Комплексный характер отрасли муниципального права обусловлен. Муниципальное право как комплексная отрасль права

Муниципальное право – это совокупность правовых норм , закрепляющих и регулирующих общественные отношения в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Почему термин «муниципальное»? Термин уходит корнями в историю Древнего Рима, там словом муниципии – это города Древнего Рима, обладавшие большим набором самостоятельных прав.

В 1990-1991 году в России вначале появился термин «коммунальное» самоуправление. В Европе так и называется – «коммуна». Но термин не прижился, закон СССР 1990 года отменён. Дальнейшее – муниципальное, из стран англо-саксонским типом права.

Целью данной работы является характеристика понятия, предмета и норм муниципального права как отрасли права, взаимодействующей с другими отраслями права Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

1. Раскрыть понятие и сущность муниципального права.

2. Выявить основные проблемы определения предмета муниципального права.

3. Охарактеризовать соотношение муниципального права с другими отраслями права.

4. Раскрыть системный характер дисциплины муниципального права.

5. Определить источники муниципального права.

1. Понятие муниципального права

1.1 Предмет и метод муниципального права

Вот уже более десяти лет в официальных документах и в научной литературе используется понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением.

Необходимо отметить, что предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права потому, что органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника (сдача в аренду, отчуждение и т.п.) в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Признание муниципального права как правовой отрасли породило проблему определения места этой отрасли в единой системе права нашей страны, включая ее соотношение со смежными отраслями. Для решения этой проблемы, в первую очередь, важно определить особенности муниципального права в качестве отрасли права РФ.

Замечание 1

Вторичный (комплексный) характер муниципального права характеризуется особенностями его предмета. Он представлен общественными отношениями, которые составляют предмет муниципального права. Это сложная, комплексная система экономических, финансовых, социальных, культурных, политических, организационных, управленческих отношений, которые проявляются при организации и осуществлении муниципальной власти, решении населением вопросов местного значения.

Данная особенность муниципального права в качестве комплексной отрасли предопределила ее место и роль в общей системе права России. Муниципальное право в системе российского права никогда не претендовало на статус базовой и профилирующей отрасли, в состав которой можно включить гражданское, конституционное, административное, уголовное право и прочие отрасли. Комплексный характер характеризуется тем, что оно представляет собой вторичную отрасль, формирующуюся и развивающуюся в большей степени «за счет» других. Это, в первую очередь, профилирующие отрасли, у которых муниципальное право заимствует некоторые нормы, а иногда и целые институты.

Вторичный характер муниципального права не означает, что его можно низвести до второстепенной отрасли. Напротив, его комплексный характер, который получил обоснование в специальных источниках литературы, предопределил весьма своеобразное и важное значение и место этой отрасли в единой системе права. В частности это ярко проявилось в некоторых особенностях муниципального права.

Дискуссии по поводу места муниципального права

Подход о вторичном характере муниципального права до сегодняшнего дня вызывает споры. Компромиссным является предложение о рассмотрении муниципального права в 2 значениях (узкое и широкое).

Замечание 2

В узком смысле муниципальное право представлено совокупностью конституционно-правовых норм, с помощью которых регулируется организация публичной власти местного уровня. В широком понимании оно является объединением муниципального права, которое понимается в узком значении, и базовых и локальных межотраслевых институтов.

В текущих условиях муниципальное право понимается чаще всего в узком смысле. В нем оно становится подотраслью конституционного права, превращаясь в самостоятельную отрасль только в следующих случаях:

• спектр отношений, которые регулируются муниципальным правом, становится шире, чем рамки подотрасли;
• не только в теории, но и в практическом использовании качественные отличия местного самоуправления от власти государства должны найти убедительное подтверждение.

Тем не менее, «расширение рамок муниципального права в качестве подотрасли» по сути проявляется в виде муниципально-правовой экспансии, то есть происходит распространение муниципально-правового регулирования на общественные отношения. В настоящее время такие отношения нельзя включить в состав предмета муниципального права, поскольку их регулирование производят другие отрасли права. Этот факт сомнителен с позиции принципов отраслевого разделения национальной правовой системы. Помимо прочего, неясным остается вопрос, каким образом расширение предмета регулирования муниципального права с помощью не муниципальных отношений даст возможность консолидировать его как самостоятельную отрасль права. Если же исходить из того, что лишь практика поможет решить судьбу правового массива как отрасли права, то необходимо признать, что не только отдельно муниципальное право, но и в целом право может являться «заложником» социальной практики. Оно становится полностью зависимым от нее и не способно оказать эффективное организующее воздействие на реальность, что тоже неверно.

Особенности муниципально-правовых норм

Муниципальная практика и право тесно связаны друг с другом. При этом важно иметь в виду, что муниципальные правовые нормы обязательны для всех и являются всеобщими. Они не должны исполняться без выхода за рамки правового поля в пределы правонарушений. По этой причине формально-юридическая и логическая организация правового массива, как и его последовательное научное и теоретическое разграничение от прочих правовых явлений играет для становления правовой отрасли не меньшую роль, чем юридическая практика.

Замечание 3

Есть прямое признание соответствующей характеристики муниципального права в Основных положениях государственной политики в сфере развития местного самоуправления в РФ (подп, «и» п. 3 разд. III). Они были утверждены Указом Президента РФ в октябре 1999 года и содержат положение о том, что решение задач в области обеспечения государственных гарантий местного самоуправления, как и обеспечение соблюдения органами власти в государстве и органами местного самоуправления законов страны о местном самоуправлении и исполнение НПА органов местного самоуправления среди прочего предполагает создание муниципального права в качестве комплексной отрасли права. Для этого требуется выработка стратегии законодательной деятельности в сфере местного самоуправления.

Вышесказанное значит, что многие правовые нормы муниципального права, включая его институты, изначально обладают не муниципально-правовой, а иной отраслевой принадлежностью. По этой причине происходит как бы раздвоение соответствующих норм с одной стороны между муниципальным правом, а с другой конституционным, административным, финансовым, гражданским и др. Отсюда они перемещаются в комплексную отрасль муниципального права. Данный факт не оказывает влияния на правовую природу некоторых предписаний в качестве муниципально-правовых норм. Важно учесть, что муниципально-правовой состав комплексных институтов и норм (например, институт муниципальной собственности, прямо закрепленный в 215 и других статьях ГК РФ, а не только в специальных источниках муниципального права) не уменьшается посредством их закрепления в НПА не муниципально-правовой принадлежности. Наоборот, в данных актах они находят одновременное закрепление как норм основной отрасли (например, гражданское право) и как норм комплексной отрасли муниципального права.

На этом основана их юридическая сила, характерная для системы межотраслевых и иерархических связей. Коллизионное правило закреплено в п. 2 ст. 4 ФЗ № 131. В нем содержатся нормативные положения, обладающие приоритетом в соотношении с другими законодательными актами, которые затрагивают проблемы местного самоуправления, чем на формально-юридическом уровне может быть обеспечена отраслевая целостность, идентичность и однородность муниципального права.

Если вы заметили ошибку в тексте, пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter

Такое определение характерно для муниципального права как относительно самостоятельной отрасли права , объединяющей нормы и публичного, и частного права.

Число отраслей публичного права и объем их норм преобладают во всей совокупности норм муниципального права над нормами частного права. В систему норм муниципального права включаются нормы финансового, налогового, экологического, земельного и иных отраслей права. Наименьшее количество составляют нормы гражданского, коммерческого и предпринимательского права . Однако они также имеют «право на жизнь» согласно концепции гражданского законодательства , которая определила в качестве субъектов гражданских правоотношений муниципальные образования и их органы.

Наличие норм муниципального права в различных дает основания делать вывод о том, что муниципальное право - это относительно самостоятельная отрасль права.

Если сравнить число норм, регулирующих отношения в системе местной публичной власти , закрепленных в Конституции РФ , с нормами, регулирующими группы других отношений, кроме конституционного права , то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем объем норм других отраслей права.

Отношения, определенные Конституцией Российской Федерации в системе местного самоуправления, как раз и регулируются особой группой норм, представляющих собой в совокупности муниципальное право.

Сам факт базирования муниципального права в основном на местном самоуправлении дает основания отнести муниципальное право к относительно самостоятельной отрасли права.

Конечно же, муниципальное право граничит с другими отраслями права. Но и отдельные отрасли права точно также граничат с конституционным правом, административным правом и муниципальным правом.

Множество норм муниципального права возникли на базе основных отраслей права: гражданского, земельного, экологического и т. д.

Ближе всего муниципальное право стоит к конституционному и административному праву. Однако оно не является составной частью этих отраслей права или их продолжением. Ведь конституционное право - это государственное право. Оно так и называлось в недалеком прошлом. Следовательно, конституционное (государственное) право регулирует несколько другие отношения, чем муниципальное право.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление отделено от государственной власти и имеет систему своих отношений, которые урегулированы нормами специальных законов о местном самоуправлении, о местных референдумах , о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и т. д.

Наличие специальной нормативной базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне и муниципальных образований позволяет сделать вывод о том, что муниципальное право - это относительно самостоятельная отрасль права.

Муниципальное право содержит все признаки отрасли права. Среди них можно отметить следующие: понятие муниципального права, которое имеет свои отличительные особенности; предмет, составляющий обособленную группу общественных отношений, характерный только для местной публичной власти; комплексный метод правового регулирования ; принципы, присущие только публичной власти; функции; систему, предлагающую разделение муниципального права на две части - общую и особенную; наука и научная дисциплина муниципального права; источники муниципального права, собственные нормы и институты права, конструируемые на основе властеотношений и смежные; свое правоотношение , отличающееся особенностью субъектов и объекта.

Предмет муниципального права

Муниципальное право как комплексная отрасль права сочетает два метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный, присущие соответственно публичному и частному праву. Однако и муниципальное право содержит собственный диспозитивный метод правового регулирования.

В целях выявления метода правового регулирования отношений в отрасли права необходимо определить способ воздействия этих норм на общественные отношения.

По способу воздействия на группы общественных отношений нормы права делят на императивные и диспозитивные, а следовательно, и методы правового регулирования определяются этой классификацией.

Примером императивной нормы может служить ч. 7 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах…» (2003 г.), в которой установлено, что принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти , их должностными лицами или органами местного самоуправления , т. е. решение должно быть исполнено без каких-либо оговорок или альтернатив. Например, на местном референдуме принято решение не приватизировать муниципальное предприятие , имеющее общемуниципальное значение. Это решение должны неукоснительно выполнять соответствующие органы местного самоуправления. Очевидно, что эта норма относится к системе норм только муниципального права.

Диспозитивные нормы характеризуют соответственно и метод правового регулирования отношений. Данный метод в теории права назван диспозитивным в силу наличия альтернативы, т. е. выбора решения. В муниципальном праве этот метод используется при формировании представительного органа муниципального района и в других случаях. Так, ст. 35 Закона «Об общих принципах организации…» (2003 г.) устанавливает два возможных варианта формирования представительного органа местного самоуправления. Он может быть сформирован из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений или может быть избран на основе всеобщего равного и прямого избирательного права населением. В данном случае есть выбор из двух вариантов (или/или). То же самое относится к инициативе по проведению местного референдума.

Согласно ст. 22 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) ее могут осуществить: граждане ; избирательные объединения; представительный орган совместно с главой местной администрации. В данном случае норма предусматривает различные способы реализации права на инициативу о проведении местного референдума.

Диспозитивный характер имеют нормы: об избрании главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.), который может быть избран непосредственно избирателями, либо из числа депутатов представительным органом; о способе назначения главы администрации (ч. 2 ст. 37 указанного Закона), которым может быть глава муниципального образования либо лицо, назначенное по контракту по результатам конкурса.

Диспозитивный характер имеют нормы избирательного права в системе местного самоуправления, которое базируется на установленных в законодательстве принципах. Избиратели, например, могут принимать, а могут и не принимать участие в выборах. Это их личное право . При голосовании избиратели вправе отдать свой голос за любую из кандидатур. Никто их не обязывает отдать голос за какую-либо кандидатуру. У них есть выбор. Что касается местного референдума, схода, собрания, то граждане также могут в них принимать участие, но могут и не принимать.

Кроме того, при решении задач граждане самостоятельно определяют, за какой поставленный вопрос на референдуме, сходе, собрании отдать свой голос. Иначе говоря, также существует выбор (или/или).

Можно ли в данном случае утверждать, что приведенные нами массовые примеры относятся к системе частного права ? Безусловно, нет.

Вообще, рассматривая проблему диспозитивного метода правового регулирования и его природу, нельзя однозначно утверждать, что его обладателем является только гражданское право .

Данный метод быстрее всего зарождается в эпоху естественного публичного муниципального права, а затем и позитивного, когда начинается становление и развитие общинного местного самоуправления. Уже в тот далекий исторический период платежи в казну общины, союза общин вносились либо в виде натурального налога , либо в денежном исчислении, т. е. очевидна диспозиция, альтернатива, выбор в системе публичного права. Об этом свидетельствуют закон, принятый в 45 г. до н. э. в Древнем Риме, - «Lex Yulia municipalis», на основе которого было построено местное самоуправление, а также более поздние нормативные акты , в том числе действовавшие на территории Древней Руси.

Поскольку упомянутые нормы закреплены в , они также относятся к системе норм только муниципального права и никакой иной отрасли права.

Таким образом, наличие собственных императивных и диспозитивных норм в системе муниципального права, которые содержатся в специальных законах о местной публичной власти , дает основания сделать вывод о том, что муниципальное право имеет два способа правового регулирования: императивный и диспозитивный. Причем эти методы не являются заимствованными от других отраслей права. Они, как и для других отраслей права (соответственно, публичного и частного), являются универсальными и не принадлежат абсолютно какой-либо одной отрасли права, как это иногда утверждается в юридической литературе. Данный метод характерен для гражданского, коммерческого, предпринимательского, семейного, муниципального и других отраслей права. Об этом свидетельствуют источники названных отраслей права. Но в публичном праве он охватывает значительно меньшую часть общественных отношений, чем в частном. Более чем убедительным является утверждение А. А. Безуглова и С. А. Солдатова о том, что многие общественные отношения являются предметом регулирования норм, относящихся к различным отраслям права.

Нормы муниципального права

4) по масштабу действия нормы бывают:

а) общефедерального масштаба, сила которых распространяется на всю территорию Российской Федерации. Например, нормы, содержащиеся в Конституции РФ и в Законе «Об общих принципах…» (2003 г.), действуют в равной степени на всей территории Российской Федерации;

б) масштаба субъекта Российской Федерации, действующие только в границах субъекта РФ. Например, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах ;

в) масштаба муниципального образования, которые действуют только в границах муниципального образования. Таким примером может служить устав муниципального образования, как источник, содержащий нормы муниципального права, а также другие нормативные акты органов и должностных лиц местного самоуправления;

г) международного уровня, действующие в государствах, присоединившихся к международному нормативному акту;

5) по предназначению нормы муниципального права делятся на материальные и процессуальные. В данном случае очевиден дуализм норм муниципального права.

Материальные нормы в основном закреплены в Конституции РФ и Законе «Об общих принципах…» (2003 г.). Они дают определение местной публичной власти , устанавливают перечень властеотношений, т. е. основы этой власти определяют ее сущность, закрепляют субъектный состав, компетенцию, гарантии и ответственность в системе местного самоуправления.

Процессуальные нормы закреплены в Федеральных законах «Об общих принципах…» (2003 г.), «О муниципальной службе …», в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах, о местном референдуме, о собраниях и сходах, в уставах муниципальных образований, в регламентах представительных органов местного самоуправления, в положениях о бюджетном устройстве и бюджетном процессе городов, районов, поселений и т. д.

Процессуальные нормы, например, устанавливают порядок подготовки и проведения сессий представительных органов местного самоуправления, подготовки и утверждения бюджетов и отчетов об их исполнении; проведения выборов и местных референдумов, т. е. они устанавливают процедуру проведения этих мероприятий.

Эти и другие нормы характерны только для муниципального права, так как они сконструированы в специальных нормативных актах, устанавливающих порядок формирования и осуществления местной публичной власти.

Таким образом, муниципальное право имеет свою систему норм, которые занимают доминирующее положение по сравнению с заимствованными им нормами из других отраслей права.

Специальные источники, в которых содержатся нормы муниципального права, формируются на различных уровнях власти: федеральном; субъекта РФ; муниципального образования. При этом источники, принимаемые на муниципальном уровне, по количеству преобладают над источниками федеральными и субъектов РФ. Правовые нормы появляются в результате правотворческой деятельности государства и местного самоуправления.

Местное самоуправление, являясь публичной властью, осуществляет правотворческую деятельность, формируя тем самым собственную нормативную базу, наряду с государственной. Нормы эти имеют и императивный, и диспозитивный характер и делятся на материальные и процессуальные, присущие муниципальному праву.

Нормы императивные и диспозитивные характерны для многих отраслей публичного и частного права, в том числе и муниципального. Из этого следует, что и методы правового регулирования универсальны для многих отраслей публичного и частного права.

Институты муниципального права

В системе институтов непосредственной демократии имеется группа подинститутов, соотносящихся с основными институтами как система и ее элементы, как общее и частное. То же самое можно утверждать и об институтах в системе представительной демократии. К ним относятся институты: органов местного самоуправления, их компетенции и ответственности, должностных лиц местного самоуправления, муниципальной службы и др.

Классификация институтов муниципального права возможна не только по формам осуществления местной публичной власти.

Институты муниципального права можно разделить на две части, исходя из принадлежности к муниципальному праву. Во-первых, это институты, принадлежащие только муниципальному праву: институты местного референдума, сходов, собраний, выборов, представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, муниципальной службы, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, территориальной организации, гарантий и т. д.

Во-вторых, это институты, сформированные из группы норм и отношений различных других отраслей права: финансового, гражданского, трудового, коммерческого, предпринимательского, административного. Это касается бюджета и бюджетного процесса , унитарных муниципальных предприятий , права собственности , договорных отношений и т. д.

Муниципальное право связывает эти две крупные группы институтов - собственный и смежный, - что создает условия местной публичной власти для осуществления ею функций и компетенции.

Муниципально-правовой институт территориальной организации местной публичной власти

Это определение муниципально-правового финансового института представлено в виде общей системы, состоящей из ряда взаимосвязанных элементов, т. е. подинститутов. Оно обусловлено сложностью структуры отношений, входящих в финансовую основу местного самоуправления. Из этого следует, что существуют институт как общее, т. е. система, и пединституты как частное. В силу этого очевидна классификация внутри муниципально-правового финансового института.

Подинституты можно классифицировать:

1. по группам общественных отношений и регулирующим их нормам;
2. по видам финансовых ресурсов в системе местного самоуправления;
3. по структуре местного бюджета ;
4. по предназначению;
5. по цели;
6. по принадлежности.

1. По группам общественных отношений и регулирующих их норм пединституты можно разделить на касающиеся:

• подготовки, рассмотрения, утверждения, исполнения местного бюджета , отчетов об исполнении бюджета;
• формирования внебюджетных средств;
• межбюджетных отношений;
• отношений займа.

2. По видам финансовых ресурсов муниципально-правовые финансовые пединституты можно классифицировать исходя из структуры финансовых ресурсов местного самоуправления. К ним можно отнести следующие виды:

а) муниципально-правовой пединститут бюджетных средств, формируемых за счет собственных и регулирующих источников доходов ;
б) муниципально-правовой пединститут внебюджетных средств (самообложение, субвенции, субсидии, муниципальные заимствования).

3. По структуре местного бюджета пединституты подразделены на:

а) пединститут доходов местного бюджета;
б) пединститут расходов местного бюджета.

4. По предназначению пединституты делятся на материальные и процессуальные.

Материальные устанавливают статические величины, процессуальные - процедуру применения материальных подинститутов.

5. По цели пединституты делятся на две группы:

а) обслуживающие систему местного самоуправления в целях решения задач только местного значения;
б) нацеленные на осуществление отдельных государственных функций.

6. По принадлежности муниципально-правовые пединституты делятся на:

а) собственно муниципальные;
б) смежные с финансово-правовыми институтами.

К собственным можно отнести пединститут утверждения местного бюджета на сессии представительным органом местного самоуправления .

Смежный институт - например, формирование доходной части за счет как собственных источников, так и с помощью регулирующих источников доходов.

Социальный и организационный институты муниципального права

1. Под социальным муниципально-правовым институтом следует понимать совокупность норм муниципального права , регулирующих группы отношений, складывающихся по поводу формирования поселений, их органов власти и реализации функций в системе местного самоуправления .

Очевидным является тот факт, что социальный муниципально-правовой институт состоит также из двух слагаемых: нормы плюс общественные отношения. При этом первичными являются отношения, вторичными - нормы. Отношения - это элемент местного самоуправления, т. е. одна из его основ, без которой местное самоуправление нереально. Нормы - это элемент права , которое формируется государством и самой социальной общностью, т. е. жителями муниципального образования и избранными ими органами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт есть продукт социальной общности и государства.

Что касается функционального аспекта, то здесь можно провести аналогию. В условиях догосударственного периода функции зарождались в связи с потребностью людей, т. е. они имели естественный характер, не навязывались сверху. Поэтому их появление было обусловлено только социальной общностью. При наличии государства ситуация изменяется. Государство путем принятия законов и подзаконных актов расширяет перечень функций для местного самоуправления, т. е. оно устанавливает новые функции с помощью права. Кроме того, государство обеспечивает правовое оформление уже сложившихся функций в системе местного самоуправления. Из этого следует, что и функции местного самоуправления как элемент социальной основы и муниципально-правового института есть продукт деятельности социальной общности и государства, равно как и нормы муниципального права . Институты права нацелены на реализацию функций местного самоуправления.

Социальный муниципально-правовой институт структурно состоит из норм: определяющих поселенческий характер местного самоуправления; устанавливающих статус муниципального образования в зависимости от численности населения; определяющих порядок осуществления форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления; устанавливающих право всех граждан на осуществление местного самоуправления и повсеместность его на территории Российской Федерации.

Указанные и другие группы норм регулируют определенные группы однородных общественных отношений, складывающихся в системе местного самоуправления и являющихся его основами.

Таким образом, социальный муниципально-правовой институт формируется из собственных норм и отношений и принадлежит только муниципальному праву. Это является свидетельством того, что муниципальное право есть отрасль права .

2. Под организационным институтом муниципального права следует понимать совокупность норм муниципального права, регулирующих общественные отношения, касающиеся наименования, структуры органов местного самоуправления , порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.

В структуру организационного института муниципального права включаются: представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы местного самоуправления; избирательные комиссии; должностные лица (глава муниципального образования, депутаты, глава администрации, староста).

Организационный институт имеет свои пединституты: представительных органов; исполнительно-распорядительных органов; должностных лиц местного самоуправления; контрольных органов; избирательных комиссий. Все эти пединституты как элементы единой системы, которая названа организационным институтом муниципального права, обеспечивают надлежащее осуществление своих функций в соответствии с установленной для них компетенцией. Они в рамках норм права организуют решение задач на территории муниципального образования для достижения поставленных целей.

Организационный институт является результатом деятельности государства, издающего нормы права о нем, и жителей муниципального образования, формирующих данный институт. В условиях догосударственного периода организационный институт структурно состоял из норм естественного, обычного права, творцом которого были сами общины, и отношений, которые регулировали эти нормы, т. е. муниципально-правовой институт имел самобытное, общинное происхождение. Его вполне можно назвать естественным муниципально-правовым институтом, формировавшимся в недрах общины.

Каждый подинститут имеет свое содержание, свои элементы. Например, подинститут представительных органов содержит нормы о порядке их формирования, о составе, о рабочих органах, о компетенции, о роли и месте в системе органов местного самоуправления. То же самое можно утверждать относительно исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления, за некоторыми исключениями, не присущими должностным лицам.

Эти нормы регулируют соответствующие группы однородных отношений между субъектами муниципального права по формированию, составу, компетенции и т. д. органов местного самоуправления.

Из этого следует, что организационный муниципально-правовой институт имеет многослойную внутреннюю структуру, представляющую собой единый комплекс норм и отношений, нацеленный на организационно-правовое обеспечение функционирования местного самоуправления.

При этом следует заметить, что и данный институт имеет собственные корни, т. е. формируется из собственных норм и отношений.

Система муниципального права

Таким образом, система муниципального права включает в себя элементы общего и особого характера, которые неразрывно связаны, взаимозависимы, и их существование в отдельности немыслимо. Фактическое наличие таких элементов единой системы свидетельствует о полном наборе признаков, присущих отрасли права.

Принципы муниципального права

В-третьих, принципы провозглашают перспективы становления и развития гражданского общества посредством прямой и представительной демократии.

В-четвертых, принципы муниципального права допускают возможность сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью, что позволяет сделать вывод о наличии смежного метода правового регулирования в данной отрасли права.

В-пятых, они могут быть использованы в правоприменительной практике при обнаружении пробелов в законодательстве либо в случае возникновения противоречия норм законодательства этим принципам.

Принципы муниципального права сформулированы в Конституции РФ , а также в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, в нормативных актах органов местного самоуправления .

Кроме того, они закреплены в ряде международных нормативных актов.

К принципам муниципального права можно отнести следующие.

3. Принцип сочетания форм непосредственной и представительной демократии при осуществлении местного самоуправления. Граждане участвуют в выборах, местных референдумах, собраниях, сходах, гражданских правотворческих инициативах, принимая собственные решения по обсуждаемым вопросам, выражая при этом прямое волеизъявление.

Кроме того, они решают свои жизненно важные задачи через своих представителей в органах местного самоуправления. Муниципальное право регулирует эти группы отношений.

4. Принцип самостоятельности местной публичной власти и ее взаимодействия с государственной властью закреплен в ст. 12 и гл. 8 Конституции РФ, а также в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 3, 19, 20, 21 и др.).

5. Принцип внутренней соподчиненности решений референдумов, сходов, органов и должностных лиц в системе местного самоуправления закреплен в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе «О муниципальной службе в Российской Федерации».

6. Принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью закреплен в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он вытекает из методов правового регулирования отношений, сложившихся в муниципальном праве. Как ранее было замечено, в муниципальном праве имеются императивные и диспозитивные нормы. Они как раз и базируются на принципе сочетания юридического равенства и соподчиненности субъектов правоотношений .

7. Принцип судебной защиты и ответственности субъектов муниципально-правовых отношений, установленный в частном и публичном праве.

8. Принцип повсеместности становления и развития местного самоуправления, установленный Конституцией РФ (ст. 2, 12, ч. 1 ст. 131) и Законом «Об общих принципах…» (ч. 1 ст. 1), гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Важно отличать принципы муниципального права от принципов местного самоуправления. Между ними нельзя ставить знак равенства, так же как между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление». Не может быть такого, чтобы принципы права были равны принципам местной публичной власти. Право - это совокупность норм, местное самоуправление - это публичная власть. Каждое из этих явлений имеет свои основополагающие начала. К тому же власть - это базис, право - надстройка. Каждый из этих элементов занимает свое место в системе «власть и право». с

Эти две функции тесно связаны между собой, так как одна является первичной, вторая - производной. Первична функция регулятивная, так как муниципальное право предназначено содействовать развитию и совершенствованию социально-экономических, управленческих и организационных отношений.

В данном случае право упорядочивает не только властеотношения, но и взаимоотношения органов местного самоуправления и муниципальных служащих с хозяйствующими субъектами и гражданами . В этом состоит особенность регулятивной функции муниципального права. Регулятивная функция оказывает фактическое воздействие на все без исключения функции общего характера (общие).

В системе муниципального права регулятивная функция формирует самоуправленческие начала и предоставляет субъектам муниципальных отношений реальные возможности для самоорганизации и саморегулирования. Согласно Конституции РФ граждане вправе самостоятельно осуществлять местное самоуправление на территории Российской Федерации. Из этого следует, что нормы муниципального права установили вид местной власти (организационно-политическая функция) и регулируют порядок ее осуществления (граждане осуществляют эту власть).

В связи с тем, что в муниципальном праве имеются собственные нормы диспозитивного характера (они ранее приведены в учебнике), можно вполне убедительно констатировать, что регулятивная функция устанавливает (допускает) саморегулирование в системе местного самоуправления (избрать народом или представительным органом главу муниципального образования; сформировать представительный орган муниципального района всенародно либо из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений) и т. д.

Охранительная функция предполагает и устанавливает основные направления воздействия на обеспечение гарантий местного самоуправления (экономических, политических и т. д.), а также судебной защиты субъектов муниципальных отношений. Так, в соответствии с гражданским законодательством и Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты муниципального права могут защищать свои интересы в судах общей юрисдикции и арбитражных. Кроме того, органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий должны действовать в соответствии с законодательством Российской Федерации, охраняя при этом законные интересы других субъектов правоотношений . Охранительная функция имеет как профилактический, так и репрессивный характер.

Таким образом, функции муниципального права базируются на функциях общей теории права , равно как и функции других отраслей права, имея свои отличительные особенности, заключающиеся в специфике местной публичной власти и способах ее формирования и осуществления.

Муниципальное правоотношение: понятие, структура и содержание

Правоотношения можно классифицировать по аналогии с классификацией отношений, составляющих предмет муниципального права . Кроме того, в муниципальном праве возможна и другая классификация правоотношений, вытекающая из комплексности муниципального права как отрасли права . В силу того, что муниципальное право представляет собой совокупность норм публичного и частного права, правоотношения также имеют разные оттенки: публичного и частного права.

Чисто публичными являются правоотношения, исключающие участие субъектов муниципального права в гражданском обороте. Смешанными, или публично-частными, можно назвать правоотношения, складывающиеся в результате частноправовых действий субъектов муниципального права, выражающихся в участии последних в гражданском или коммерческом обороте.

К чисто публичным относятся правоотношения организации и деятельности субъектов муниципального права. Это формирование органов местного самоуправления , осуществление функций местной публичной власти посредством прямой и представительной демократии, а также должностными лицами местного самоуправления. Сюда включены правоотношения муниципальной службы , гарантий, ответственности и т. д. Их можно назвать властеотношениями.

К смешанным относятся правоотношения, субъекты которых участвуют в гражданском и коммерческом обороте.

Например, орган местного самоуправления от имени муниципального образования совершает сделки с другими субъектами на строительство жилых домов, объектов социально-культурного назначения, дорог, ремонт внутридворовых территорий . В данном случае правоотношение имеет гражданско-правовой характер, так как субъект публичного права включается в гражданский оборот.

Нередко органы местного самоуправления и должностные лица от имени муниципального образования совершают торговые (коммерческие) договоры по купле-продаже имущества, продовольствия, необходимых для нужд территории и населения. Здесь очевидно присутствие оттенка коммерческого правоотношения.

Не обладают таким правом также лица, осужденные по приговору суда и находящиеся в местах лишения свободы . Такое правило установлено федеральным законодательством о выборах и законодательством субъектов Российской Федерации .

В гражданском праве таких абсолютных ограничений для лиц данной категории не установлено. Конечно же, правоспособность их ограничена в какой-то мере. Но тем не менее за ними остается право собственности на свое имущество, на наследство, на дарение, на доверенность и т. д.

Итак, публичное право устанавливает более жесткий барьер относительно субъектного состава правоотношения, чем частное.

Именно в силу этого муниципальное правоотношение является самостоятельным, не похожим по составу, структуре и сущности на правоотношения других отраслей права. Кроме всего вышеизложенного муниципальное правоотношение является властеотношением, что выделяет его в системе правоотношений других отраслей права.

Структура правоотношения

Таким образом, структура муниципального правоотношения имеет свои отличительные особенности, что подчеркивает самостоятельный характер муниципального правоотношения.

Понятие, предмет и метод муниципального права.

Муниципальные правовые нормы и отношения.

Система муниципального права.

Источники муниципального права.

Муниципальное право как наука.

1. Понятие, предмет и метод муниципального права

Предмет муниципального права.

Муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Структуру предмета составляют следующие группы общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Особенностью муниципального права является то, что совокупность юридических норм, лежащих в его основе, выражают волю населения. Кроме этого, вся деятельность органов местного самоуправления должна быть подчинена интересам населения.

Метод муниципального права

В самом общем виде, метод муниципального права представляет собой совокупность правовых средств (способов) правового регулирования самоуправленческих отношений, составляющих предмет данной отрасли.

Для метода муниципального права характерен комплексный, поливариантный спектр возможных способов правового воздействия на общественные отношения. Комплексный характер метода обусловлен, прежде всего, спецификой предмета правового регулирования муниципального права, который охватывает сферы как публичного, так и частного права. Поэтому правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании публично-правового (императивного) и частноправового (диспозитивного) методов.

Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило, властное предписание. Так, например, руководители структурных подразделений администрации муниципального образования подчиняются его главе (такая субординация закреплена в уставе муниципального образования); муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

В основе диспозитивного регулирования лежит дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права (например, гражданскому, семейному и др.).

Кроме императивного и диспозитивного методов правового регулирования в муниципальном праве используются также методы гарантий и рекомендаций.

Гарантии – средства и условия, обеспечивающие соблюдение прав местного самоуправления.

Метод гарантий широко применяется на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как обязательного элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации. В связи с этим, особенностью гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство берет на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.

Государственные гарантии осуществления местного самоуправления содержатся в ряде статей Федерального закона №131 – ФЗ. Так, например, в п. 4 ст. 3 указанного Закона закреплено, что «федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления»; в соответствии с п. 2 ст. 49 Закона «муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности» и т.д.

Применение метода рекомендаций обусловлено, прежде всего, тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержатся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Считаем необходимым отметить, что используются в муниципальном праве и запреты. Данный способ юридического воздействия на поведение субъектов права применяется как при императивном, так и при диспозитивном регулировании. В качестве примера запретительного предписания можно привести, например, недопустимость вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ); запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ); запрет на изменение границ муниципального образования без учета мнения населения (ст.12 Федерального закона №131 – ФЗ); запрет на подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования (ст.17 Федерального закона №131 – ФЗ).

Специфической особенностью муниципального права как комплексной отрасли права является тот факт, что отраслевые правовые нормы реализуются на территории муниципальных образований. Кроме того, данные нормы применяются специальными субъектами, которые являются субъектами муниципального права . Среди субъектов муниципального права можно выделить статусные субъекты, деятельность которых регулируется преимущественно муниципальным правом. Таковыми, в частности, являются население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, сами муниципальные образования как субъекты права.

Деятельность субъектов муниципального права (как особых, статусных, так и иных, не являющихся исключительно субъектами муниципального права) осуществляется посредством сложного комплекса отношений. Для этих отношений характерны регулярность, возобновляемость и повторяемость, многоцелевой характер, специализация и интеграция. Общественные отношения, регулируемые муниципальным правом, составляют своеобразную систему, поскольку складываются в различных сферах и областях местной жизни: в сфере жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и озеленения, транспортного обслуживания населения и т.д.

Местное самоуправление органично связано и тесно взаимодействует с техническими системами, функционирующими на уровне муниципальных образований (энергетика, связь, транспорт, теплоснабжение, водоснабжение и др.). Технические системы представляют собой сочетание технических средств из множества отдельных видов различного оборудования. Местное самоуправление как социальная система является совокупностью общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся на территории муниципальных образований в результате совместной деятельности субъектов местного самоуправления. Социальные и технические системы составляют целостный организм. Системный подход являются важнейшим, определяющим компонентом и техники, и управления . Основная цель системного подхода состоит в том, чтобы в опоре на современные технические средства рационализировать управление социальными процессами. Проблемы рационализации управления решаются на местном уровне органами местного самоуправления, населением муниципальных образований и другими субъектами муниципальных отношений. Тесная взаимосвязь местного самоуправления с техническими системами практически доказывает комплексность муниципального права.

Итак, выделение муниципального права в самостоятельное правовое образование - явление закономерное и обоснованное с учетом сложности и неоднородности самоуправленческих отношений, регулируемых данной отраслью.

Муниципальное право - самостоятельная отрасль права в силу того, что имеет свой предмет правового регулирования - муниципальные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. Кроме того, есть и дополнительные признаки: субъектный состав данной отрасли, своеобразный муниципально-правовой режим, наличие собственных правовых конструкций.

Муниципальное право - первичная, приоритетная по отношению к другим правовым образованиям отрасль права. Дискуссия по этой проблеме определяет возрастающую роль муниципального права как комплексного правового образования в системе российского права .

Муниципально-правовой режим

Специфика рассматриваемого режима предопределена рядом факторов, среди которых наиболее значимыми являются: сфера формирования режима - местное самоуправление; особый субъектный состав отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования; право муниципальной собственности - экономическая основа режима; оригинальное сочетание обязываний, дозволений и запретов в муниципальном праве; особенности правовой защиты муниципально-правового режима.

1. Местное самоуправление как сфера формирования муниципально-правового режима. Специфика муниципально-правового режима во многом предопределена государственно-правовой природой такого социально-политического института, как местное самоуправление. Так, в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены в качестве корпораций публичного и частного права, т.е. учреждений, обладающих правами публичного содержания (субъектов конституционных, административных финансовых и иных правоотношений) и правами юридического лица . В такой правоспособности муниципального образования и проявляется его государственно-правовая природа как организации публичной власти на местах и в то же время как юридического лица. Другими словами, местное самоуправление - это одновременно и публичная власть, и элемент гражданского общества .

Важной отличительной чертой отраслевого муниципально-правового режима, позволяющей выделять его в числе прочих отраслевых режимов, является комплексный характер - его формирование происходило на основе заимствования правовых режимов основных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т.д.

Этот процесс был охарактеризован в науке как удвоение структуры права, которое полностью согласуется с общефилософскими представлениями о возможности объективирования того или иного явления в нескольких перекрещивающихся структурах. Здесь специфика отраслевого муниципально-правового режима заключается в согласовании различных правовых режимов в одной сфере - сфере местного самоуправления.

Предмет муниципального права

Предметная определенность - ключевое условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. В муниципально-правовой науке можно выделить три основных подхода к определению понятия и содержания предмета муниципального права, каждый из которых имеет важное теоретическое, познавательное и практическое значение.

Сторонники первого подхода - С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев, Е.С. Шугрина - под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением своего права на местное самоуправление. Конституция РФ определила, что граждане РФ осуществляют местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 130 и 131). В рамках данного подхода к пониманию предмета муниципального права находятся также позиции, выраженные А.И. Коваленко, Н.Л. Пешиным, Т.М. Бялкиной и М.В. Карасевой, которые под предметом муниципального права понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. По сути, это лишь незначительная конкретизация приведенного выше определения, поскольку осуществление права на местное самоуправление проявляется как в организационном его оформлении, так и в непосредственном осуществлении.

Сторонники второго подхода - А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин - под предметом муниципального права понимают местное самоуправление как комплекс общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Предмет муниципального права они видят в специфическом комплексе общественных отношений, которые объединяют понятием «местное самоуправление». Местное самоуправление как право граждан на его осуществление, основа конституционного строя и форма народовластия не может одновременно выступать предметом правового регулирования исключительно муниципального права. Это особая сфера жизни общества, которая определяет специфику общего предмета муниципального права. Собственный же предмет муниципального права - это так называемое муниципальное строительство или муниципальное устройство, которые задают своеобразие предмета муниципального регулирования в целом. При определении общего предмета муниципального права О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев своеобразие системы отношений связывают с особой сферой общества - сферой местного самоуправления. И.В. Выдрин рассматривает предмет муниципального права как комплекс общественных отношений властно-управленческого, организационного и финансово-экономического свойства, складывающихся в местном самоуправлении.

Третий подход предложил В.А. Пертцик. По его мнению, предмет муниципального права имеет сложный состав и включает ряд элементов: а) правовые и организационные отношения, складывающиеся в процессе работы муниципальных органов; б) правовые нормы и организационные обычаи (правила), регулирующие деятельность органов представительства и управления; в) права и обязанности муниципальных органов при условии четкого разделения их компетенции и обособленности относительно органов государственной власти; г) бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципальной единицы; д) практику функционирования муниципальных органов.

При таком подходе помимо общественных отношений в предмет правового регулирования включаются материальные и юридические (нормы и обычаи, практика функционирования муниципальных органов), права и обязанности (элементы муниципальных правоотношений), бюджетное устройство и бюджетный процесс муниципального образования.

Это весьма интересный подход, но с ним сложно согласиться. Во-первых, нормы и обычаи призваны регулировать те общественникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с непрерывной деятельностью органов государственной власти.

Основанием для выделения данных групп общественных отношений служит их содержание. При этом последняя группа общественных отношений, связанная с реализацией права на судебную защиту, призвана обеспечивать осуществление предыдущих групп общественных отношений.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев подразделяют общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от формы осуществления местного самоуправления: а) возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли (в данную группу входят отношения, возникающие в связи с проведением местного референдума, схода граждан, муниципальных выборов и других форм непосредственной демократии); б) связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета , а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, решение других вопросов местного значения, включая и вопросы организации работы муниципальной службы; в) возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления законодательных и правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Подобную классификацию предлагают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, добавляя при этом общественные отношения, связанные с функционированием различных отраслей местного хозяйства - через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества . Данный подход к структуре предмета муниципального права также обоснован.

Вместе с тем в приведенной классификации не выдерживается классификационное основание. Так, последние две группы отношений (связанные с осуществлением государственных полномочий и с функционированием различных отраслей местного хозяйства) скорее характеризуют структуру деятельности органов местного самоуправления, не выступая самостоятельными формами осуществления местного самоуправления.

К выделенным О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым в структуре предмета муниципального права общественным отношениям Н.В. Постовой добавляет следующие группы: а) отношения, возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления; б) отношения, возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления; в) отношения по гарантиям местного самоуправления; г) отношения ответственности в системе местного самоуправления; д) отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления; е) взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. В данном случае основаниями классификации выступают институты муниципального права.

А.И. Коваленко классифицирует общественные отношения, составляющие предмет муниципального права на следующие группы: а) отношения, возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов; б) отношения, связанные с рамками деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов; в) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления; г) отношения, специфицирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их определенными государственными полномочиями федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; д) отношения, связанные с судебной защитой прав органов местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления; е) отношения, обусловленные ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Данное структурирование также осуществлено в зависимости от построения муниципально-правовых институтов.

Признавая позитивным институциональный подход как критерий классификации, необходимо отметить следующее. Институт права (как совокупность правовых норм) является элементом системы права, но не структуры предмета правового регулирования (состоящем из общественных отношений). Для определения структуры предмета муниципального права не может применяться институциональный подход. В противном случае будет происходить подмена одного правового явления другим. На наш взгляд, такая группировка общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления, не может рассматриваться для структурирования предмета муниципального права.

Н.С. Бондарь приводит другую, не менее значимую в теоретическом плане классификацию общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, исходя из их материального содержания: а) отношения, определяющие систему самоорганизации населения, включая функционирование институтов непосредственной демократии по месту жительства для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения; б) отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, ее выборность, независимость и организационную обособленность по отношению к государственной власти, формы осуществления, основные начала взаимоотношений муниципальной власти с гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями. В своей основе это организационно-управленческие муниципальные отношения; в) имущественные муниципальные отношения, характеризующие экономическое содержание местного самоуправления, закономерности его экономической организации. Основу муниципально-правовых имущественных отношений составляет муниципальная собственность как система отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения муниципальным образованием экономическими и финансовыми объектами местного самоуправления; г) отношения, связанные с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, которые должны развиваться в рамках муниципальных образований на основе самостоятельности, под ответственность самих местных сообществ за формирование и распоряжение местными бюджетными и внебюджетными средствами; д) личные неимущественные отношения, определяющие положение человека в системе местного самоуправления как субъекта нематериальных благ . Последние во многом совпадают с перечнем тех нематериальных благ, которые указаны в ст. 150 ГК РФ как объекты гражданско-правовой защиты. Это вполне обоснованно и может быть объяснено сущностными особенностями соответствующих отношений как самоуправленческих, основанных на единстве власти и свободы.

В данном случае Н.С. Бондарь исходит из детального рассмотрения общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, и разбивает их на более частные. Так, отношения, определяющие систему самоорганизации населения, и организационно-управленческие муниципальные отношения по своей сути связаны с организацией местного самоуправления. А отношения имущественные, а также те, что, связаны с формированием и распределением бюджетных и внебюджетных средств местного самоуправления, характеризуют муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования.

Особую позицию в понимании структуры предмета муниципального права занимает Е.С. Шугрина, выделяя следующие отношения: а) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии); б) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления; в) связанные с разделением полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; г) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета , установлением и взиманием местных налогов и сборов , иные отношения в сферах управленческой и контрольной деятельности; е) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обратных обязательств; ж) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (например, органов территориального общественного самоуправления)1.

Такая позиция вызывает сомнения. Во-первых, некоторые отношения дублируют друг друга: отношения, возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления, а также отношения по поводу разделения полномочий между представительным и исполнительным органами местного самоуправления связаны с организацией местного самоуправления. Во-вторых, здесь две классификации сводятся вместе: по принадлежности к определенному элементу системы местного самоуправления и по содержанию.

Муниципальное право регулирует систему отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях. При исследовании структуры предмета муниципального права необходимо уделить внимание особым ее элементам, которыми выступают элементы системы управления: интересы субъектов муниципального права, публичная власть; управленческие средства, используемые системой местного самоуправления для решения вопросов местного значения; население.

В обществе существуют различные интересы и потребности . В области местного самоуправления интересы его субъектов нашли отражение в перечне вопросов местного значения. Удовлетворение текущих потребностей жителей, эффективное и комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования составляют главные, основные цели местного самоуправления. Кроме того, характер интересов определяет и средства их удовлетворения, средства достижения целей. Так, для удовлетворения потребности населения в транспортном обслуживании органами местного самоуправления организуется система муниципального транспорта. Если потребность в оказании транспортных услуг увеличивается (либо уменьшается), то соответственно должна изменяться и транспортная схема муниципального образования (путем введения новых маршрутов, дополнительных видов транспортных средств и т.д.).

Публичная власть на местном уровне проявляется в двух аспектах. Во-первых, власть, возникающая в связи с непосредственным осуществлением полномочий, принадлежащим самому муниципальному образованию, его населению и органам местного самоуправления. Местное самоуправление - это прежде всего властное управление, воздействие, имеющее в основе правовую обусловленность (легитимность). Во-вторых, в системе местного самоуправления действуют и органы государственной власти, которые также являются субъектами местного самоуправления. Для органов власти характерно наличие полномочий властного характера, обязательность принимаемых решений на соответствующей территории. Власть государственная и власть муниципальная являются формами осуществления единой публичной власти.

Что касается управленческих средств, применяемых в системе местного самоуправления, то необходимо выделить собственно средства муниципального образования, к которым Конституция РФ и Закон от 6 октября 2003 г. относят муниципальную собственность и местные финансы, и материальные и финансовые средства, предоставляемые муниципальным образованиям в связи с передачей им отдельных государственных полномочий.

Таким образом, структура предмета муниципального права представляет собой достаточно сложное правовое явление. Ее построение предопределяется особым, комплексным характером отрасли муниципального права, особой сферой управления - местным самоуправлением, сочетанием различных форм осуществления публичной власти (прямой, представительной, исполнительной).

Поскольку предмет муниципального права составляют общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением местного самоуправления (муниципальные отношения), то и структура предмета муниципального права должна рассматриваться как классификация этих отношений по различным критериям.

Отношения, составляющие предмет муниципального права, в зависимости от форм осуществления местного самоуправления дифференцируются на следующие группы.

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли через использование всех форм прямой демократии, предусмотренных законодательством в области местного самоуправления. Первостепенное значение этой группы отношений связано с тем, что в них реализуется один из основополагающих принципов муниципального права - соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

2. Отношения, связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления, а также иных субъектов муниципального права в различных сферах местной жизни. В особую группу они выделяются потому, что в качестве одной из сторон в них выступают органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, депутаты представительного органа местного самоуправления, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения. В свою очередь, они подразделяются на отношения по решению субъектами местного самоуправления вопросов, отнесенных к сфере ведения местного самоуправления, и отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством, а также в процессе исполнения нормативно-правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

В зависимости от содержания в структуру предмета муниципального права включаются следующие группы отношений.

1. Отношения, связанные с организацией местного самоуправления. Особенность их заключается в том, что они возникают в связи с решением вопросов организационного оформления местного самоуправления, необходимого для надлежащего функционирования местного самоуправления на территории того или иного муниципального образования.

2. Отношения по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципального образования. Они складываются в различных сферах: в области местного хозяйства и благоустройства, в области социально-культурного развития, в административно-политической сфере и т.д.

Структуру предмета муниципального права можно рассматривать через систему местного самоуправления, которая состоит из следующих элементов:

• непосредственное осуществление местного самоуправления населением;
• выборные и иные органы местного самоуправления;
• иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (прежде всего территориальное общественное самоуправление);
• ассоциации и союзы муниципальных образований.

Соответственно, предмет муниципального права включает следующие группы отношений:

1. возникающие при непосредственном осуществлении населением местного самоуправления (путем референдума, сходов, муниципальных выборов, обращений в органы местного самоуправления и других форм);
2. складывающиеся в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
3. возникающие при реализации гражданами своего права на местное самоуправление через иные формы участия в решении вопросов местного значения (территориальное общественное самоуправление);
4. возникающие в результате деятельности объединений муниципальных образований - ассоциаций и союзов, которые создаются в целях координации деятельности, более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований.

Итак, предмет муниципального права можно дифференцировать по основаниям, характеризующим местное самоуправление как многообразное и разностороннее явление социальной действительности, в котором исчерпывающе проявляются такие общетеоретические признаки предмета правового регулирования, как единство, универсальность и структурированность.

Предмет муниципального права един, потому что местное самоуправление исходя из сущностных начал социальной деятельности вбирает в себя разнородный поведенческий материал как единая сфера общественной жизни государства. Он универсален, потому что в местном самоуправлении естественным образом сосуществуют социальные и технические системы, образующие особые деятельностные структуры в низовых территориальных сообществах. Предмет муниципального права структурирован на великое множество общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере местного самоуправления.

Метод муниципально-правового регулирования общественных отношений

Специфические черты метода муниципально-правового регулирования предопределены рядом факторов, к числу которых относятся: относительная новизна данной отрасли в системе российского права; специфика предмета муниципально-правового регулирования; комплексность муниципального права; трехуровневый характер муниципально-правового регулирования.

С учетом перечисленных выше факторов можно выделить следующие особенности метода муниципально-правового регулирования:

1. Специфика сочетания дозволений, позитивных обязываний и запретов, которая выражается в преобладании позитивных обязываний и запретов при активном использовании дозволений. Большая часть позитивных обязываний, содержащихся в нормах муниципального права, применяется при регулировании общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, с одной стороны, действующим законодательством устанавливается обязательность решений органов и должностных лиц местного самоуправления. С другой - на них возлагаются обязанности совершения различных действий для достижения каких-либо конкретных целей.

Например, согласно ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы и (или) должностные лица местного самоуправления обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на местном референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия муниципального правового акта, если его принятие необходимо для реализации этого решения. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Примером использования запретов в муниципально-правовом регулировании могут служить нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которому не допускается: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами кроме федеральных законов или законов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 19); установление дополнительных требований к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления (ч. 10 ст. 27) и др.

Дозволения в муниципальном праве применяются прежде всего при регулировании общественных отношений в хозяйственной деятельности муниципального образования, в частности в связи с реализацией органами местного самоуправления прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности. Дозволения также широко используются при правовом регулировании деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в части установления их полномочий, т.е. при регулировании тех общественных отношений, которые возникают в публично-правовой сфере.

2. Специфическое сочетание федерального, регионального и локально-территориального (местного) регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления. Рассматриваемое сочетание уровней правового регулирования - многоаспектное явление, которое представляет собой:

• одну из основных черт метода муниципально-правового регулирования;
• разграничение правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления;
• отражение в отрасли муниципального права принципа федерализма;
• особенность системы источников муниципального права.

Как особенность метода муниципально-правового регулирования оно выражается прежде всего в том, что на федеральном уровне должны устанавливаться только основные начала организации и деятельности местного самоуправления в России. Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено лишь установление общих принципов организации системы местного самоуправления.

Именно федеральным законодательством определяются основные параметры развития местного самоуправления как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Вместе с тем согласно Конституции РФ основная нагрузка в сфере муниципально-правового регулирования смещена с федерального уровня на региональный и муниципальный.

3. Динамизм и изменчивость проявлений метода муниципально-правового регулирования общественных отношений, которые выражаются в нестабильности параметров муниципально-правового регулирования. Например, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. соотношение уровней муниципально-правового регулирования было существенно изменено в сторону увеличения нагрузки на федеральном уровне за счет ограничения регионального.

Структура метода муниципально-правового регулирования представлена следующими элементами:

• правовой статус субъектов муниципально-правовых отношений;
• система юридических фактов , необходимых для возникновения, изменения и прекращения муниципальных правоотношений;
• порядок определения прав и обязанностей участников муниципально-правовоых отношений;
• система юридических санкций в муниципально-правовом регулировании.

Специфика метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в каждом из элементов, образующих его структуру.

Например, с точки зрения правового статуса субъектов отрасли муниципального права своеобразие метода муниципально-правового регулирования общественных отношений проявляется в том, что правовое положение субъектов муниципально-правовых отношений основывается как на субординации и прямом подчинении, так и на координации и юридическом равенстве сторон.

В сфере местного самоуправления преобладают ситуации, когда субъект, принимающий решение, не связан согласием стороны, которой это решение адресовано. Например, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (ч. 7 ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования.

Названный закон также предусматривает возможность осуществления исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными и региональными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления. Так, органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий подотчетны органам государственной власти. Порядок отчетности устанавливается соответственно федеральным законом или законом субъекта Федерации, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, органам государственной власти предоставлено право контролировать осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Вместе с тем правовое регулирование многих муниципально-правовых отношений основано на координации и равноправии сторон. Равенство субъектов характерно для тех муниципально-правовых отношений, которые возникают на основе договора , причем не только в частноправовой сфере (между органами местного самоуправления и другими хозяйствующими субъектами). Так, органы местного самоуправления могут заключать между собой договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также при передаче части своих полномочий в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 15 указанного Закона.

Муниципально-правовые отношения

Муниципально-правовые отношения - урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления. Будучи главным элементом механизма правового регулирования в сфере местного самоуправления, они выполняют три основные функции:

1. фиксируют круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
2. закрепляют конкретное поведение участников этих отношений;
3. являются условием для возможного приведения в действие специальных юридических средств обеспечения субъективных прав и юридических обязанностей в области местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения являются универсальным средством обеспечения устойчивой связи муниципального законодательства с практикой осуществления местного самоуправления, служат средством перевода муниципально-правовых норм в плоскость реальных социальных процессов, представляют собой юридическую связь между участниками общественных отношений, характер и пределы которой определены нормами муниципального права, они являются волевыми отношениями, зависят от воли и сознания людей, а также обеспечиваются и охраняются государством.

Исходя из этого значение муниципально-правовых отношений как главного средства, обеспечивающего функционирование норм муниципального права, является всеобщим. Реализация муниципального законодательства невозможна вне правоотношений.

Муниципально-правовым отношениям свойственны все признаки, которые присущи правоотношениям в целом.

1. Муниципально-правовое отношение - это связь между лицами, возникающая на основе норм права. Нормы муниципального права предусматривают условия возникновения, изменения, прекращения муниципально-правовых отношений, права и обязанности участников конкретных правоотношений, а также ответственность за нарушение этих норм.

3. Муниципально-правовые отношения обеспечиваются принудительной силой государства. Государство поддерживает, гарантирует действие носителя субъективного права, обеспечивает исполнение обязанностей. Местное самоуправление гарантируется государством, поэтому запрещается ограничение прав субъектов муниципально-правовых отношений, установленных Конституцией и федеральными законами.

4. Муниципально-правовое отношение имеет индивидуализированный, определенный характер. Правоотношение прежде всего индивидуализируется по своим субъектам. Основной субъект муниципально-правовых отношений - население соответствующей территории, которое является носителем определенных субъективных прав и обязанностей, например, обязанности исполнять соответствующие федеральному законодательству муниципальные правовые акты.

Муниципально-правовые отношения имеют присущие только им отличительные признаки, которые свидетельствуют об их качественной обособленности и позволяют рассматривать эти отношения как самостоятельный вид правоотношений. Эти особенности обусловлены той сферой, в которой возникают, изменяются и прекращаются правоотношения. Характер и сущность муниципально-правовых отношений обусловлены в первую очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений. Особая сфера существования муниципально-правовых отношений - местное самоуправление - определяет следующие отличительные признаки этих отношений.

1. Муниципально-правовые отношения имеют четко выраженный локально-территориальный характер. Они возникают, развиваются и прекращаются на местном (муниципальном) уровне, на тех территориях, где осуществляется местное самоуправление. Согласно ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Осуществление местного самоуправления закон связывает не с административно-территориальными единицами, как было в прежнем законодательстве, а с муниципальными образованиями (что не исключает осуществления местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц).

2. Особенностью муниципально-правовых отношений является основной субъект реализации права на местное самоуправление. Это либо население муниципального образования, которое непосредственно - путем прямого волеизъявления - решает вопросы местного значения, либо органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению этих вопросов.

Специфическими субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие , ассоциации и союзы муниципальных образований и органов местного самоуправления, собрания (сходы) граждан. Кроме того, субъектами муниципально-правовых отношений выступают граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства , юридические лица (в том числе муниципальные предприятия и учреждения), общественные объединения (в том числе политические партии), органы государственной власти РФ и субъектов РФ (в том числе судебные, государственные органы), а также государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом.

3. Муниципально-правовые отношения, как правило, имеют комплексный характер. Местное самоуправление - комплексное правовое явление, и его задачи и функции реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, социальной, культурной, жилищной, в области строительства, транспорта, охраны общественного порядка, коммунального хозяйства и др. Комплексность муниципально-правовых отношений объясняется и своеобразием муниципально-правовых норм, которые одновременно являются и нормами других отраслей права. Общность данных правоотношений определяется природой местного самоуправления. Предназначение местного самоуправления проявляется в самостоятельном решении вопросов местного значения. Через муниципально-правовые отношения главным образом и реализуются следующие основные функции местного самоуправления:

• обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
• управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
• обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
• удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
• обеспечение общественного порядка; защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Можно сказать, что муниципально-правовые отношения складываются в областях, составляющих основные элементы государства, которыми являются население, территория и власть. По своему содержанию и характеру муниципально-правовые отношения могут быть организационными, управленческими, имущественными, финансовыми и т.д. Но все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают при решении населением муниципального образования вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.

Особенность муниципально-правовых отношений проявляется и в своеобразии их структурной организации. Состав муниципально-правовых отношений, как и других правоотношений, образуют объекты правоотношений, субъекты правоотношений , содержание правоотношений. Специфика муниципально-правовых отношений выражается в содержании каждого из этих элементов.

Объекты муниципально-правовых отношений можно определить как предметы и явления окружающего мира, с которыми нормы муниципального права связывают поведение участников правоотношений.

Наиболее полное представление о составе объектов муниципально-правовых отношений можно получить при их классификации, которую можно провести в зависимости от характера правоотношений, т.е. от того, в какой сфере они складываются: