах своей компетенции создает информационное обеспечение своей деятельности.

Следует отметить, что субъектами государственного управления осуществляется тесное взаимодействие с органами местного самоуправления по следующим аспектам:

ВО-первых, государство осуществляет правовое регулирование местного самоуправления;

во-вторых, муниципальные органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями государственными органами, они осуществляют и контроль выполнения переданных государственных полномочий;

в-третьих, субъекты государственного управления осуществляют взаимодействие по финансовым (главным образом бюджетным) и некоторым другим вопросам с органами местного самоуправления.

В правоотношениях, связанных с управлением информационными процессами, которые складываются практически во всей информационной сфере, главенствующую роль играют органы государственного управления в информационной сфере. Это в первую очередь Правительство Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство связи; Министерство культуры Российской Федерации и подведомственные ему Федеральное архивное агентство, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, кроме того, ряд координационных органов, обеспечивающих согласованность действий органов публичного управления. В числе последних следует выделить Межведомственную комиссию по защите государственной тайны, руководство деятельностью которой осуществляет Президент Российской Федерации 1 .

В правоотношениях, связанных с созданием и использованием информационных технологий, систем и сетей, а также с процессами информатизации, которые складываются по поводу разработки и применения информационных технологий и средств их обеспечения, принимают участие Министерство связи и массовых коммуникаций Рос-

сийской Федерации и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство связи, а также органы по сертификации и испытательные центры, организации, занимающиеся выполнением научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в области информационных технологий.

В правоотношениях, связанных с обеспечением информационной безопасности, которые складываются по поводу жизненно важных интересов личности, общества и государства, участвует Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, Межведомственная комиссия по защите государственной тайны.

К участникам информационных правоотношений могут быть отнесены и иные, помимо названных выше, субъекты. Их круг по мере развития и совершенствования информационного законодательства постоянно расширяется. Кроме того, один субъект может выступать участником информационных правоотношений, складывающихся в различных областях общественной жизни и деятельности.

Все шире в публичном управлении применяется дозволительный тип правового регулирования, касающийся осуществления гражданами определенных конституционных прав, прежде всего права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, права на доступ к информации о себе, находящейся у этих органов. С ними корреспондируется обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечить для этого надлежащие условия.

Законодательством установлены правовые режимы информации, обязывающие участников информационных правоотношений соблюдать режимные требования, предоставлять информацию и др. Применительно к конкретному режиму информации органы публичного управления наделены соответствующими функциями, включая контрольно-надзорные.

Наиболее часто в информационной сфере все же можно встретить регламентационный режим. Типичный пример регламентационного режима - режим информации, составляющей коммерческую тайну. Законодатель определил правовые основы этого режима, предоставив свободу обладателю этой информации самостоятельно действовать в установленных рамках, определяя как объем и состав информации (с учетом ограничений), так и принимаемые для охраны меры 1 .

В настоящее время в государственном управлении происходит процесс внедрения программного подхода по сферам государственного регулирования. С 2011 по 2020 год в Российской Федерации действует государственная программа «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ .

Ответственный исполнитель программы - Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, соисполнители - Федеральное агентство связи, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям. В качестве участников программы обозначены Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Программа включает 4 подпрограммы и 1 ФЦП:

подпрограмма 1. «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе»;

подпрограмма 2. «Информационная среда»; подпрограмма 3. «Безопасность в информационном обществе»; подпрограмма 4. «Информационное государство»; федеральная целевая программа «Развитие телерадиовещания в Российской Федерации на 2009-2015 годы».

В соответствии со Стратегией развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014-2020 годы и на перспективу до 2025 года целями развития отрасли информационных технологий являются следующие:

? развитие сферы информационных технологий до полноценной отрасли российской экономики, создающей высокопроизводительные рабочие места и обеспечивающей выпуск высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции;
? обеспечение различных сфер экономики качественными информационными технологиями в целях повышения производительности труда;
? обеспечение высокого уровня информационной безопасности государства, индустрии и граждан.

С учетом определенных целей и приоритетов сформированы следующие направления деятельности в сфере реализации программы:

? формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг в сфере информационных технологий и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;
? повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных технологий;
? совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере;
? развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных технологий;
? повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и коммерческих организаций с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;
? развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных технологий;
? сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;
? противодействие использованию потенциала информационных технологий в целях предотвращения угрозы национальным интересам России.

Для обеспечения повышения качества и доступности почтовых услуг будет принята стратегия развития федерального государственного унитарного предприятия «Почта России» на период до 2023 г., предусматривающая расширение спектра услуг для населения на территории Российской Федерации на базе сети почтовых отделений.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в сфере реализации программы установлен показатель по росту доли граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, до 70% к 2018 г.

Для достижения поставленной цели необходимо и достаточно решить следующие задачи:

? обеспечение доступа граждан и организаций к услугам на основе современных информационных технологий;
? развитие технической и технологической основы становления информационного общества;
? предупреждение угроз, возникающих в информационном обществе.

Государственная политика субъектов Российской Федерации в сфере реализации программы должна быть направлена на достижение цели программы по повышению качества жизни граждан на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий путем реализации следующих приоритетов:

? создание условий для развития отрасли информационных технологий, включая поддержку информатизации важнейших отраслей экономики и реализацию государственных проектов по их переводу в область современного применения информационных технологий;
? развитие региональной информатизации, в том числе развитие сервисов электронного правительства, переход к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде, расширение использования информационно-телекоммуникационных технологий для предоставления государственных и муниципальных услуг бюджетными учреждениями;
? содействие расширению доступа населения к медиасреде, поддержка развития региональных средств массовой информации.

Ключевым результатом реализации государственной политики в сфере региональной информатизации является снижение «цифрового неравенства» субъектов Российской Федерации, обеспечение широкого использования информационных технологий как фактора социально- экономического развития.

Основными принципами государственной политики в сфере региональной информатизации являются:

? использование информационных технологий для решения приоритетных задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, совершенствование системы управления субъектов Российской Федерации, обеспечение прав и свобод граждан;
? концентрация ресурсов для решения важнейших задач региональной информатизации, управление региональной информатизацией на основе программно-целевого метода;
? информационная открытость программ и проектов региональной информатизации для общества, обеспечение участия всех заинтересованных сторон в их разработке и оценке результатов реализации;
? реализация комплексного подхода к региональной информатизации, обеспечение последовательности и согласованности реализации проектов и программ региональной информатизации;
? стандартизация, унификация и обеспечение совместимости отдельных решений в рамках региональной информатизации;
? гармонизация нормативной правовой и методической базы, регламентирующей процессы региональной информатизации, с федеральным законодательством;
? обеспечение безопасности информационных систем, их защиты, сохранности, целостности и достоверности;
? обеспечение прав граждан и организаций на доступ к создаваемой информации;
? обеспечение государственного и общественного контроля над деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации по сбору и хранению информации, а также по организации доступа к ней.

Взаимодействие с субъектами Российской Федерации осуществляется в рамках региональных программ информатизации, формируемых в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2007 г. № 871-р.

Терещенко Л.К. Указ. соч.

Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Информационное общество(2011-2020 годы)”» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. И). Ст. 2159, 5 мая.

Министерство по информационным технологиям и связи РФ до 2008 г., являясь органом исполнительной власти, действовало преимущественно в области информационных технологий и связи. В ведомственных рамках складывалась ситуация и с правовым статусом Федерального агентства по информационным технологиям РФ, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям. Значительный поворот в уточнении правового статуса министерства произошел в связи с изменением профиля его деятельности. Это министерство в настоящее время называется Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Правовой статус этих структур государственной власти сочетает административно-правовые функции общего характера, свойственные всем органам этого ранга, со спецификой информационной сферы государственного управления. Компетенция и предметная сфера ее реализации предъявляют особые требования к разработке нормативных актов, определяющих правовой статус этих органов.

В качестве примера рассмотрим содержание Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 (далее - Порядок) с точки зрения включенности в информационную тему. Этот документ устанавливает требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти указанных административных регламентов. Ими должен определяться, в том числе, порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и его должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг. Взаимодействие имеет формы организационного и информационного свойства. Названным Порядком предусматривается регламентация способа фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме. Если способ фиксации действия не указан, то действуют правила делопроизводства. Но могут быть установлены правила, предусматривающие наличие электронных документов или документов бумажных.

Организация разработки, согласования и утверждения названных регламентов предусматривает больший перечень информационных действий и процедур. К ним относятся: публикация информации о разработке административного регламента, его проекта в сети Интернет, проведение публичных обсуждений проекта, рассмотрение предложений, поступивших от заинтересованных организаций и граждан, проведение опросов получателей соответствующей государственной услуги, а также публикация окончательного текста регламента. Ряд аналогичных действий обязана осуществить и Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

Однако остаются некоторые вопросы, без ответа на которые будет затруднительно создать названные регламенты. В частности, нет определения понятий «государственные функции» и «государственные услуги», критериев, по которым они разграничиваются.

Приведем еще один пример для представления того, как реализуется информационный статус органов исполнительной власти в процессе взаимодействия органов между собой. В целях обеспечения эффективного взаимодействия между Федеральной налоговой службой и Федеральной регистрационной службой 8 сентября 2005 г. было заключено Соглашение о взаимодействии и взаимном информационном обмене этих федеральных служб. В связи с этим издан соответствующий приказ № 130/САЭ-З- 21/436 об утверждении этого Соглашения, подписанный директором Федеральной регистрационной службы и руководителем Федеральной налоговой службы. Рассмотрим содержание некоторых пунктов этого приказа, касающихся правового статуса участвующих в соглашении субъектов. Стороны взаимодействуют: при выработке согласованной позиции в процессе подготовки проектов законодательных и иных нормативных актов, внутриведомственных и межведомственных документов по вопросам opганизации взаимодействия и координации деятельности; разработке единых требований к нормативно-технической документации и нормативно-справочной информации унификации информации, идентифицирующей объекты недвижимости и их правообладателей; разработке совместных инструктивных методологических документов н области единых требований к построению и развитию системы взаимодействия сторон, принятии решений, направленных на создание информационных ресурсов сторон на основе новых информационных технологий (п. 3).

Соглашение предусматривает условия предоставления сведений в установленные сроки, а также по письменным запросам; возможность изменения и дополнения этих условий и обязательность обмена документированной информацией в электронном виде с сопровождением ее электронной подписью; обмен сведениями осуществляется по каналам связи с применением средств криптографической защиты информации или на электронно-цифровых носителях (диски, дискеты и др.) с реестром на бумажных носителях (п. 5). Соглашение предусматривает и правила контроля за его исполнением.

Между тем есть проблемы с отбором и обработкой входящей информации, ресурса.

В связи с этим показательными являются правила, содержащиеся в ряде нормативных актов США, регулирующих порядок работы с информацией в органах власти и компетенцию должностного лица. Например, в конституции штата Иллинойс в статье V «Исполнительная власть» в разделе 1 «Должностные лица» сказано, что в состав исполнительной власти входят губернатор, лейтенант-губернатор, генеральный атторней, секретарь штата, контролер и казначей, избираемые избирателями штата (НО). Указанные лица в течение всего срока нахождения в должности должны обеспечивать хранение официальных документов и постоянно проживать в месте пребывания правительства штата. Постоянные правила Сената США в редакции 1979 г. предусматривают строгий режим конфиденциальности информации по вопросам, предложенным на обсуждение Сената исполнительной властью. Любая информация конфиденциального характера, предоставленная Сенату Президентом, должна сохраняться сенаторами и должностными лицами Сената в тайне; и все договоры, которые могут быть направлены в Сенат, и все выступления, голосования и обсуждения по договорам также должны сохраняться в тайне, если только Сенат не снимет такой запрет. Любой сенатор и должностное лицо Сената, если они разгласили информацию секретного или конфиденциального характера, несут за это ответственность: сенатор исключается из состава палаты, должностное лицо отстраняется от должности и подвергается наказанию за оскорбление Сената (165). Правила административной процедуры США устанавливают перечень видов публичной информации о деятельности органов и должностных лиц, режим правил, заключений, приказов, документов административного агентства, при этом дан ряд определений, предусмотрены условия оглашения, учета случаев оглашения. Здесь четко прописаны правила предоставления пользователям (истцам) информации по установленному перечню, предусмотрено, что документы должны предоставляться бесплатно или за частично оплачиваемый подбор и снятие конин, если они осуществляются в публичных интересах и предоставление информации необходимо для общественности (259). Вместе с тем в этом акте предусмотрены и девять групп документов, которые не относятся к категории открытой информации, и на них распространяются специальные правила создания, хранения, передачи и использования. Особое внимание уделено документам, составленным на лиц, т.е. содержащим персональные данные. Подраздел 552а содержит такие рубрики, как: определения, условия оглашения, учет случаев оглашения, допуск к документам, требования к административным агентствам, правила административного агентства, гражданские средства защиты, права опекуна, уголовные наказания, изъятия специфического характера. Ознакомление с этим актом США. а также с законом Великобритании «О свободе информации», принятом в 2000 г., весьма полезно для служащих РФ, а также для разработки нормативных актов о служебной информации.

В Законе об информации Российской Федерации заложены лишь общие основания для определения информационного статуса граждан через проблему доступа к информации. Но в этом Законе ничего не говорится о требованиях к информационному статусу органов государственной власти и местного самоуправления, кроме того, о чем уже было сказано в начале этой главы в связи с определением статуса обладателя информации.

Частью 2 ст. 12 этого Закона установлено, что государственные органы РФ, органы субъектов РФ. органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий, а также создают информационные системы и обеспечивают доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что пока не уделено должного внимания проработке той части правового статуса органов государственной власти, который представляет в полном объеме их информационные права и обязанности, условия, обеспечивающие их реализацию. Это же касается и информационного статуса органов местного самоуправления и их служащих. Некоторые положения информационного статуса конкретных субъектов этого ранга затрагиваются в общей форме в федеральных законах об информации, законах и иных нормативных актах о конкретных видах информации, но чаще всего касаются этой проблемы косвенно при определении правового режима отдельных видов и категорий информации. Несколько лучше обстоит дело в обеспечении правового статуса подразделений и служащих других органов государственной власти.