Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти. Взаимодействие с региональными органами власти и органами местного самоуправления

Генпрокурор РФ дал указание пересмотреть практику работы прокуратуры и органов местной власти

«Местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления» - такое мнение озвучил Генпрокурор Юрий Чайка в ходе межведомственного совещания по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, состоявшемся в Москве в конце декабря 2010 года.

Чрезмерное количество проверок, запросов и представлений, нередко формальных и проводимых «для галочки» существенно осложняют работу органов местного самоуправления. Вместо того чтобы выполнять свои прямые обязанности, работники муниципалитетов тратят огромное количество времени на составление ответов на обращения проверяющих и контролирующих органов. Никто не предлагает отменить контроль за деятельность местных властей, однако методы этого контроля необходимо совершенствовать. Эти тезисы звучали на совещании и в выступлениях Генерального Прокурора РФ Юрия Чайки, Министра регионально развития РФ Юрия Басаргина и многих других участников.

«Состоявшееся совещание - важная веха в развитии российского местного самоуправления – убежден Председатель Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, Председатель Всероссийского Совета местного самоуправления (ВСМС) Вячеслав Тимченко, также принимавший участие в совещании - Наша организация осуществляет постоянный мониторинг ситуации в сфере местного самоуправления. И я могу ответственно заявить, что в последние 5 лет отсутствие конструктивного взаимодействия с надзорными органами стало для органов местного самоуправления одной из самых серьезных проблем, пожалуй, такой же серьезной, как отсутствие квалифицированных муниципальных кадров или нехватка средств в местных бюджетах. В органах местного самоуправления немало людей, которые искренне стремятся обеспечивать развитие своих городов и поселков, повышать качество жизни граждан. Но именно они и не находят взаимопонимания и поддержки у надзорных и проверяющих органов».

В 2008 году «Всероссийский Совет местного самоуправления» провел специальный опрос на эту тему, в котором приняло участие 1476 руководителей муниципальных образований. Опрос выявил ряд системных проблем, характерных для большинства субъектов РФ.

Прежде всего, это огромное количество прокурорских запросов и проверок с которыми сталкивается практически каждое муниципальное образование. Некоторые из них получили в течение полутора лет свыше 500 запросов и, кроме того, в этот же период было проведено более 100 проверок их деятельности.

В городских округах и крупных городских поселениях в подготовке ответов на обращения из прокуратуры задействовано в среднем от 15 до 25 человек, при этом затрачивается от получаса до 4 часов (в «сложных» случаях – до 24 часов и больше). Зачастую ответы на обращения от муниципалитетов требует давать в кратчайшие сроки, иногда – в течение нескольких часов. При этом позиция представителей прокуратуры по данным срокам чаще всего является бескомпромиссной. В случае нарушения сроков ставится вопрос о «несвоевременном предоставлении информации», «непредставлении информации», «нарушении требований прокурора».

Озабоченность руководителей муниципальных образований вызывает и тот факт, что органы прокуратуры нередко используют инструмент запроса в органы местного самоуправления для получения разного рода информации, не связанной с решением вопросов местного значения или исполнением муниципалитетами отдельных государственных полномочий. Нередко представители прокуратуры направляют повторные требования по одним и тем же вопросам. И если учесть, что кроме органов прокуратуры муниципалов постоянно проверяют и другие ведомства: пожарная охрана, санитарно-эпидемиологические, ветеринарные службы и т.д., то можно себе представить, какой объем документооборота ежегодно и ежемесячно обрушивается на каждое муниципальное образование и насколько это отрывает сотрудников местных органов власти от непосредственного исполнения своих функций – удовлетворения потребностей граждан.

Еще одной проблемой является то, что зачастую содержание запросов не соответствует действующему законодательству. Опрос выявил многочисленные факты расхождения требований сотрудников надзорных органов с ранее вынесенными по соответствующим предметам решениями (позициями) судов, вышестоящих органов прокуратуры.

Одной из самых сложных проблем является неисполнимость многих требований органов прокуратуры в связи с недостаточным финансированием деятельности органов местного самоуправления.

Очевидно, что сложившаяся ситуация требовала серьезного обсуждения с участием различных федеральных министерств и ведомств, представителей региональных и местных властей. Именно поэтому на заседании Совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ, проходившем в Астрахани в 2009 году под руководством Председателя Правительства РФ, «Всероссийский Совет местного самоуправления» заострил внимание на существующей проблеме.

Прозвучавшая в выступлениях представителей муниципального сообщества тревога была воспринята Владимиром Путиным, который дал поручение обратить на рассматриваемую тему особое внимание и провести совещание с участием всех заинтересованных сторон. Декабрьское совещание в Генеральной прокуратуре стало, по сути, одним из шагов по исполнению данного поручения.

Выступая на совещании, Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка отметил: «мы проанализировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скорректировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества. Должен признать, - что определенная часть прокуроров, действительно чрезмерно активно осуществляет надзорные мероприятия в сфере местного самоуправления. …генеральной прокуратурой выявлялись факты, - продолжает Юрий Чайка, - когда прокурорами на местах искусственно увеличивались показатели своей работы: в органы муниципальной власти вносились необоснованные акты реагирования, опротестовывались нормативные документы, утратившие силу, запрашивалась излишняя информация. Повышенное внимание органов прокуратуры обусловлено большим количеством нарушений в работе органов муниципальной власти. Но и местное самоуправление не должно страдать под прессом административного давления», - считает Генпрокурор РФ.

Участники совещания обсудили и другие меры по совершенствованию процедур контроля за деятельностью муниципальных образований. В частности, обсуждалась возможность распространения действия Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на структуры местного самоуправления. Данные меры, в частности, могли бы упорядочить плановые проверки как со стороны прокурорских работников, так и со стороны других ведомств.

По итогам мероприятий принят целый ряд решений, который, по оценке участников совещаний, в случае успешной реализации, способен существенно повлиять на ситуацию.

В соответствии с поручением Генерального Прокурора в первой половине 2011 года в федеральных округах пройдут межведомственные совещания с участием прокурорских работников, а также представителей региональных отделений Общероссийского конгресса муниципальных образований, Всероссийского совета местного самоуправления, иных общественных объединений органов МСУ, в ходе которых будут обсуждаться пути совершенствования взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований.

Прокурорам субъектов РФ рекомендовано: «принимать меры к исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений из органов МСУ, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. В ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами МСУ нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. При проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля обращать внимание на адекватность их требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления».

Министерству регионального развития предложено выработать методические рекомендации по вопросам исполнения законодательства о местном самоуправлении для прокурорских работников, а также подготовить методические пособия по правоприменительной практике в сфере муниципального законодательства, отражающие специфику местного уровня управления.

В соответствии с решением межведомственного совещания «Всероссийский совет местного самоуправления», другие заинтересованные организации в течение 2011 года будут «анализировать проблемы, возникающие при проведение органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий. И при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУ информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий соответствующих документов».

«Мы готовы пересмотреть нашу нормативную базу с целью уменьшения количества проверок, - отметил Юрий Чайка. – Это позволит через взаимодействие с контрольно-надзорными ведомствами и органами местной власти исключить случаи бессистемности в требовании информации, формализма и непринципиальной позиции прокуроров при внесении актов реагирования. Но такие изменения не должны отразиться на качестве прокурорского надзора. Мы постараемся определить критерии необходимости и достаточности прокурорского вмешательства. Соответствующие указания прокуроры получат. И в случае, если будут выявлены факты невнимательного отношения к проверочной деятельности, то мы будем строго спрашивать именно с прокуроров», - подчеркнул Генпрокурор РФ.

Важным аспектом организационной деятельности прокуратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Под «взаимодействием» в данном случае понимается взаимосогласованная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи.

Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства составляют основное содержание ее деятельности. Для органов власти вопросы законности, общественной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона – лишь часть их деятельности по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласованные действия по вопросам правоохранительной деятельности проводит с ними в форме взаимодействия.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и органов власти регионального и муниципального уровней составляют Конституция Российской Федерации, Закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие федеральные законы.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Названный перечень вопросов свидетельствует об общности задач, которые должны решать совместными согласованными действиями органы прокуратуры и органы представительной и исполнительной власти, местного самоуправления. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, органам местного самоуправления формам деятельности: проведение заседаний, сессий.

Федеральным законом от 17.01.1992г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурорам предоставлена возможность влиять на правотворческую деятельность органов местного самоуправления посредством участия в заседаниях представительных органах местного самоуправления, информирование их о состоянии законности в муниципальном образовании и т.д.

Статьей 9 вышеуказанного Федерального закона определено, что прокурор, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом нормотворческой инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии нормативных правовых актов.

Правовое положение прокурора, определенное федеральным законом, позволяет ему вступить в правотворческий процесс на любой стадии. Участие прокуратуры в этом процессе достаточно многогранно и осуществляется в различных формах.

Данное направление деятельности регламентировано приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», и 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

В межрайонную прокуратуру в 2016 году поступило 1996 проектов нормативных правовых актов, результатом изучения которых на 73 проекта внесены отрицательные заключения.

В 2016 году принято 1842 нормативных правовых актов, из них представительными органами принято 781 решение, и исполнительными – 1061. Межрайпрокуратурой проверены данные решения на соответствие федеральному законодательству Российской Федерации. Изучением нормативных правовых актов Джанкойской межрайонной прокуратурой выявлено 57 незаконных актов, на которые принесено 57 протестов. Все нормативные правовые акты, приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Межрайонной прокуратурой проведён мониторинг полноты регулирования правоотношений, в ходе которого установлено, что такие сферы правоотношений как градостроительство, муниципальный контроль, обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества, создания условий для массового отдыха населения и обустройства мест массового отдыха населения, обеспечения условий для развития физической культуры и массового спорта, создания условий для развития туризма и другие, на территории Джанкойского региона надлежащим образом не урегулированы, в связи с чем, прокуратурой разработаны и направлены в адреса органов местного самоуправления 40 модельных нормативных правовых актов в указанных сферах.

Также Джанкойской межрайонной прокуратурой на постоянной основе ведётся мониторинг изменений требований федерального и регионального законодательства, на основании которого применяются меры, направленные на приведение действующих муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с вступившими в силу изменениями. Так, в сентябре месяце, в связи с изменениями федерального законодательства в сфере местного самоуправления, прокуратурой в адреса органов местного самоуправления направлено 2 информационных письма о необходимости внесения изменений в муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере бюджета.

Таким образом, основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности, как одна из гарантий прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом, это предупреждения издания незаконных нормативных правовых актов, а также своевременное выявление уже принятых нормативных актов, которые вступили в противоречие с действующими федеральными законами.

Джанкойский межрайонный прокурор

старший советник юстиции А.М. Олияр

Заслушав выступления Генерального прокурора Российской Федерации Чайки Ю.Я. и Министра регионального развития Российской Федерации Басаргина В.Ф., доклады первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э., председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Тимченко В.С, совещание отмечает, что в целом взаимодействие органов прокуратуры с представительными и исполнительными органами местного самоуправления Российской Федерации при реализации ими предусмотренных законодательством полномочий имеет конструктивный характер.

Осуществляется оперативный обмен информацией, реализуются различные формы сотрудничества в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений закона. Так, в Карачаево-Черкесской Республике сложилась практика ежеквартального взаимного информирования и определения совместных действий местных администраций и прокуратуры.

Прокуроры активно участвуют в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в том числе на стадии подготовки муниципальных правовых актов, а зачастую выступают инициаторами их разработки и принятия.

Вместе с тем результаты осуществления прокурорами функций надзора за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод граждан, а также соответствием законодательству издаваемых правовых актов свидетельствуют о многочисленности и распространенности нарушений закона в деятельности органов местного самоуправления практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества. Выявляются факты правонарушений и злоупотреблений при управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местных бюджетов, установлении местных налогов и сборов, оказания услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и в иных областях. В муниципальном нормотворчестве и деятельности органов местного самоуправления распространены нарушения при применении земельного, лесного, градостроительного, природоохранного, административного и жилищного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, в том числе о муниципальной службе, регулирующего тарифы в жилищно-коммунальной сфере, о размещении муниципальных заказов на поставку товаров и предоставление услуг.

Согласно статистическим данным, за 9 месяцев 2010 г. прокурорами выявлено почти 720 тыс. нарушений в деятельности органов местного самоуправления (в 2009 г. - около 900 тыс. нарушений). В целях их устранения прокурорами принесено более 126 тыс. протестов на незаконные муниципальные правовые акты (168 тыс.). Руководителям органов местного самоуправления внесено около 143 тыс. представлений (175 тыс.); должностным лицам объявлено более 21 тыс. предостережений (38 тыс.). По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответственности за различные нарушения привлечено 62,5 тыс. работников муниципалитетов (74,6 тыс.), к административной ответственности - около 10 тыс. (около 1,8 тыс.). По направленным в следственные органы материалам возбуждено около 500 уголовных дел (800).

Анализ прокурорской деятельности показывает, что большинство установленных нарушений связано с принятием органами местного самоуправления незаконных правовых актов, превышением компетенции, а также несвоевременностью приведения их в соответствие с федеральным законодательством (республики Калмыкия, Коми, Чувашская Республика, Забайкальский край, Сахалинская, Псковская, Ростовская области и др.).

Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации не приняты необходимые муниципальные нормативные правовые акты в развитие действующих Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации (Курганская, Новгородская, Оренбургская, Томская, Тульская области и др.).

Повсеместно выявлены факты нарушения органами местного самоуправления прав предпринимателей, в том числе путем создания различных административных барьеров, установления не предусмотренных законом обязанностей, предоставления льгот и привилегий отдельным хозяйствующим субъектам, незаконных отказов в реализации прав, истребования излишних документов, нарушения сроков при рассмотрении заявлений и др. (республики Дагестан, Марий Эл, Приморский край, Ивановская, Кировская, Орловская, Ульяновская области и др.).

Причинами подобных просчетов стали нехватка кадров в органах местного самоуправления, их недостаточная квалификация, особенно в сельской местности, быстро меняющееся федеральное и региональное законодательство.

Деятельность органов местного самоуправления подвержена коррупционным и иным криминальным проявлениям. В основном преступления совершаются по корыстным мотивам. Примеры привлечения к уголовной ответственности руководителей органов местного самоуправления и их должностных лиц имеются в Республике Адыгея, Алтайском крае, Астраханской, Московской областях и других субъектах Российской Федерации. К числу совершенных ими преступлений относятся получение взяток, злоупотребление должностными полномочиями, халатность и др.

Мониторинг состояния взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления свидетельствует о наличии ряда проблем, возникающих при реализации прокурорами надзорных полномочий. Так, некоторые из затребованных органами прокуратуры сведений и материалов могли быть получены из иных источников, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления. Отдельные проведенные уполномоченными органами контроля (надзора) федерального и регионального уровней проверки деятельности администраций муниципальных образований, муниципальных предприятий и учреждений дублировали друг друга, а также прокурорские проверки. Принимаемые органами прокуратуры, иными государственными органами контроля (надзора) меры реагирования были не всегда адекватны нарушениям, допущенным органами местного самоуправления, предложенные мероприятия не могли быть реализованы из-за отсутствия необходимого финансирования.

Обсудив поступившие от докладчиков и участников настоящего мероприятия предложения, совещание

1. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

1.1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации:

в первом полугодии 2011 г. организовать проведение подобных межведомственных совещаний в соответствующих федеральных округах, субъектах Российской Федерации с приглашением представителей органов местного самоуправления, Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, региональных отделений Всероссийского Совета местного самоуправления, иных общественных объединений (организаций) органов местного самоуправления соответствующего уровня;

в дальнейшем практиковать систематическое проведение межведомственных совещаний с участием представителей органов прокуратуры и органов местного самоуправления;

проанализировать состояние этой работы в 2011 г. и о результатах в январе 2012 г. проинформировать Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

1.2. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства с привлечением заинтересованных подразделений, прокуроров субъектов Российской Федерации:

обеспечить контроль за разрешением вопросов взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Изучать состояние этой работы при проведении комплексных проверок нижестоящих прокуратур;

по итогам 2011 г. с участием прокуроров субъектов Российской Федерации провести анализ правоприменительной практики и результатов прокурорского надзора в данной сфере правоотношений;

в первом полугодии 2011 г. проанализировать ведомственные организационно-распорядительные документы в целях сокращения числа поручений и изменения действующих сроков представления прокурорами докладных записок, информации и отчетности о состоянии надзора по различным направлениям деятельности, касающимся сфер ведения органов местного самоуправления;

в I квартале 2011 г. изучить и распространить положительный опыт совместной деятельности органов местного самоуправления и прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики, а также рассмотреть практику взаимодействия и предложения администрации города Омска по совершенствованию законодательства для использования в дальнейшей работе.

3. Прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городских, районных и приравненных к ним прокуратур:

принять действенные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений от органов местного самоуправления, а также проведения проверок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. Исключить факты направления запросов на получение сведений, опубликованных в средствах массовой информации, на официальных сайтах, доступных из других источников. Принять меры к сокращению бумажного документооборота;

в ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесении актов реагирования на допущенные органами местного самоуправления нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора. В первую очередь руководствоваться принципом защиты законных прав человека и гражданина;

при проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля (надзора) обращать внимание на соответствие требований в адрес представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям;

совместно с органами местного самоуправления сформировать систему учебы, юридического просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих.

4. Министерству регионального развития Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

4.1. Наладить эффективный информационный обмен между органами местного самоуправления, органами прокуратуры, контролирующими органами и органами государственной власти путем формирования на уровне субъектов Российской Федерации сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образований с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти;

4.2. Предложить органам государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть вопрос о разработке и принятии законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления.

4.3. В 2011 г. совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации:

подготовить законодательные инициативы о нормативном регулировании проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений аналогично процедурам, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

5. Всероссийскому Совету местного самоуправления, Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований:

в течение 2011 г. проанализировать возникающие проблемы при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий;

при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов местного самоуправления информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов Российской Федерации с приложением копий подтверждающих документов;

разработать сборник типовых нормативных актов органов местного самоуправления по реализации ими вопросов местного значения;

оказывать консультативную помощь муниципальным образованиям по вопросу повышения уровня правовой подготовки муниципальных служащих и совершенствования деятельности по подготовке муниципальных паровых актов, а также регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления об изменениях в законодательстве Российской Федерации по вопросам, затрагивающим деятельность органов местного самоуправления.

Срок: постоянно.

6. Контроль за исполнением решения межведомственного совещания возложить на первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Буксмана А.Э. и статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития Российской Федерации Осинцева Ю.В.

(Петрова Л. И., Алборова Е. Ю.)

(«Законность», 2014, N 4)

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРОКУРАТУРЫ С ОРГАНАМИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

Л. И. ПЕТРОВА, Е. Ю. АЛБОРОВА

Петрова Людмила Игоревна, старший прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ, старший советник юстиции.

Алборова Елена Юрьевна, прокурор правового управления Генеральной прокуратуры РФ, советник юстиции.

В статье рассмотрены приоритетные формы взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, направленные на повышение эффективности муниципального правотворчества.

Ключевые слова: прокуратура, органы местного самоуправления, взаимодействие, правотворческая деятельность.

The interaction of the public prosecution service with local government authorities in the sphere of law-making

L. I. Petrova, E. Yu. Alborova

The article examined the priority forms of interaction of the Public Prosecution Service with local government authorities aimed at enhancement of efficiency of municipal law-making.

Key words: public prosecution service, local government authorities, interaction, law-making.

Фундамент правотворчества органов местного самоуправления — нормативные правовые акты, затрагивающие отношения во всех сферах общественной жизни.

Анализ информационных материалов прокуратур субъектов Федерации свидетельствует, что формирование местной нормативной базы происходит нередко стихийно и не в рамках единой правовой системы, а в зависимости от конкретной ситуации, требующей порой оперативного правового регулирования. Указанная проблема становится причиной многочисленных пробелов и противоречий в действующих муниципальных нормативных правовых актах. Своевременному выявлению и предупреждению нарушений законов в сфере правотворчества на муниципальном уровне способствует согласованная деятельность прокуроров и местной власти. Эффективность такой работы во многом зависит от форм взаимодействия, которые призваны оказывать положительное влияние на выполнение общих задач в сфере муниципального правотворчества.

Распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ подчеркивают актуальность взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления (далее — взаимодействие) и нацеливают на осуществление постоянного мониторинга такой деятельности.

Исходя из анализа прокурорской практики в настоящее время к наиболее приоритетным формам взаимодействия (которые способствуют качественному формированию местной нормативной базы) следует отнести: межведомственные совещания с участием руководителей органов местного самоуправления по правовым вопросам; соглашения, определяющие порядок предоставления в органы прокуратуры муниципальных актов для проведения правовой экспертизы; обмен правотворческой информацией с территориальными органами Министерства юстиции РФ; проведение совместного мониторинга муниципальных актов; подготовку информационных писем о приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с действующим законодательством; подготовку модельных правовых актов; внесение прокурорами по результатам правового мониторинга предложений в планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления; реализацию прокурорами права нормотворческой инициативы; обмен информацией с использованием электронных систем и интернет-ресурсов. На практике могут применяться и иные формы взаимодействия с учетом требований соблюдения законности в пределах компетенции каждого субъекта отношения.

На сегодняшний день не теряют своей актуальности результаты совместного совещания Генеральной прокуратуры РФ и Министерства регионального развития РФ, состоявшегося в декабре 2010 года по вопросам улучшения процессов муниципального правотворчества, повышения квалификации и правового обучения муниципальных служащих. Органы прокуратуры, исполняя решение этого мероприятия, повсеместно инициируют проведение межведомственных совещаний, участвуют в заседаниях рабочих групп по правовым вопросам.

Так, прокуратурой Куженерского района Республики Марий Эл проведено межведомственное совещание по проблемам взаимодействия прокуратуры и органов местного самоуправления с участием глав администраций муниципальных образований, на котором поднимался вопрос своевременного предоставления в прокуратуру проектов нормативных правовых актов для проведения правовой экспертизы. По примеру аппарата прокуратуры Волгоградской области во всех прокуратурах городского и районного звена на постоянной основе действуют межведомственные рабочие группы по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении.

Заключение соглашений между прокуратурой и органами местного самоуправления — одна из эффективных форм взаимодействия.

Например, результатом взаимодействия прокуратуры Калининградской области с региональной Ассоциацией «Совет муниципальных образований Калининградской области» стало подписание соглашения, определяющего порядок сотрудничества по вопросам правотворческой деятельности. В рамках соглашения совет муниципальных образований принял обязательство о предоставлении городским и районным прокурорам для проведения правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов.

При прокуратуре Тюменской области в целях реализации соглашения между прокуратурой области и Ассоциацией «Совет муниципальных образований Тюменской области» образована межведомственная рабочая группа по совершенствованию правотворческой работы в органах местного самоуправления. В сфере ее деятельности находятся также вопросы ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Нормативное урегулирование процедуры обязательного направления проектов муниципальных нормативных правовых актов в прокуратуры городов и районов для проведения правовой экспертизы и выявления в них коррупциогенных норм — дополнительный фактор предупреждения принятия незаконных нормативных правовых актов. Например, решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики закреплена обязанность органов местного самоуправления города Чебоксары по направлению для изучения в прокуратуру проектов нормативных правовых актов за 20 календарных дней до их рассмотрения.

Значительную роль в формировании качественной нормативной базы играет деловое сотрудничество прокуроров с территориальными органами Министерства юстиции РФ. Так, прокуратурой Московской области совместно с Управлением Министерства юстиции РФ по Московской области ведется постоянная работа по приведению уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным законодательством в связи с изменениями последнего. Под постоянным действенным контролем со стороны органов прокуратуры Челябинской области организована совместная работа по ведению регистра муниципальных нормативных актов.

Приоритетной формой взаимодействия является также мониторинг муниципальных актов. Регулярно проводимый горрайпрокурорами правовой мониторинг позволяет своевременно информировать муниципалитеты всех уровней о необходимости восполнения пробелов в действующих муниципальных правовых актах.

Например, прокуроры городов и районов Кемеровской области к проведению мониторинга муниципальных нормативных правовых актов привлекают органы местного самоуправления. Межрайпрокурорами Саратовской области по результатам правового мониторинга выявлено более пяти тысяч муниципальных нормативных правовых актов, не включенных в Федеральный регистр нормативных правовых актов. Нередко помощь горрайпрокурорам в проведении правового мониторинга оказывает аппарат региональной прокуратуры. Так, прокуратурой Владимирской области разработан модельный нормативный акт, регламентирующий порядок мониторинга муниципальных актов органами местного самоуправления.

По результатам правового мониторинга готовятся информационные письма о необходимости приведения нормативной муниципальной базы в соответствие с федеральным и региональным законодательством. Например, по результатам рассмотрения предложений прокуратуры Новосибирского района Новосибирской области органами местной власти приняты нормативные правовые акты по вопросам формирования муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, а также акты по профилактике коррупции.

В Республике Адыгея по предложению прокуроров в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления внесены изменения в уставы муниципальных образований в части закрепления за местной властью полномочий по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений.

По результатам рассмотрения информационных писем прокуроров Ширинского, Алтайского, Аскизского районов Республики Хакасия органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования, и другие.

С уверенностью можно отметить, что большинство городских и районных прокуроров субъектов Федерации уставами муниципальных образований наделены правом нормотворческой инициативы, которое широко используется.

Например, в Астраханской, Псковской, Тюменской, Тамбовской, Челябинской областях и в других субъектах Федерации городские и районные прокуроры добились закрепления права нормотворческой инициативы в уставах всех муниципальных образований.

Горрайпрокурорами с использованием права нормотворческой инициативы по результатам правового мониторинга подготовлены проекты нормативных актов по вопросам муниципальной службы и противодействия коррупции, бюджетного и жилищного законодательства, муниципального имущества и др.

Например, в прокуратуре Кошехабского района Республики Адыгея с использованием права нормотворческой инициативы разработано и принято положение о порядке присвоения наименований и переименования улиц, площадей и иных территорий проживания граждан в муниципальных образованиях.

Прокуратурой города Сургута Ханты-Мансийского автономного округа — Югры разработан проект правового акта, на основании которого администрацией города принято Постановление «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий муниципального образования городской округ город Сургут». Прокурорами Верхнекетского и Колпашевского районов Иркутской области инициированы проекты актов, касающихся нормативных изменений в уставы муниципальных образований, а также определяющих порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов.

Прокуратурой Износковского района Калужской области разработаны проекты нормативных правовых актов «Об утверждении Положения о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района «Износковский район» и «Об утверждении Положения об обязательном экземпляре документов», которые рассмотрены и приняты Износковским районным Советом.

К результативной форме взаимодействия целесообразно отнести и подготовку проектов модельных правовых актов, которые являются нормативной основой регламентации правоотношений в различных сферах общественной деятельности.

Модельные правовые акты разрабатываются прокурорами городов и районов как самостоятельно, так и совместно с органами местного самоуправления. На практике реализуются и другие формы взаимодействия.

Например, прокуратурой Саратовской области с привлечением представителей территориального отдела Министерства юстиции РФ и правительства Саратовской области подготовлен типовой (модельный) устав муниципального образования со статусом сельского поселения, который направлен межгоррайпрокурорам для реализации права правотворческой инициативы. Прокуратурой Брянской области совместно с ассоциацией «Совет муниципальных образований Брянской области» разработано модельное положение о порядке обеспечения доступа к информации о деятельности органа местного самоуправления, которое направлено в муниципальные образования области для принятия соответствующих актов. Прокуратурой Орловской области разработаны модельные проекты нормативных правовых актов, направленных на реализацию требований Федеральных законов от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», по итогам рассмотрения которых органы местного самоуправления приняли муниципальные нормативные правовые акты.

Прокуратурой Сунженского района Республики Ингушетия разработан и направлен в органы местного самоуправления 12 муниципальных образований района проект модельного нормативного правового акта «Об утверждении муниципальной программы по противодействию коррупции», который рассмотрен и утвержден всеми муниципальными образованиями района.

Прокурорами Шумячского и Велижского районов Смоленской области разработаны модельные правовые акты, регулирующие порядок ведения реестра муниципального имущества и порядок осуществления муниципального дорожного контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения.

В значительной степени востребована и такая форма взаимодействия, как внесение предложений в планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Например, по предложениям прокурора Томского района Томской области в планы включены мероприятия по разработке муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также о создании дорожных фондов муниципалитетов. Однако не всем горрайпрокурорам удается активно вести работу по внесению предложений в планы правотворческой деятельности. Например, как отмечает прокуратура Республики Хакасия, низкие показатели этой деятельности вызваны отсутствием указанных планов в подавляющем большинстве муниципальных образований республики.

В последнее время активнее стали использоваться возможности электронных информационных ресурсов для оперативного взаимодействия. Например, в Калужской и Псковской областях созданы информационно-коммуникационные сети в целях формирования единого правового пространства региональных органов власти и органов местного самоуправления.

Исходя из практики взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления можно сделать вывод о том, что формы взаимодействия в сфере муниципального нормотворчества постоянно совершенствуются. Согласованная деятельность сторон позволяет эффективно решать актуальные муниципальные проблемы, требующие правового регулирования.

——————————————————————

Основные формы взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления определены в Законе о прокуратуре, согласно которому прокуратура осуществляет надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также за соответствием законам издаваемых указанными органами правовых актов.
В этих целях органы прокуратуры и местного самоуправления осуществляют обмен информацией (в том числе посредством актов прокурорского реагирования) об имеющихся нарушениях, принимают меры к их устранению, а также к устранению способствующих им причин и условий.
Все формы взаимодействия в зависимости от целей условно можно разделить на профилактические (превентивные), когда взаимодействие осуществляется в целях недопущения нарушений закона, принятия незаконных правовых актов, и на те формы, когда взаимодействие осуществляется в целях устранения уже совершенных нарушений чаще всего путем внесения актов прокурорского реагирования. Такие, назовем их реакционные, формы взаимодействия преобладали в практической деятельности органов прокуратуры до 2007 г. Приказами Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144, от 2 октября 2007 г. N 155 были закреплены требования, не ослабляя надзора за законностью нормативных правовых актов, принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, готовить по ним заключения, использовать иные профилактические формы взаимодействия. Приказ Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями" окончательно закрепил тенденцию к снижению давления на органы местного самоуправления.
Вместе с тем в настоящее время существенное значение приобретает вопрос о том, какие формы взаимодействия органов прокуратуры и местного самоуправления (превентивные или реакционные) являются наиболее эффективными и способствуют укреплению законности.
Прокуратурой города Новосибирска наработана обширная практика использования различных форм взаимодействия с органами местного самоуправления городского округа. Наиболее характерна оценка законности проектов всех нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов и мэром города Новосибирска, участие в их разработке и обсуждении в рамках рабочих групп, постоянных депутатских комиссий, президиумов мэрии города. Вопросы взаимодействия, в том числе обмена проектами нормативных правовых актов и информацией о результатах их оценки, урегулированы в трехстороннем соглашении, заключенном между прокуратурой г. Новосибирска, мэрией города и Советом депутатов, а также в регламентах работы этих органов местного самоуправления. На регулярной основе с участием прокурорских работников и муниципальных служащих проводятся совместные совещания-семинары, направленные на повышение качественного уровня правотворчества. Принимаемые меры способствуют снижению числа выявляемых органами прокуратуры незаконных нормативных правовых актов.
Однако применение органами прокуратуры превентивных (профилактических) форм взаимодействия с органами местного самоуправления не всегда имеет позитивный результат и в некоторых случаях приводит к затягиванию процесса приведения местных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, особенно в тех случаях, когда вопрос требует сложного правового анализа, обладает принципиальным для правоприменения характером.
Примером может служить практика взаимодействия прокуратуры и Совета депутатов г. Новосибирска с целью приведения в соответствие с федеральным законодательством положений местных нормативных правовых актов, регулирующих полномочия представительного органа и его депутатов в сфере управления муниципальным имуществом.
В одном из поступивших в прокуратуру города для оценки проектов решений Совета депутатов предлагалось внести изменения в Порядок размещения временных объектов на территории г. Новосибирска. Суть изменений заключалась в закреплении права депутата, в округе которого расположен такой объект, давать согласие на заключение и продление срока действия договора аренды земельного участка под ним.
В другом случае прокуратурой города оценивался проект решения Совета депутатов города о внесении изменений в Порядок управления и распоряжения имуществом муниципальной казны города Новосибирска. Этим проектом предлагалось наделить Совет депутатов правом согласовывать решение мэрии города об использовании права требовать выкупа акционерным обществом принадлежащих городу Новосибирску акций.
Положения двух названных проектов по результатам проведенной прокуратурой города правовой оценки были признаны незаконными. Заключения с обоснованием позиции прокуратуры и предложением исключить незаконные положения до принятия в установленном порядке нормативных правовых актов были направлены в Совет депутатов. Однако с учетом того, что вопрос и в том и в другом случае имел принципиальное значение для депутатов, предложения прокуратуры города, в том числе по результатам обсуждения с участием прокурорских работников на сессии представительного органа, были отклонены. Не была поддержана и просьба прокуратуры, обращенная в письме на имя мэра города, не подписывать решение Совета депутатов, содержащее незаконные положения.
В силу п. 4.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты необходимо руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт. Обратиться с заявлением в суд, в соответствии с этим пунктом Приказа, прокурор может лишь в случае отклонения протеста. Для реализации указанного требования прокуратура города незаконные решения Совета депутатов после их опубликования и вступления в силу опротестовала. Протесты были рассмотрены на очередной сессии Совета депутатов. В связи с тем что позиция представительного органа не изменилась, протесты, как и ожидалось, были отклонены. Решения суда первой инстанции, которыми были удовлетворены требования прокуратуры города о признании нормативных правовых актов противоречащими федеральному законодательству, были оспорены Советом депутатов в вышестоящие судебные инстанции, однако оставлены в силе. Таким образом, правовые нормы, на незаконность которых прокуратура города указывала еще на стадии разработки проекта документа, действовали в течение недопустимо длительного срока. Подобные ситуации не единичны.
Представляется, что сокращению времени, требуемого для приведения нормативного правового акта в соответствие с федеральным законодательством, способствовала бы новая редакция п. 4.2 названного Приказа Генерального прокурора РФ N 195, которая бы не обязывала прокуроров приносить протест на те правовые акты, о незаконности которых уже указывалось принимающему их органу на стадии разработки и утверждения проекта.
Неисполнение законных требований прокурора о необходимости привести в соответствие с федеральным законодательством муниципальные правовые акты и последующее затягивание процесса восстановления законности влечет негативные последствия, в том числе и административную ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ, которая зачастую не применялась по причине пропуска установленного ст. 4.5 КоАП трехмесячного срока привлечения к ответственности. Поэтому представляется, что внесенные Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. N 434-ФЗ в ст. 17.7 КоАП изменения, дополнившие санкцию дисквалификацией виновного должностного лица и, соответственно, увеличившие срок привлечения к ответственности до одного года, будут безусловно способствовать укреплению законности в сфере муниципального правотворчества, а также повышению эффективности всех форм взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления.