Понятие и задачи юридической экспертизы. Правовая экспертиза нормативно-правовых актов: понятие, цели, порядок проведения Вопросы для самоконтроля

ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В МЧС РОССИИ

В.А. Зокоев, кандидат юридических наук, доцент. Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России. А.К. Дзугкоев.

Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России

Рассматривается такой необходимый элемент нормотворческого процесса в подразделениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, как правовая экспертиза правовых актов и их проектов.

Ключевые слова: правовая экспертиза, нормативный правовой акт, эксперт, МЧС России

THE LEGAL EXPERTISE OF REGULATORY LEGAL ACTS IN THE ADMINISTRATION BODIES EMERCOM OF RUSSIAN

Saint-Petersburg university of the State fire service of EMERCOM of Russia. A.K. Dzugkoev.

Saint-Petersburg institute of Internal Troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia

In this article the author reveals an essential element of the rulemaking process in units of EMERCOM of Russia such as legal expertise of legal acts and their projects.

Key words: legal expertise, normative-legal act, expert, EMERCOM of Russia

Право - важнейший регулятор общественных отношений. Именно через правовые установки достигается необходимая упорядоченность и стабильность в жизни социума. Еще И. Кант предупреждал, что право может служить как средством ограничения произвола, так и средством попирания свобод человека . Ориентир необходимо держать не на право как таковое, а на право истинное, отражающее насущные и перспективные потребности общественного развития. Именно поэтому Президент Российской Федерации в своих ежегодных Посланиях Федеральному собранию уделяет огромное внимание укреплению и значимости права в свете формирования в Российской Федерации демократического общества, общества господства права, режима законности, стабильного правопорядка во всех сферах жизнедеятельности.

Право является результатом сложнейшей работы государственных органов, и оно в данном контексте понимается как система нормативных правовых актов.

В свете проводимых политических, экономических и административных реформ в стране возросли требования к организации нормотворческого процесса проводимого органами государственной власти, поскольку качество нормотворческой деятельности - это качество самого права.

Однако, несмотря на большие качественно новые перемены в российской правовой действительности, все так же активны бюрократизация права и нормативная конфликтность, бытует моральная устарелость норм, проявляется нестабильность правового регулирования и много других недостатков.

С полной уверенностью можно утверждать, что нормативно-правовая база требует постоянной переработки, так как должна соответствовать потребностям развития общества, новым задачам и целям, которые стоят перед ним, и это касается не только федерального, регионального, но и ведомственного нормативного материала.

Каждый руководитель государственного аппарата любого уровня должен знать технологии нормотворческого процесса, чтоб создавать нормы права с максимальным качеством и как следствие для правоприменителя с удобным и ясным пониманием применения этих норм в практической деятельности.

В научной литературе констатируется, что «... право - мощный, высокоэффективный инструмент проведения в жизнь политики государства, специфическое средство (форма) организации и обеспечения его разносторонней деятельности, осуществления его задач и функций» . Поэтому государство не может быть безразличным к тому, как осуществляется правовое регулирование общественных отношений, насколько эффективен его механизм. Правовая политика государства своим влиянием охватывает все аспекты правового регулирования - от формулирования права в виде нормативных правовых актов до обеспечения их реализации . В этой связи в содержании правовой политики юристы выделяют несколько направлений (форм): правотворческое (нормотворческое), правоприменительное, правоохранительное и правоинтерпретационное. Авторы отводят правотворческому направлению среди названных форм правовой политики особую роль, и это связано с тем, что нормативные правовые акты выступают действенным и естественным каналом, через который реализуется потенциальная энергия права. Все остальные формы правового регулирования подчинены обеспечению реализации содержащейся в них государственной воле. Цель государства при этом состоит в создании эффективной законодательной основы человеческой деятельности, обеспечении единства в системе юридических норм правовых институтов, субъективных прав, обязанностей, запретов, поощрений, санкций, льгот и т. д.

В формировании правовой политики государства активное участие принимают федеральные органы исполнительной власти, они практически реализуют ее положения в своем нормотворчестве и деятельности подведомственных органов и подразделений, определяют задачи, направления и средства совершенствования правового регулирования в полномочных сферах деятельности, подготавливают предложения по корректировке действия правовой политики и докладывают их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

Однако в МЧС России в отличие от других министерств и ведомств в настоящее время такой концепции нет, и, по мнению авторов, она должна появиться в максимально короткие сроки, так как это основной документ, который должен определять направления правовой политики в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, этим документом определяются основы формирования национальной правовой базы в сфере деятельности МЧС России.

Процесс по совершенствованию нормативной базы в сфере гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должен носить непрерывный характер, и в этой связи, в целях определения перспективных задач развития правовой деятельности МЧС России, необходимо выработать и сформировать единые подходы по вопросам выработки и реализации ведомственной правовой политики, основные направления совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МЧС России на долгосрочную перспективу. Данный концептуальный документ должен держать свой ориентир на достижение качественно нового, более высокого уровня нормативного правового регулирования деятельности структурных подразделений МЧС России.

Как показывает практика, действующие нормативные правовые акты в МЧС России содержат значительное количество норм, существенно снижающих эффективность правового регулирования в отдельных областях общественных отношений. Подчас применение норм права приносит противоположный от ожидаемого эффект. Повседневная

жизнь свидетельствует о некачественности российского законодательства, которое среди прочих проблем способствует злоупотреблению властными полномочиями и, как следствие, порождает коррупцию. Ведь еще в древности великий мыслитель Сократ задавал вечный вопрос Гиппию о том, является ли вредом или пользой закон для государства, на что Гиппий отвечал: «устанавливается закон, я думаю ради пользы; иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили» .

Задачам по приведению нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством недопущению в них нормотворческих ошибок и повышению их эффективности способствует экспертиза правовых актов и проектов правовых актов, являющаяся одним из значимых элементов правотворческого (законотворческого) процесса. Основная цель экспертизы - разработка и принятие качественных нормативных правовых актов, соответствующих Конституции Российской Федерации и российскому законодательству.

Нормотворческий процесс в МЧС России представляет собой процедуры (алгоритмы) осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, и он должен быть построен таким образом, чтобы в значительной мере минимизировать риски принятия некачественных актов. В этой связи экспертиза правовых актов и проектов к ним является одним из значимых элементов нормотворческого процесса в МЧС России.

Термин «экспертиза» происходит от латинского слова «ехреЛш», что означает опытный, сведущий. Например, современный экономический словарь под экспертизой понимает анализ, исследования, проводимые привлеченными специалистами (экспертами), экспертной комиссией, завершаемые выпуском акта, заключения, в отдельных случаях -сертификата качества, соответствия; проверку подлинности денежных знаков, ценных бумаг, документов; проверку качества товаров, работ, услуг .

Экспертиза - заключение, данное сведущими людьми, приглашенными для исследования или для осмотра чего-либо; а также и само это исследование, сам осмотр.

Таким образом, из всего многообразия понятий, которые даются в различных словарях, под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения .

В своих научных трудах, в том числе и диссертационных исследованиях, ученые -юристы дают различные определения экспертизе. Например, под экспертизой К.И. Плетнев понимает основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам, специально отобранными высококвалифицированными специалистами в целях обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации . Ралдугин Н.В. определил экспертизу как деятельность специалистов (группы специалистов или специализированных учреждений) по исследованию конкретного предмета с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставлением заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы . Разуваев А.А. под экспертизой понимает основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, в целях установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования .

Таким образом, анализируя данные научных исследований в основе проведения любого вида экспертизы, лежат специальные знания, то есть система теоретических знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемых путем специальной подготовки или профессионального опыта. Экспертная деятельность - это «целенаправленная, квалифицированная, характеризующая удовлетворение спроса процедура оценки ситуации, явления (действия), определения

закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики» .

Итак, для проведения любого вида экспертной деятельности необходимо быть квалифицированным специалистом в определенной области знаний, уметь применять эти знания в исследовательской деятельности искомого объекта и предмета, уметь оформлять результаты исследования, то есть полученных в результате исследования новых знаний об объекте и предмете установленным образом в виде квалифицированного заключения.

Закиров И.А. в своем диссертационном исследовании дает научное определение правовой экспертизе и выделяет несколько видов правовых экспертиз: экспертиза правовых актов и проектов правовых актов, судебная экспертиза, градостроительная экспертиза, таможенная экспертиза, военно-врачебная экспертиза и т.д. Выделяя экспертизу нормативных правовых актов и их проектов как один из видов правовой экспертизы, которой присущи в полной мере все признаки данной экспертизы, И.А. Закиров считает, что она обладает также и особенными признаками, которые свойственны только ей.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является неотъемлемой и составной частью нормотворческого процесса;

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов проводится с целью обеспечения соответствия нормативных предписаний Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, положениям федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам;

В процессе экспертной деятельности правовых актов и проектов правовых актов экспертом устраняются нормотворческие ошибки (неверные юридические сегменты) различного характера и формулируются предложения и варианты устранения выявленных погрешностей;

Предметом правовой экспертизы является проект нормативного правового акта в единстве его текста, структуры и формы;

Последствием ошибки в проведении экспертизы правовых актов и проектов правовых актов является дефектность правового акта и, как следствие, бюрократизация права, нормативная конфликтность, моральная устарелость норм, нестабильность правового регулирования, неэффективное правоприменение, коррупциогенность правовых норм;

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов проводится перед представлением в полномочный орган или на подпись должностному лицу.

Выделение признаков какого-либо явления позволяет сформулировать его определение.

Так, экспертизу правовых актов и проектов правовых актов в широком смысле слова можно представить как исследование, осуществляемое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях определения качества правовых актов и проектов правовых актов и прогнозной оценки возможных последствий их реализации и/или принятия.

В МЧС России в соответствии с приказом МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации» , нормативно-правовой акт, согласованный заинтересованными структурными подразделениями центрального аппарата, организациями МЧС России и заместителями министра, представляется ответственным исполнителем на правовую экспертизу в правовое управление. Данный приказ не раскрывает сущности и содержания правовой экспертизы нормативных правовых актов, поэтому при проведении экспертного анализа юрист правового управления руководствуется научными знаниями и приобретенным практическим опытом. Этот процесс включает в себя различные действия и операции, осуществляемые экспертом при производстве самой экспертизы. Под действием эксперта следует понимать

внешне выраженный акт его поведения, а под операцией - совокупность действий, объединенных локальной целью. При этом действия эксперта осуществляются по определенной методике посредством исследования объектов экспертизы с использованием различных методов и средств.

Совокупность различных действий и операций эксперта, осуществляемых им в процессе исследования конкретного объекта, образуют содержание экспертизы правовых актов и проектов правовых актов.

В ходе проведения экспертного анализа юрист, сотрудник МЧС России, полностью поглощен в мыслительный процесс, который включает совокупность мыслительных операций, совершаемых им на основе различных экспертных методик и собственного опыта практической деятельности.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов позволяет:

На ранних стадиях правотворчества устранять имеющиеся недоработки, ошибки, различные негативные факторы, способствуя принятию качественного, эффективного правового акта, не содержащего изъянов различного характера;

При сопряжении с правовым мониторингом устранять недостатки действующих правовых актов.

Для эффективного проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов эксперт должен произвести комплекс последовательных действий:

Оценить соответствие нормативных правовых предписаний проекта правовых норм актам высшей юридической силы;

Оценить согласованность положений проекта с актами однопорядковой юридической силы (к примеру, согласованность проекта ведомственного нормативного акта с другими ведомственными актами);

Оценить внутреннюю согласованность правовых норм и других элементов проекта нормативного правового акта;

Выявить положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции;

Оценить и учесть результаты независимой экспертизы;

Проверить соблюдение правил оформления проекта нормативного правового акта (юридической тактики, возможности удовлетворения интересов будущих субъектов правовых отношений, соответствия акта правилам современного русского литературного языка, необходимости финансово-экономического обеспечения, вероятности причинения ущерба окружающей природной среде и др.);

Сформулировать и предложить разработчикам проекта нормативного акта варианты устранения выявленных погрешностей;

Квалифицированно оформить результаты заключения экспертизы.

Экспертиза правовых актов и их проектов в МЧС России должна соответствовать следующим требованиям:

Информированность всех заинтересованных лиц как по поводу направляемых на экспертизу правовых актов (проектов правовых актов), так и о проведении экспертизы, о ее результатах с учетом последующего устранения сделанных замечаний;

Подбор профессиональных, компетентных и независимых экспертов (специалистов);

Соблюдение качественных показателей и недопустимость формализма при проведении экспертизы;

Осуществление экспертизы с учетом системного подхода;

Научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в заключение экспертов (специалистов);

Личная ответственность экспертов (специалистов) за выводы, сформулированные в экспертном заключении.

Соблюдение юристами, сотрудниками МЧС России всех требований, перечисленных авторами, будет способствовать повышению эффективности экспертной деятельности, а это, в свою очередь, позволит принимать качественные нормативные правовые акты.

Литература

1. Кант И. Собр. соч. Т. 4. Гл. 2. М., 1965. С. 140.

2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. М., 2009. С. 2-9.

3. Байтын М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М., 2005. С. 75.

4. Муромцев Г.Н., Мальцев Г.В., Лукашева Е.В. Право и политика современной России. М., 1996. С. 5-8.

5. Платон. Собр. соч.: в 4 т. Т. 1. М., 1990. С. 390.

6. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 479.

7. Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 704.

8. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 787.

9. Плетнев К. И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М., 2006.

10. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998.

11. Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 2006. С. 9.

12. Филатова А. В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России: моногр. / под ред. Н.М. Конина. М., 2009. С. 5.

13. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации: Приказ МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 // Рос. газ. 2004. 10 мая.

В настоящий документ вносятся изменения на основании приказа Минюста России от 02.10.2019 N 223 .

Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРИКАЗ

Документ не нуждается в госрегистрации
Министерства юстиции Российской Федерации. -
Письмо Минюста России от 10.08.2012 N ВП-01/14150-12
____________________________________________________________________

____________________________________________________________________
Документ с изменениями, внесенными:
;
;
;
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.10.2018, N 0001201810050042).
____________________________________________________________________

В целях совершенствования организации работы по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия и федеральным законам

приказываю:

2. Признать утратившими силу приказы Министерства юстиции Российской Федерации:

от 29 октября 2003 года N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" ;

от 6 мая 2005 года N 59 "О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 года N 278 ";

от 9 марта 2007 года N 46 "О внесении изменений в ";

от 26 августа 2008 года N 181 "О внесении изменений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29.10.2003 N 278 ".

Министр
А.В.Коновалов

Приложение. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Приложение
к приказу
Министерства юстиции
Российской Федерации
от 31 мая 2012 года N 87

I. Общие положения

1. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Методические рекомендации) разработаны для использования в центральном аппарате и территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации (далее - территориальные органы) при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (далее - правовая экспертиза).

2. При проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - правовые акты) рекомендуется руководствоваться следующими нормативными правовыми актами:

;

Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст.5005; 2000, N 31, ст.3205; 2002, N 19, ст.1792; N 30, ст.3024; N 50, ст.4930; 2003, N 27 (часть II), ст.2709; 2004, N 25, ст.2484; N 50, ст.4950; 2005, N 1 (часть I), ст.17, 25; N 30 (часть I), ст.3104; 2006, N 1, ст.10, 13, 14; N 23, ст.2380; N 29, ст.3124; N 30, ст.3287; N 31 (часть I), ст.3427, 3452; N 44, ст.4537; N 50, ст.5279; 2007, N 1 (часть I), ст.21; N 10, ст.1151; N 13, ст.1464; N 18, ст.2117; N 21, ст.2455; N 26, ст.3074; N 30, ст.3747, 3805, 3808; N 43, ст.5084; N 46, ст.5553; 2008, N 13, ст.1186; N 29 (часть I), ст.3418; N 30 (часть I), ст.3597, 3613; N 30 (часть II), ст.3616; N 48, ст.5516; N 49, ст.5747; N 52 (часть I), ст.6229, 6236; 2009, N 7, ст.772; N 14, ст.1576; N 29, ст.3612; N 48, ст.5711; N 51, ст.6156, 6163; 2010, N 14, ст.1549; N 15, ст.1736, 1738; N 19, ст.2291; N 23, ст.2800; N 31, ст.4160; N 40, ст.4969; N 41 (часть II), ст.5190; N 46, ст.5918; N 47, ст.6030, 6031; N 49, ст.6409; N 52 (часть I), ст.6984, 6991; 2011, N 1, ст.18; N 17, ст.2310; N 27, ст.3868; N 29, ст.4283; N 30 (часть I), ст.4572, 4590, 4594; N 31, ст.4703; N 48, ст.6727, 6730, 6732; N 49 (часть I), ст.7039, 7042);

Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33, ст.3356; 2003, N 25, ст.2515; 2010, N 4, ст.368);

Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодатель-ства Российской Федерации, 2004, N 42, ст.4108; 2005, N 44, ст.4535; N 52 (часть III), ст.5690; 2006, N 12, ст.1284; N 19, ст.2070; N 23, ст.2452; N 38, ст.3975; N 39, ст.4039; 2007, N 13, ст.1530; N 20, ст.2390; 2008, N 10 (часть II), ст.909; N 29 (часть I), ст.3473; N 43, ст.4921; 2010, N 4, ст.368; N 19, ст.2300; 2011, N 21, ст.2927, 2930; N 29, ст.4420; 2012, N 8, ст.990);

постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 24, ст.2281; 2000, N 49, ст.4826, 2010, N 9, ст.964);

постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 49, ст.4826; 2010, N 9, ст.964);

приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 25 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 40 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31738), от 7 апреля 2014 года N 62 Положение о Главном управлении);
приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 41 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31739), от 7 апреля 2014 года N 62 (зарегистрирован Минюстом России 08.04.2014, регистрационный N 31842) (далее - Положение об Управлении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

3. Правовая экспертиза проводится Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления (далее - Департамент) и территориальными органами.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .

4. Департамент проводит правовую экспертизу во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по обращениям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или по собственной инициативе.
________________
Подпункт 11 пункта 6 Положения о Департаменте конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления, утвержденного приказом Минюста России от 02.02.2015 N 22.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .

5. Территориальные органы проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в порядке, установленном пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (далее - Указ N 1486) и пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации , утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 (далее - Положение).

Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - управление) также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - главное управление).
________________
Подпункт 17 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 16 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

6. Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации , совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

7. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России (территориального органа), но не более чем на один месяц.
_________________
Пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" .

II. Проведение правовой экспертизы

8. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.
_________________
Нормативность акта определяется с учетом пунктов 9 , 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" ("Российская газета", N 276, 2007).


Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится.

При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый правовой акт, рекомендуется проводить правовую экспертизу измененного правового акта и составлять экспертное заключение на измененный правовой акт. Если правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает новые нормы, возможно составление экспертного заключения также на акт о внесении изменений.

Если в срок, установленный для проведения правовой экспертизы правового акта, в территориальный орган поступили правовые акты, вносящие в него изменения, правовая экспертиза правового акте проводится с учетом всех внесенных в него изменений.

Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших правовой акт.

9. В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их действие, следует оценивать компетенцию органа на принятие указанного правового акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате признания утратившим силу, приостановления или продления действия правового акта.

10. Повторной правовой экспертизе подлежат правовые акты, поступившие в территориальный орган в порядке, установленном пунктом 2 Указа N 1486 , пунктом 7 Положения , и в отношении которых ранее территориальным органом была проведена правовая экспертиза.

Повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить в сроки, указанные в пункте 7 Методических рекомендаций, в следующих случаях:

принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом;

есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено;

по поручению Минюста России, главного управления, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по собственной инициативе;

при проведении обзоров нормотворчества субъектов Российской Федерации, если после проведения правовой экспертизы прошло более 6 месяцев;

в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций.

Повторная правовая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа и (или) оказания ему практической помощи.

В случае принятия федерального закона или иного акта федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом, повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить по истечении трехмесячного срока после принятия соответствующего федерального закона.

11. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
_________________
Правовая оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта проводится при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) акта.

12. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, о также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71 , , , ) и федеральными законами.

При этом следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
_________________
Пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .

13. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, ной решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1 (часть I), ст.15; N 52 (часть I), ст.5597; 2006, N 27, ст.2881; 2007, N 1 (часть I), ст.14; N 49, ст.6071; 2009, N 19, ст.2283; 2010, N 6, ст.566; N 32, ст.4298; 2011, N 23, ст.3263).

14. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации на принятие правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее:
_________________
Пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" .

а) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в , 26.3 , 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;

б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 19, ст.2716; N 30 (часть I), ст.4590);

в) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (часть 2 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3823; 2013, N 31, ст.4191) и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3824; 1999, N 28, ст.3487; 20 П, N 30 (часть I), ст.4593));
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

г) законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, могут предусматривать санкции, в случае, если они устанавливаются в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения ( (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 1 (часть I), ст.1; 2011, N 30 (часть I), ст.4601)).

15. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" ("Российская газета", 2005, N 248). Согласно указанному постановлению "суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны;
(Подпункт в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

в) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - ;

г) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - приказ Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части".

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.

16. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.

Например, Бюджетным кодексом Российской Федерации () установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

17. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение правил юридической техники, а именно: наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии и др.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма принятия;

наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);

название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания;

номер;

полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать:

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов.
________________
Письмо Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.11.2003 N вн2-18/490.

18. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных органов по проведению правовой экспертизы рекомендуется проводить регулярный анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному законодательству, с целью определения наиболее типичных.

Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой экспертизы другими территориальными органами с использованием федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Специфика субъекта Российской Федерации, обусловленная своеобразием экономического, политического и иного положения, отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.

19. К типичным противоречиям правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству можно отнести:

ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан;

принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов:

по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;

нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

нарушающих принцип разделения властей;

по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;

нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;

наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции Российской Федерации и других актов федерального законодательства.

20. Признаками противоречия правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству также могут являться:

отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;

принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;

неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;

принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;

нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;

запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;

разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;

изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений;

иные признаки.

21. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства.

В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.

22. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие федеральному законодательству.

Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.

23. Вывод о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.

III. Подготовка экспертного заключения

24. По результатам проведения правовой экспертизы составляется экспертное заключение.

В экспертном заключении о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется отражать следующие сведения:

реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание) которого послужило поводом проведения экспертизы);

повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России, поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций);

предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;

вывод о несоответствии содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;

оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники;

результаты антикоррупционной экспертизы правового акта.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .

25. В экспертном заключении о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется делать вывод о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также отражать сведения, указанные в абзацах 3, 4, 10, 11 пункта 24 Методических рекомендаций.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .

26. При составлении экспертного заключения о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого правового акта, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы правового акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствие.

При описании норм правового акта рекомендуется указывать:

положение правового акта (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть), противоречащее Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также его содержание;

нарушенные положения Конституции Российской Федерации , федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть) и их содержание.

Например: "Подпунктом * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * установлено полномочие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации * в области здравоохранения по определению порядка проведения медицинских экспертиз. Вместе с тем согласно пункту 20 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 (Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, N 33, ст.1318; Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст.3607; 2007, N 1 (часть I), ст.21; 2009, N 52 (часть I), ст.4590) установление порядка организации и производства медицинских экспертиз отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан.

Таким образом, подпункт * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, поскольку принят с превышением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством.".

Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: "пункт * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит статье * Федерального закона *".

Если вывод о противоречии нормы правового акта аргументируется несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким конкретно из них противоречит норма правового акта.

Вывод по результатам проведения правовой экспертизы может быть аргументирован ссылкой на акты судебных органов и нормы международного права.

27. Экспертное заключение территориального органа оформляется по образцу согласно приложению N 1 к Методическим рекомендациям и подписывается начальником территориального органа либо лицом, его замещающим. По решению начальника территориального органа право подписывать экспертные заключения может быть предоставлено заместителю, курирующему вопросы проведения правовой экспертизы.

Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы Департаментом оформляется по образцу согласно приложению N 2 к Методическим рекомендациям и подписывается в соответствии с требованиями Регламента Министерства юстиции Российской Федерации , утвержденного приказом Минюста России 27 января 2010 года N 8 (зарегистрирован Минюстом России 28 января 2010 года, регистрационный N 16096), с изменениями, внесенными приказом Минюста России от 5 сентября 2011 года N 306 (зарегистрирован Минюстом России 12 сентября 2011 года, регистрационный N 21771).

28. Экспертное заключение по результатам проведения повторной правовой экспертизы правового акта по запросам (обращениям) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе направляется указанным органам и должностным лицам.

В экспертном заключении рекомендуется оценить доводы о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличие в нем коррупциогенных факторов, указанных в соответствующем запросе (обращении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .

IV. Организация работы по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством

29. При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования. При этом подготовка сопроводительного письма в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
________________
Подпункт 21 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 18 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .


Абзац исключен - приказ Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ..

В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.

Экспертное заключение на правовой акт, затрагивающий компетенцию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.

При необходимости Департаментом могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению противоречий Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

30. При несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт, и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов территориальному органу рекомендуется направить правовой акт для рассмотрения в Департамент или главное управление.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ; в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

К правовому акту прилагаются копия экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т. д.

Не рекомендуется направлять экспертное заключение для рассмотрения одновременно в Департамент и главное управление.
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

31. В случае согласия с выводами экспертного заключения территориального органа Департаменту (главному управлению) рекомендуется в пределах компетенции принять меры по приведению правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, устранению из него коррупциогенных факторов.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

Если Департаментом пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов, территориальному органу рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции Департамента.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

Если же выводы экспертного заключения территориального органа о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличии в нем коррупциогенных факторов пересмотрены главным управлением, то территориальному органу при согласии с выводами главного управления рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного управления, а в случае несогласия с выводами главного управления - направить правовой акт для рассмотрения в Департамент.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

При этом отзыву подлежит экспертное заключение территориального органа лишь в случае, если Департаментом (главным управлением) установлена ошибочность выводов территориального органа на момент проведения первичной правовой экспертизы правового акта. В случае, если выводы экспертного заключения территориального органа были пересмотрены в связи с последующими изменениями федерального законодательства, которые не были учтены территориальным органом при проведении правовой экспертизы, или не были достаточно аргументированы, территориальный орган проводит только повторную правовую экспертизу правового акта, отзыва экспертного заключения не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .

Приложение N 1 к Методическим рекомендациям. Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы

Приложение N 1
к Методическим рекомендациям
по проведению правовой экспертизы
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
(В редакции, введенной в действие
приказом Минюста России
от 4 июля 2014 года N 155 . -
См. предыдущую редакцию)

Образец

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам проведения правовой экспертизы

Юридическая экспертиза нормативного правового акта - это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соот­ветствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка про­хождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта.

В качестве основных целей юридической экспертизы можно выделить:

Обеспечение единства правового пространства;

Принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и региона;

Подготовка предложений по устранению нарушений, содер­жащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.

В то же время встречается и довольно узкое понимание юриди­ческой экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.

Оценка соответствия того или иного нормативного правово­го акта правилам юридической техники является весьма важным элементом юридической экспертизы.

Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколь­ко содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам правотворческой техники, и предложить вариант уст­ранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении.

Выделяют два этапа прове­дения правовой экспертизы: исследовательский этап, направлен­ный на изучение объекта экспертизы, и этап составления эксперт­ного заключения.

Юридическая экспертиза предполагает оценку:

Формы нормативного правового акта;

Его целей и задач, предмета правового регулирования;

Компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт;

Соответствия другим нормативным правовым актам;

Соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) тех­ники.

Как правило, не проводится юридическая экспертиза отме­ненных или признанных утратившими силу актов.

Министерство юстиции Российской Федерации в приказе от 29.10.2003 г. № 278 рекомендует цели, задачи и предмет правово­го регулирования акта анализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предме­тов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответ­ствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемо­го акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего эксперту следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования важно проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Россий­ской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополне­ния), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положе­ний данных правовых актов. Такие положения содержит, напри­мер, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ «О вве­дении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на приня­тие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.ст. 5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих при­нципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостро­ительный кодекс Российской Федерации и другие).

Анализ конкретных правовых норм является наиболее слож­ным этапом проведения юридической экспертизы и, как прави­ло, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Следует изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некото­рых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых ак­тов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).

В ходе юридической экспертизы Министерством юстиции Рос­сии рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической термино­логии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы:

Форма акта;

Наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

Название акта, в котором должен быть в краткой форме от­ражен предмет правового регулирования и которое должно соот­ветствовать содержанию правового акта;

Дата и место принятия и (или) подписания акта;

Номер акта;

Полное наименование должности лица, подписавшего акт;

Дата (срок) вступления в силу.

Употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

Имеют ли термины общепризнанное значение;

Обеспечено ли единство понятий и терминологии с поня­тиями и терминологией, используемыми в федеральном законо­дательстве.

Общими для всех регионов несоответствиями актов Консти­туции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:

Принятие органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации актов и норм по предметам ведения Россий­ской Федерации в случае, если это не предусмотрено федераль­ным законодательством;

Принятие органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разде­ления властей;

Включение в правовой акт норм и положений, противореча­щих нормам Конституции Российской Федерации и другим ак­там федерального законодательства.

Основными признаками несоответствия правового акта феде­ральному закону являются:

Отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными закона­ми необходимы для издания правового акта;

Принятие правового акта во исполнение отмененного феде­рального закона;

Неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;

Принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предо­ставленных данному органу;

Нарушение порядка принятия правового акта;

Иные признаки.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Кон­ституции Российской Федерации и актов федерального законода­тельства. Вопрос о том, является ли это нарушением федерального законодательства, решается применительно к каждому конкрет­ному случаю.

Экспертное заключение на проект нормативного правового акта

По результатам проведения юридической экспертизы состав­ляется мотивированное экспертное заключение.

В экспертном заключении, как правило, отражаются следую­щие сведения:

Реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с измене­ниями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

Повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового фе­дерального закона, поручение государственного органа или долж­ностного лица и другие);

Предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Россий­ской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российс­кой Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);

Состояние нормативного регулирования в данной сфере (пе­речень актов федерального законодательства, на соответствие ко­торым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

Оценка компетенции принявшего акт органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации;

Соответствие содержания акта Конституции Российской Фе­дерации и федеральным законам;

Соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

Согласно пункту 3 статьи 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании резуль­татов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Консти­туции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законода­тельным актам? Если в заключении устанавливается несоответс­твие законопроекта Конституции Российской Федерации, фе­деральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем вы­ражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального зако­нодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приос­тановлению, изменению или принятию в связи с принятием дан­ного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

При составлении заключения о несоответствии акта федераль­ному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие по­ложениям Конституции Российской Федерации и (или) феде­ральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписы­вать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.

Следует отметить, что существует два вида экспертных заклю­чений:

Заключения, в которых оценка соответствия формы и со­держания проекта правилам правотворческой (законодательной) техники занимает самостоятельное положение и является обяза­тельным элементом заключения.

Заключения, в которых основное внимание уделено оценке соответствия экспертируемого проекта нормативным правовым актам равной или более высокой юридической силы, при этом оценка соответствия проекта правилам правотворческой (зако­нодательной) техники не является обязательным элементом за­ключения.

На сегодняшний день существует большое количество различных экспертиз, дифференцируемых, прежде всего, в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз по видам является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект.

Правовые экспертизы также классифицируются по различным основаниям.

А. А. Разуваев предлагает следующую классификацию:

• 1) по отраслевой принадлежности (экспертизы, назначаемые в конституционном, гражданском, административном, земельном, трудовом, уголовно-процессуальном праве и др.);
• 2) связи с судопроизводством (судебные экспертизы и экспертизы, не связанные с судопроизводством);
• 3) поставленным перед экспертом задачам (фактологические, диагностические, оценочные, прогностические, классификационные и др.);
• 4) числу объектов исследования (однообъектные и многообъектные);
• 5) объему исследования (основные и дополнительные);
• 6) последовательности проведения (первичные и повторные);
• 7) численности и составу исполнителей (единоличные, комиссионные, комплексные) .

В современной юридической литературе научное и практическое значение имеет классификация правовых экспертиз по следующим критериям:

• 1) по характеру специальных знаний;
• 2) разновидности юридического процесса;
• 3) уровню знаний;
• 4) субъекту, назначающему или заказывающему проведение экспертизы;
• 5) связи с деятельностью суда;
• 6) связи эксперта с государством;
• 7) объему исследования;
• 8) последовательности исследования;
• 9) численности исследователей;
• 10) числу объектов исследования;
• 11) месту проведения;
• 12) качеству исследования.

Обе классификации являются обоснованными и методологически верными, однако не исчерпывающими.

Также правовые экспертизы можно классифицировать по юридическим последствиям, которые наступают в результате проведения таких экспертиз. По этому основанию можно выделить официальную и неофициальную экспертизы.

Особенность официальной экспертизы заключается в том, что она осуществляется компетентными в этой области государственными или уполномоченными на то общественными организациями. Официальное экспертное заключение имеет обязательный характер. Исключение составляет экспертное заключение, представленное экспертом при производстве дознания, предварительного или судебного следствия, так как заключение эксперта является одним из источников получения доказательств и не обладает заранее установленной силой, преимуществом перед другими доказательствами.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» экспертиза осуществляется государственными судебно-экспертными учреждениями, которыми являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров посредством организации и производства судебной экспертизы.

Официальную экспертизу (по аналогии с толкованием законодательных актов) можно подразделить на следующие подвиды.

Аутентическая официальная экспертиза законодательства осуществляется тем же органом, который принимает нормативный правовой акт. Например, Государственная Дума РФ проводит экспертизу законопроектов, поступивших на рассмотрение, и в случае положительного заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы законопроект поступает на обсуждение ответственного комитета Государственной Думы, а затем представляется на рассмотрение Государственной Думе. Правительство РФ проводит экспертизу приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, для чего в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 «Об утверждении типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти» в структуре федерального органа исполнительной власти создается юридическая служба. Указанное постановление определяет основные задачи юридической службы, которыми являются: правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти; осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства РФ, которое регулирует вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти; улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

Легальная официальная экспертиза нормативного правового акта проводится официальными государственными органами, уполномоченными на ее проведение, но не являющимися субъектами его принятия. Например, таким органом является Министерство юстиции РФ, проводящее экспертизу нормативных правовых актов на их соответствие другим законодательным актам.

Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юри- стов, отдельными гражданами. Данные ими заключения не имеют обязательного характера и не влекут каких бы то ни было юридических последствий.

Неофициальная правовая экспертиза подразделяется на общественную и научную.

Одним из законов, содержащих положения об общественной экспертизе, является Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Идея создания Общественной палаты РФ после того, как в 2004 г. Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации сказал о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы общественных палат. Как отметил Президент РФ, такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан.

Основа создания Общественной палаты РФ построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Общественная палата - это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» отмечены шесть задач Общественной палаты РФ, среди них проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.

В п. 3 ч. 3 ст. 16 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено право Общественной палаты РФ на общественную экспертизу проектов:

• - законов РФ о поправках к Конституции РФ;
• - федеральных конституционных законов и федеральных законов;
• - нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;
• - законов субъектов РФ;
• - нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;
• - правовых актов органов местного самоуправления.

Основаниями для проведения общественной экспертизы указанных правовых актов являются:

• - решение совета Общественной палаты РФ;
• - обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

Из положений ст. 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» следует, что общественная экспертиза - это экспертиза проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проводимая Общественной палатой РФ по решению совета Общественной палаты РФ, либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ в порядке, установленном указанным Законом .

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Таким образом, заключения Общественной палаты РФ по данным объектам общественной экспертизы обладают признаком официальности, так как подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

В ч. 4 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено, что при рассмотрении заключений Общественной палаты РФ по результатам экспертизы законопроектов на пленарные заседания Совета Федерации и Государственной Думы приглашаются члены Общественной палаты РФ.

По результатам общественной экспертизы составляются заключения Общественной палаты РФ, которые в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» имеют рекомендательный характер. Данное положение соответствует общему правилу ст. 17 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» о том, что решения Общественной палаты РФ, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, имеют рекомендательный характер.

Научная экспертиза также является неофициальной, но весьма значимой и необходимой в законотворческой работе.

На современном этапе научная экспертиза законопроектов в процессе их рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации не имеет четко определенного императивного статуса, что не может не отразиться на качестве законотворческого процесса. Так, в ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации закреплено положение, в соответствии с которым «по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы».

В ст. 105 Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, установлено, что комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, «может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации».

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. № 785 «О Российской академии наук» Академия наук участвует в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области науки, научного творчества и охраны интеллектуальной собственности, но в то же время не является обязательным субъектом научной экспертизы.

В настоящее время основную роль при проведении научных экспертиз федеральных законопроектов играет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Также в последнее время создан целый ряд юридических экспертных советов и центров, оказывающих содействие в разработке законопроектов и их экспертизе. Например, в 1999 г. был сформирован Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; в 2001 г. - Научно-консультативный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ, преобразованный затем в Научно-экспертный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ; в 2008 г. - Исследовательский центр частного права при Президенте РФ.

На наш взгляд, проведение научных экспертиз законопроектов должно стать обязательным, так как научное исследование текста законопроекта, выработка на его основе комплекса концептуальных рекомендаций значительно повысят эффективность законотворческого процесса.

По объему исследования экспертизы подразделяются на основные и дополнительные.

Выводы основных экспертиз охватывают главный комплекс проблем, требующих экспертного изучения.

Дополнительными экспертизами решаются задачи, не вошедшие в сферу основной экспертизы или дополняющие либо уточняющие выводы, ею сделанные.

По количеству участвующих экспертов экспертизы могут быть комиссионными (выполняются группой экспертов) и единоличными (проводятся одним экспертом).

Комиссионные экспертизы можно подразделить на однопредметные - проводимые экспертами одной специальности (например, при проведении экспертизы какого-либо нормативного правового акта участвуют только ученые- юристы) и многопредметные (комплексные) - выполняемые экспертами разных специальностей в случаях, когда требуется одновременное проведение исследований с использованием различных областей знаний или с использованием различных научных направлений в пределах одной отрасли знания. На наш взгляд, экспертизу законопроектов, касающихся финансовой, технической областей, науки, образования, обороны и других сфер деятельности государства, целесообразно проводить с привлечением специалистов различных отраслей знания.

В гражданском процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы. В соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» судебная экспертиза - «это процессуальное действие, заключающееся в исследовании экспертом (обладателем специальных познаний) по поручению следователя (суда) вещественных доказательств, иных материальных объектов и материалов в целях установления фактических данных и обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения уголовного или гражданского дела».

Таким образом, несмотря на то что судебная экспертиза также классифицируется как правовая, имея сходные черты (использование специальных знаний при исследовании объекта экспертизы, привлечение эксперта) с непосредственно правовой, имеет ряд отличий. Во-первых, объектом судебной экспертизы являются вещественные доказательства, объект же правовой экспертизы - нормативный правовой акт. Во-вторых, целью судебной экспертизы является установление фактов и обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела, а целью правовой экспертизы - выявление недостатков, коллизий, противоречий в текстах нормативных правовых актов. В-третьих, судебная экспертиза используется в уголовном, гражданском, административном процессе, а сфера применения правовой экспертизы - правотворческая деятельность органов государственной власти .

Указанная классификация экспертиз, проводимых в Российской Федерации, не является исчерпывающей. Приказ Министерства юстиции РФ от 14 мая 2003 г. № 114 «Об утверждении Перечня родов (видов) экспертиз, выполняемых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, и

Перечня экспертных специальностей, по которым предоставляется право самостоятельного производства судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации», к примеру, приводит полный перечень родов (видов) экспертиз, проводимых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ: автороведческая, почвоведческая, биологическая, автотехническая, экспертиза электробытовой техники и др.

В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы - мониторинговую экспертизу. Под ней предлагается понимать всестороннее, основанное на научном подходе исследование нормативного акта в целях установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям искомой отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании .

Формирование и реализация данного вида экспертизы проводится не только на федеральном, но и на региональном уровне. Так, в Ставропольском крае действует первый в России центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики, опыт деятельности которого был использован при создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации. Более подробно речь о мониторинговой экспертизе пойдет ниже.

В зависимости от поставленных перед экспертом целей и задач выделяют следующие виды экспертиз:

• 1) юридическая - установление соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы;
• 2) правовая - выявление соответствия принимаемого или действующего нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям;
• 3) нормативно-техническая - установление соответствия факта основополагающим принципам законодательной техники;
• 4) герменевтическая - правильное уяснение смысла текста и содержащихся в нем предписаний;
• 5) лингвистическая - выявление значения текста законодательного акта, исходя из правил русского языка и традиционного значения употребляемых слов;
• 6) гендерная - установление соблюдения принципа равноправия мужчин и женщин и отсутствия дискриминации по признаку пола.

Отдельно можно выделить финансовую и экологическую экспертизы, которые не всегда можно отнести к разряду правовых.

Финансовая экспертиза - проводится Счетной палатой РФ. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» данная палата проводит экспертизу и дает заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размеров государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета. Также она проводит оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных внебюджетных фондов, осуществляет экспертизу проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также проектов международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета. Кроме того, согласно указанному Закону она наделена и иными экспертными полномочиями, включая: определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; представление заключений по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса, а также бюджетного законодательства в целом.

В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая экспертиза может быть государственной, организуемой и проводимой федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ, и общественной, организуемой и проводимой по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления.

Особым видом экспертизы является антикоррупционная экспертиза, о которой речь пойдет в гл. 3 настоящего пособия.

Таким образом, правовая экспертиза является широко используемым способом применения специальных знаний в различных сферах юридической деятельности человека: в судопроизводстве, правоприменительной практике, законотворчестве. Правовая экспертиза законодательства представляет собой применение специальных знаний в правотворческом процессе с привлечением носителей специальных знаний в области юриспруденции, экономики, образования, являясь незаменимой для повышения качества и эффективности применения правовых норм.

Вопросы для самоконтроля

• 1. По каким критериям можно проводить классификацию экспертизы?
• 2. Какие виды правовых экспертиз существуют?
• 3. Какие выделяются подвиды официальной и неофициальной экспертизы?
• 4. В чем особенности неофициальной правовой экспертизы?
• 5. Что такое научная экспертиза и кем она проводится?

• См.: Разуваев Л. А. Указ. соч.
• См.: Борисов Л. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации». Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
• См.: Российская Е. Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе. М., 1996. С. 34.
• См.: Арзамасов Ю. Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 105-125.

Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Субъекты Российской Федерации легитимно имеют свое законодательство, республики - конституцию, иные субъекты - устав (статья 5 Конституции Российской Федерации).

Активное нормотворчество субъектов Российской Федерации порождает огромное количество нормативных правовых актов. Важнейшим правовым инструментом, с помощью которого выявляются несоответствия между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством является правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции Российской Федерации .

Экспертиза есть прикладное исследование конкретного объекта в целях достижения не собственно научного, а прикладного знания. Характерной особенностью такого исследования является применение особых, специализированных методик, отвечающих требованию проверяемости.

Поэтому, любая экспертиза имеет свой определенный порядок осуществления, предопределяемый спецификой предмета экспертизы и сферой применения специальных знаний .

Легальное определение понятия правовая экспертиза закреплено в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». В частности, правовая экспертиза - это правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов).

Также можно считать легальным определение, указанное в пункте 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» указано, что правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской

Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Как указано в юридической литературе, экспертиза нормативных правовых актов неразрывно связана с вопросом определения качества их норм, что в значительной мере помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции Российской Федерации, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия

между предписаниями федеральных законов, обусловленные

наличием или отсутствием межсистемной связи.

Согласно зарубежной теории права, в соответствии с «аналитической моделью, лежащей в основе законодательной методологии, оценка должна проводиться как до, так и после формального введения в действие закона. Таким образом, необходимо проводить различие между двумя различными перспективами или типами оценок: перспективной (ex-ante) и ретроспективной (ex-post) оценкой» . Как указывает профессор Люциус Мадер, вице-председатель Федерального Суда Швейцарии, «перспективная оценка выполняется перед принятием формальных законодательных решений в целях обеспечения лучшего понимания возможных или потенциальных воздействий планируемого закона. В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов для решения той или иной законодательной проблемы. Ретроспективная оценка проводится после принятия закона, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что происходит после вступления в силу закона и предвосхищение реального воздействия законодательных действий» . Проведя аналогию, следует сказать, что проведение правовой экспертизы - это ретроспективная оценка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а правовая оценка их проектов - это перспективная оценка, даваемая специалистами - экспертами органов юстиции.

Под правовой экспертизой понимается деятельность специалиста - эксперта, правомочного органа государственной власти, направленная на исследование нормативного правового акта, на его соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и требованиям юридической техники. Результатом такого исследования является составление мотивированного экспертного заключения, направляемого в орган, принявший акт, в случае выявления в акте несоответствий нормам Конституции и федерального законодательства. Следовательно, основными признаками правовой экспертизы являются: а) интеллектуальная, аналитическая деятельность специалиста - эксперта, к которому предъявляются требования соответствующей квалификации и образования; б) осуществление в рамках деятельности правомочного органа государственной власти; в) исследование нормативного правового акта, то есть анализ текста нормативного правового акта на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также соответствия текста и формы акта требованиям юридической техники .

Принципы проведения правовой экспертизы - комплекс идей, применение которых помогает достигать качественных результатов при проведении юридического анализа документов. Проведение правовой экспертизы опирается на общие принципы, характерные для проведения других видов экспертиз.

1. Соблюдение прав и свобод физического или юридического лица. Эксперт, в первую очередь, обращает внимание на то, насколько документ соответствует международным и федеральным основам правовых норм. Дискриминирующий документ не может считаться законным.

2. Научность. Правовая экспертиза проводится на основе тщательно разработанной и выверенной научной методики.

3. Независимость. Эксперты, которые занимаются анализом документов, не должны быть заинтересованными лицами, поскольку это может привести к тому, что оценка будет субъективной. Из этого следует следующий принцип.

4. Объективность. Экспертиза проводится в

соответствии с обоснованными и достоверными методами, которые применяются для получения и толкования результатов анализа. Эти методы исключают возможность субъективной оценки.

5. Профессионализм. Только квалифицированный

эксперт имеет право проводить правовую экспертизу. Предпочтительнее, если он специализируется в той сфере юриспруденции, документы которой оценивает.

6. Своевременность. Правовая экспертиза носит

превентивный характер, то есть документ нужно проверять до его подписания и вступления в силу. Ряд документов нужно также анализировать поствременно, если были отредактированы законы, которые касаются данного нормативного акта.

7. Полнота. Документ, проверяемый частично, может иметь ряд ошибок, которые эксперт упустит из вида, если перед ним будет стоять задание проверить только определенную часть документа или оценить нормативно-правовой акт по определенному критерию. С другой стороны, этот принцип не касается тех юридических экспертиз, которые проводятся повторно, если нужно проанализировать только какой-то спорный момент документа.

8. Соответствия заявленным вопросам. Правовая экспертиза не может считаться проведенной, если ряд пунктов остался без ответов. Эксперт обязан проводить экспертизу в первую очередь для выяснения тех вопросов, которые перед ним были поставлены заявителем.

9. Финансовая обеспеченность. Правовая экспертиза требует глубоких знаний, наличия информативной базы. Специалист затрачивает определенное время на анализ данных, поэтому любая экспертиза финансируется должным образом. Однако этот принцип является спорным на практике, поскольку в последнее время эксперты, анализирующие, например, судовые решения, должны это делать безвозмездно с целью исключения субъективности оценки.

10. Гласность. С результатами экспертизы имеет право ознакомиться любое заинтересованное лицо. Информация о результатах экспертизы также может быть доступной для общества, в том числе через СМИ.

11. Проверяемость. Результаты экспертизы должны быть четко обоснованными - каждую найденную ошибку эксперт обязан аргументировать. В случае необходимости правовая экспертиза может быть повторной, поэтому ее выводы должны иметь четкие ссылки на действующее законодательство.

12. Ответственность. Эксперт должен понимать, что выводы, которые он озвучивает в результате проверки, влияют на то, какое решение будут принимать лица, обратившиеся к нему. Отметим, что этот принцип в первую очередь касается экспертов госорганов, которые несут ответственность согласно законодательству.

Эти принципы являются основными, но пока четко не прописаны на законодательном уровне.

Еще по теме Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта.:

1. Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта.
2. 4.1.4 Содержание экспертизы нормативного акта. Правовая экспертиза нормативного акта. Результаты экспертизы нормативного акта.
3. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ, НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
4. § 3. Проблема иерархического построения общегосударственных и региональных (местных) нормативных правовых актов о труде в государствах - членах ЕАЭС
5. § 1. Понятие, функции и современное состояние систем гражданскоправовых договоров по принципу дихотомии
6. § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России
7. § 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
8. § 1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность
9. § 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
10. Список использованных нормативных правовых актов и литературы

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право -