Исполнительная власть в российской федерации и федеративных государствах европы: конституционно-правовое исследование. Исполнительные органы государственной власти: особенности их организационной системы, компетенции, регламентации и классификации Особенн

С.Н. Забралов

ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ*

Сложность создания эффективной, действенной и единой системы многоуровневого управления в федеративном государстве состоит, зачастую, в диалектической противоречивости интересов федерального центра и субъектов федерации. Столкновение их интересов приводило к конфликтам между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, что отрицательно сказывалось на функционировании системы исполнительной власти в масштабах всей Российской Федерации.

В этой связи особую актуальность приобретает проблема разработки долгосрочной и фундаментальной государственной стратегии построения и функционирования государственной администрации в Российской Федерации, ее системно-структурной организации, создания постоянных и долговременных горизонтально-вертикальных связей между субъектами РФ. При этом данная стратегия должна быть свободной от сиюминутной политической конъюнктуры и ориентированной на повышение эффективности институтов исполнительной власти, сохранение федеративных основ российского государства и ответственности органов государственного управления перед гражданами страны.

В рамках реализации указанной стратегии необходимо в первоочередном порядке четко обозначить и законодательно закрепить механизмы и инструменты практической реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

172 Труды Института государства и права

Российской академии наук № 4/2012

В настоящее время для упорядочения структуры управления российского государства, сбалансированного функционирования и взаимодействия всех его институтов правовая база создается законотворческой деятельностью Федерального Собрания РФ, государственных органов власти субъектов РФ по вопросам государственного строительства. На законодательном и подзаконном уровнях закреплены новые механизмы взаимоотношений и взаимоответственности органов исполнительной власти, как на уровне Федерации, так и ее субъектов, местного самоуправления.

Обозначенной теме особую актуальность придает реформа системы региональной исполнительной власти, связанная с процедурой наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, и направленная на обеспечение единства региональной и федеральной исполнительной власти.

Вышесказанное позволяет сделать вывод, что в действиях федерального центра и субъектов РФ намечается тенденция по формированию более скоординированной, целенаправленной и эффективной системы государственного управления в Российской Федерации. При этом идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая способствовала бы реализации стремления субъектов РФ к большей самостоятельности наряду с укреплением единства и целостности России.

Вопрос о государстве и государственной власти, об их роли в истории человечества многогранен, сложен и противоречив, в той или иной мере затрагивает фундаментальные интересы людей, экономических, социальных, в том числе этнических, политических, религиозных и иных групп, и поэтому всегда находится в центре их внимания1.

В истории научной мысли есть множество подходов к определению природы и сущности государства и государственной власти, логики их возникновения и развития, их места и роли в истории человечества.

1 См.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура. М., 2002. С. 15.

Власть - это возможность оказывать целенаправленное воздействие на объект. Властвовать - значит подчинить своей воле волю других. Власть тесно связана с господством и авторитетом.

По мере развития научной мысли высказывались различные точки зрения относительно оснований классификации видов власти. В частности, типы, виды и формы власти ученые и специалисты систематизируют по источникам, субъектам, объектам. Например, используя вышеперечисленные основания для классификации власти, принято выделять2: экономическую, социальную, политическую, духовную, государственную, общественную, церковную власть (по основным сферам жизни общества); народную, монархическую, национальную власть и т.д. (по источнику власти); президентскую, монархическую, личную, семейную власть и т.д. (по носителю власти); законодательную, исполнительную, судебную власть (по месту в структуре власти); центральную, региональную, местную; республиканскую, областную власть и т.д. (по основному предназначению властей) и др.

В реальной жизни фактически главным орудием и инструментом власти выступает государство. Оно как носитель, обладатель, распорядитель власти и предопределяет само наименование власти - государственная.

Государственная власть является, прежде всего, властью политической. Государственная власть - высшая форма выражения политической власти, реализуемая посредством монопольного права творить законы, обязательные для всего населения, а также аппарата управления и принуждения и специфических государственных средств и методов3.

Существует множество определений государственной власти. Свое понимание государственной власти излагали итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английские философы Д. Гоббс и Дж. Локк, немецкие теоретики К. Маркс и

2 См.: Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология: Учеб. пособие. М., 2002. С. 172.

3 См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 76-79.

М. Вебер. Так, Дж. Локк, опираясь на теорию естественного права общественного договора, одним из первых обосновал либеральную концепцию основ государства и государственной власти, а именно теорию разделения властей. Он акцентировал внимание на единстве государственной власти4. Более детальную разработку идеи разделения властей осуществил Ш. Монтескье5.

В юридической науке сформулировано определение власти, в соответствии с которым она понимается как соответствующее авторитетное положение субъекта власти органа или личности, обладающего возможностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других органов или людей (контрсубъектов)6.

В федеративном государстве в зависимости от территориальных пределов действия различают: государственную власть федерации и ее субъектов (субфедеральную власть). Последняя имеет ограниченный, несуверенный характер. Суверенитет государственной власти тоже может быть ограничен взаимно, на основе международных соглашений.

К основным принципам построения системы государственной власти, как правило, относятся: ее централизованное построение, отвечающее исторически сложившемуся государственно-административному делению; оптимальное распределение власти по вертикали и горизонтали; демократическая выборность властей; информационная обеспеченность и безопасность; подотчетность и подконтрольность власти и т.д.

Исполнительной власти как одной из разновидностей власти государственной присущи многие признаки, ее характеризующие и указанные выше. В то же время необходимо выделить ряд особых признаков, характерных только для исполнительной власти как самостоятельной ветви власти.

4 См.: Локк Джон. Соч.: В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 390.

5 Монтескье Ш. Избранные произведения / Пер. с фр. М., 1955. С. 254.

6 См.: Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М., 2001. С. 126.

В современном правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать другие ветви государственной власти: парламент, суд, иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, уполномоченный по правам человека и др.). Уровень подконтрольности исполнительной власти резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение общественно значимой информации и многопартийности.

Без выделения основных признаков исполнительной власти как самостоятельной ветви весьма сложно дать анализ сущности важнейшего ее принципа - единства исполнительной власти.

Необходимо отметить, что проблема единства исполнительной власти является сложной и многообразной, ибо здесь переплетаются наслоения, которые обусловлены социальным, историко-политическим, экономическим и правовым развитием каждого конкретного государства. Кроме того, представляется, что более полный и системный анализ природы и сути данного принципа возможен лишь в его соотношении и непосредственной взаимосвязи с другими конструирующими и организующими принципами исполнительной власти, характеризующими ее как целостную систему, состоящую из отдельных элементов с присущими для каждого их них особенностями.

Субъектом исполнительной власти выступает единая многоуровневая и иерархически выстроенная государственная администрация. Одним из признаков исполнительной власти, характеризующих принцип ее единства, является наличие исполнительной вертикали, когда органы исполнительной власти строятся в соответствии с принципом административной подчиненности и субординацией.

В то же время необходимо различать принцип единства системы исполнительной власти и принцип единства системы органов исполнительной власти. Принцип единства системы исполнительной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов исполнительной власти. Он выражается в единой политике правового нормотворчества, государственного регулирования и управления, в наличии механиз-

мов координации деятельности и институтов представительства. Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе.

Принцип единства системы исполнительной власти неразрывно связан и с другими принципами, на которых базируется организация и деятельность исполнительной власти в государстве.

Можно выделить, в частности, следующие общие принципы построения и деятельности системы исполнительной власти в любом демократическом государстве:

законности и правового регулирования; эффективности;

системности органов исполнительной власти; централизации и децентрализации функций в системе исполнительной власти;

дифференциации и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти;

федерализма (применительно к федеративным государствам);

профессионализма и компетентности; гласности;

взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти, органами местного самоуправления; делегирования полномочий.

Однако объем настоящей статьи не позволяет более детально остановиться на каждом из них.

Основная идея федерализма состоит в том, что это не закрытая модель, которую можно применить только к определенной стране, следующей тем же путем и имеющей те же компоненты, количество и качество элементов, которые имела страна, в первый раз использовавшая эту модель, даже не зная, что она создавала новую методику исполнения политической власти.

Существует несколько элементов, характеризующих федеративное государство. Для начала следует отметить один: штаты-участники и центральная власть располагают полномочиями, которые они получают непосредственно от граждан, взаимодействуя с ними напрямую. Этот элемент является наиболее важным в поддержании равновесия власти федеративной системы, он сдужит краеугольным камнем системы образования государства. Если в государстве центральная власть слишком сильна, а власть штатов-участников слаба, есть опасность образования децентрализованного унитарного государства. Если же центральная власть слаба, а штаты-участники сильны, то существует риск, что такое содружество станет конфедерацией, а кроме того, это может стать причиной политического распада.

Правда в том, что конституцией, в которой должны быть записаны все основные правила политической инженерии федеративной системы, установлены механизмы, призванные гарантировать идеальный баланс между субъектами политической системы. Это влечет верное исполнение обязанностей властями посредством правильного понимания своих функций, обеспечивая в то же время развитие демократического режима, так как должно быть в любом достойном федеративном государстве.

Важно заметить, что для строительства законного федеративного государства нужно иметь минимальные необходимые данные для равномерного разделения власти, а также демократию, поскольку она в качестве политического режима стимулирует сознательное участие граждан в общественных делах, позволяя постоянно укрепляться прямому общению между политическими субъектами. Необходимость распространения решений центральной власти на граждан штатов-участников сделала возможными пересмотр конфедеративной системы и строительство федеративной .

Таким образом, юридическое существование федеративного государства выражается в конституции в правовом и политическом смысле, а не в соглашении. Настоящая цель федеративной конституции - собрать несколько территориальных единиц в совместную организацию, подчиняющуюся общей юридической системе. В связи с этим основным и характерным для любой федеративной конституции является наличие общего устава штатов- участников, который выражается в системе их прав и обязанностей перед федерацией. Такой устав входит в федеративную конституцию, но независим от конституций каждого штата-участника.

Именно поэтому М. Гарсия-Пелайо утверждает, что в федеративном государстве в некоторых случаях функционирует одна власть для всех территорий и граждан. В других же случаях существует множество властей. При такой системе гражданин в одних сферах подчиняется центральной власти, в других - региональным властям. Поэтому так важно в федеративной конституции разделить полномочия между федерацией и штатами- участниками. Это гарантирует штатам-участникам наличие того политического статуса, который записан в конституции каждого из них.

Методика разделения полномочий является наиболее важной темой в федеративной системе для существования центральной власти, сильных штатов-участников и конституции. Касаясь разделения полномочий, М. Гарсия-Пелайо представляет классификацию, которую я считаю наиболее верной. Вот она: 1) особенные случаи, для которых законодательная и исполнительная деятельность или один из этих видов деятельности полностью принадлежат одной из сторон, будь то федерация или штаты-участники. Эти полномочия могут быть разделены на: а) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежат только федерации. В такой ситуации исполнение может быть как прямым посредством федеральных органов, так и косвенным посредством штатов-участников, которые в этом случае действуют как федеральные органы под надзором и присмотром федерации. Соединенные Штаты Америки являются примером первого варианта, Швеция - второго; б) случаи, в которых законодательная и исполнительная деятельность принадлежит только штатам-участникам; в) случаи, в которых законодательную деятельность выполняет федерация, а исполнительную - штаты- участники; г) случаи, в которых законодательную деятельность выполняют штаты- участники, а исполнительную - федерация; 2) частные случаи, т. е. те, которые могут регулироваться как штатами-участниками, так и федерацией. Они подпадают под следующую классификацию: а) штаты-участники могут выполнять законодательную деятельность, только если федерация не исполняет своих полномочий; б) случаи, когда деятельность отдана штатам-участникам при условии, что федерация может осуществлять законодательную деятельность при необходимости; в) случаи, когда основная законодательная деятельность выполняется федерацией, а детальная или регламентарная принадлежит штатам-участникам.

В дополнение к вышесказанному следует добавить, что существует два метода формального разделения полномочий: наиболее общий состоит в обозначении федеральных полномочий, как происходит в США, и отделении не вошедших в список для исполнения штатами и, наоборот, обозначение полномочий штатов- участников и отделение всех остальных для исполнения федерацией, как происходит в Канаде.

Первоначально американская техника намного преувеличила значение системы эксклюзивных полномочий как для штатов-участников, так и для центральной власти, что постепенно было изменено при помощи Верховного суда. Это развилось в знаменитую теорию подразумеваемых полномочий, применяемых, чтобы узаконить деятельность центральной власти при исполнении определенных задач, необходимых для консолидации американской федеративной системы.

Законодательной власти всегда принадлежит ведущая роль на американской политической сцене. Это настолько очевидно, что не будет ошибкой заметить: история американской федеративной системы, как и история США вообще, строится вокруг решений Верховного суда, в течение более 200 лет адаптировавшихся к новым потребностям страны, у которой всегда имелась цель ограничить внутреннюю власть, обеспечивая ее равновесие. Все это делается, учитывая первую составляющую федеративной системы - конституцию.

Основные характеристики федерализма. Рассмотрим основные характеристики федералистской системы.

Не считаю, что только такая форма государства, которая отвечает всем данным американского федерализма, может называться федералистской. Американская система не является лучшей моделью федералистской системы и единственной существующей. Поскольку эта система была создана первой, она оказывает заметное влияние на те государства, которые хотят быть федералистскими. Поэтому невозможно, говоря о федерализме, не обращаться к его истокам, т. е. к первой стране, принявшей эту систему сосуществования различных сфер политической власти и давшей этому феномену его основные особенности. В любом случае важно иметь в виду, что не существует идеальных и чистых форм федерализма.

Забегая вперед, отмечу, что не намереваюсь прикладывать максимальные усилия для того, чтобы рассмотреть федерализм во всех политических режимах, как это делают некоторые авторы, очарованные положительными сторонами этой системы государства. Ограничим свой анализ основными характеристиками, особенно теми, которые кажутся наиболее значимыми для обеспечения эффективного ограничения власти посредством адекватного и эффективного распределения политических полномочий в стране. Важнее не то, чтобы государства, которые называют себя федералистскими, отвечали всем выделенным характеристикам, а то, чтобы посредством определенной методики различные субъекты политической власти могли выполнять свою работу таким образом, чтобы она обеспечивала потребности граждан и в то же время гарантировала их свободы.

Любая федеративная система должна по меньшей мере отвечать следующим характеристикам: а) наличие конституции; б) наличие двух юридических институтов: центрального и второстепенного, причем последний обладает автономией, т. е. собственными полномочиями, возможностью самоорганизации, а также выбора правительства и членов законодательной власти, которые имеют полномочия для законодательной деятельности по вопросам, установленным федеральной конституцией, а также ресурсы, необходимые для выполнения своих обязанностей; в) неразрывность федеративной связи; г) частичная законодательная деятельность, выраженная в разработке общих законопроектов при поддержке сената, который должен обеспечивать равноправие; д) наличие конституционного трибунала, который следит за распределением полномочий; е) возможность вмешательства со стороны федерации.

Такие характеристики присущи первой стране, которая использовала федеративную систему. Повторим: это не говорит о том, что все страны, которые хотят быть федералистскими, должны обязательно соответствовать этим характеристикам, так как у каждой страны свои история и реальность. Кроме того, федеративные организации динамичны.

На самом деле главное - это отношение интеллектуальной лояльности к феномену федерализма. Невозможно увидеть федерализм в унитарном децентрализованном государстве или конфедерации, так как эти политические реалии отвечают своим собственным характеристикам, отличным от присущих федерализму.

Таким образом, чтобы определить, является ли государство федеративным, помимо того, что это государство должно быть не составным, а объединенным, необходимо провести проверку, которую мы назвали «проверка качества».

Такая проверка основывается на определении наличия основных элементов федерализма в государственном устройстве стран, которые считают себя таковыми. Первый элемент, о котором мы поговорим, - наличие конституции, т. е. фундаментального закона, который определяет правила игры в отношениях политических властей. Другими словами, должны будем проверить, устанавливает ли конституция - основной документ государства явное разделение полномочий между членами федерации и в то же время определяет ли она сферы влияния центральной власти и штатов-участников.

Ясно, что в настоящее время распределение полномочий не так линейно, как было в то время, когда была разработана американская Конституция. Поэтому, для того чтобы понять, как ее применить к более современной модели разделения полномочий, надо обратиться к пояснениям, имеющимся в Конституции. Сегодня к полномочиям каждого участника объединения, которые уже существуют и всегда должны существовать под страхом исчезновения федерации, добавляются совместные и общие полномочия.

Закончив этот первый этап, определив наличие конституции, надо узнать, рассматривает ли эта конституция больше одной политической сферы политической власти, поскольку существует конституция, не признающая больше одной сферы политической власти, как, например, Конституция Франции. Наличие у государства конституции не обязательно означает, что это федеративное государство. Его можно считать федеративным только в том случае, если в его конституции признается больше одной политической власти. Кроме того, каждая сфера этих политических властей должна составлять правовой организм, т. е. должна управляться своей собственной конституцией, хотя все отдельные конституции должны подчиняться законам, устанавливаемым федеральной конституцией. В любом случае должны иметься федеральный конституционный орган и уставные конституциональные органы, которые подчиняются собственным законодательным процессам, способным создавать полномочия, прямые и косвенные, не нарушая схемы, выработанные федеративной конституцией.

Несмотря на все вышесказанное, этих двух характеристик недостаточно для того, чтобы определить государство как федеративное. Необходимо, чтобы в конституции государства были обозначены сферы влияния каждого участника, т. е. указано, что и частные власти, и центральная власть имеют эксклюзивные полномочия, и они признаются частными субъектами юридическими лицами. Несмотря на то что так называемые совместные полномочия имеют большое значение в федеративном государстве, эксклюзивные полномочия необходимы для того, чтобы охарактеризовать его как таковое.

Наличие полномочий также основывается на наличии ресурсов, которые будут использованы для их выполнения. В конституции должно быть четко прописано, из каких источников получают ресурсы для выполнения отведенной деятельности каждым участником, так как финансирование всегда является важным вопросом в совместном государстве.

При этом не стоит забывать, что все входящие субъекты должны участвовать в разработке общих решений. Это осуществляется с помощью законодательной палаты или Федерального сената. Сначала сенаторы США выбирались на законодательных ассамблеях штатов-участников. В связи с внесением поправок в Конституцию в начале XX в. они стали избираться гражданами своих штатов, так же как и депутаты. В любом случае количество сенаторов осталось неизменным для всех штатов-участников, так как их функция заключается в том, чтобы гарантировать автономию штатов-участников от центральной власти.

В дополнение к этим элементам конституция должна обеспечить неразрывность федеративной связи, так как это одна из тех характеристик федерации, которая делает ее отличной от конфедерации и придает ей характер вечного объединения. Именно потому, что федерация делает ставку на уважение к отличиям, в ее конституции уточняется наличие эксклюзивных полномочий для каждого участника, что априори недопустимо для тех стран, которые вступают в объединение, желая в скором времени отделиться. Следуя этой логике, укажем другой необходимый элемент федеративного государства, а именно, федеральное вмешательство, т. е. лишение полномочий того штата- участника, который, нарушая правила игры, способствует распаду федерации.

Это единственная оговоренная в конституции федеративного государства возможность вмешательства центральной власти в автономные сферы политической власти штатов-участников. Если конфликт решается каким-либо другим способом, отличным от вмешательства посредством конституционного суда, то такую систему нельзя назвать федеративной. Поэтому конституционный суд - это главное в федеративной системе. Без авторизации конституционного суда и без признания права этого органа на решение конфликтов ни одна федерация не может существовать. Федеративная система сделала великий вклад в историю человечества: решение государственных конфликтов с помощью правовой организации, за которой все участники признают право последнего слова в вопросах распределения полномочий между штатами. Правда, Конституция Швейцарии не авторизует Конституционный суд решать вопросы полномочий между своими участниками, однако это является исключением из правила и отражает характеристики, присущие этой конкретной стране, в которой серьезные решения принимаются всеми гражданами.

Таким образом, государство, которое хочет называться федеративным, должно иметь конституцию и по крайней мере две сферы политической власти, а входящие участники должны обладать определенной автономией и возможностью участия в решениях центральной власти. Кроме того, необходимо наличие конституционного суда для решения возникающих конфликтов.

Список литературы

1. Андерсон Д. Политическая релевантность федерализма в XXI веке // Испания и модели федерализма. – Мадрид, 2014. – № 204. – С. 14-19.

2. Араухо Л. А. Общие характеристики федерализма; Бастос С. (координатор). О новой федерации. Сан- Паулу, 2015. – С. – 56-59.

3. Арнолд Р. Фундаментальные концепции немецкого федерализма. Пример для испанской реформы? // В Испании и автономии. Размышления 25 лет спустя. – Барселона, 2015. – 65 с.

4. Верготтини Д. де. Сравнительное конституционное право / пер. и введ. П.Л. Верду. – Мадрид, 2015. – 92 с.

5. Воттс Р. Л. Испания: подпольная многонациональная федерация? // Испания и модель федерализма. – 2010. – № 5. – С. 17-19.

6. Кампос П. Б. Начала федерализма: образование североамериканской модели. Рейес А., Кампо Х. Х., Эчеваррия Х. Х. С. Конституционная демократия. Исследования в честь профессора Франсиско Рубио Льоренте. Мадрид, 2014. – 142 с.

6. Особенности федеративного устройства России. Система органов государственной власти

Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.

Федерати́вное устро́йство - способ территориальной организации федеративного государства , определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти , а также между собой. В отличие от административно-территориального устройства (деления) , присущего унитарным государствам , федеративное устройство имеет в своей основе гораздо более усложнённые взаимоотношения, и связано это в первую очередь со сложным механизмом взаимодействия различных частей федерации. Единицами территориального деления являются субъекты федерации , наименования которых могут быть различным: штаты , республики , края , земли , области и иные.

Федеративное устройство Российской Федерации регулируется нормами статьи 65 и главы 3 Конституции Российской Федерации 1993 года . Субъектами федерации в России являются:

Республики в составе Российской Федерации (государства) ; – гос-ва в составе Федерации, кот-е обладают всей полнотой гос власти вне пределов компетенции Р.Ф., явл-ся формой национальной государственности и воплощают самоопределение соответствующих наций. Статус опред-ся КРФ, конституцией республики: конституцию, законод-во; самостоят-ю систему органов гос власти, территорию, кот-я м/б изменена только с согласия самой республики; гражданство; гос язык; собственные символы

Края

Области ; Это террит-ные образования, обладающие всей полнотой гос власти вне пределов компетенции Р.Ф.

Города федерального значения ; Это террит-ные образования, обладающие всей полнотой гос власти вне пределов компетенции Р.Ф.

Автономная область ; созданы по национ-му признаку, но их статус отличается от республик меньшим объемом прав. Имеют устав и законодат-во, язык.

Автономные округа . созданы по национ-му признаку, но их статус отличается от республик меньшим объемом прав. Имеют устав и законодат-во, язык.

Все субъекты Российской Федерации равноправны, то есть не допускается их дискриминация или придание привилегированного положения исходя из конституционно-правового статуса конкретного субъекта.

Федеративное устройство России основано на ряде принципов :

государственная целостность Российской Федерации;

единстве системы государственной власти;

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

равноправие и самоопределение народов в России .

Особенности федеративного устройства РФ.

Российская Федерация – неоднородная федерация, построенная по национально-территориальному принципу, причём республики, автономные округа образованы по национальному принципу, а края, области, города федерального значения – по территориальному принципу.

Российская Федерация является конституционной, а не договорной федерацией, поскольку Конституция РФ имеет верховенство и высшую юридическую силу, а Федеративный договор не является государствообразующим. Несмотря на неоднородность федерации и различный конституционно-правовой статус её субъектов, Конституция РФ провозглашает равноправие её субъектов, поэтому вопрос о симметричности или асимметрии Российской Федерации является дискуссионным.

Особ-ти : несмотря на то, что.Россия называется федеративным гос-вом: 1) устанав-ся единая денежная система, гос бюджет, валютное регулирование; 2) единый гос язык (республики имеют свой язык). В связи с изменениями национального гос устройства, многие нации и народности хотят самоопределиться.; 3) федеральная собственность нахдится на териитории субъектов. Субъектам Федерации разрешается устраивать свои праздники и объявлять их выходными днями

Система органов государственной власти - это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность органов государственной власти и их подразделение на отдельные виды.

Система государственных органов РФ

В своей совокупности государственные органы образуют единую систему.

Согласно ст.11 Конституции РФ в нее входят органы государственной власти РФ

и органы гос. власти ее субъектов.

Единство системы государственных органов РФ проявляется в

разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и

в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во

взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы

этой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них

руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми

органами государственной власти существует организационно- правовая связь.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется

Президентом Российской Федерации, а также на основе разделения на

законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и система

органов РФ состоит из органов нескольких видов. Конституция РФ (ст.10,11)

предусматривает наличие органов президентской, законодательной,

исполнительной и судебной власти. Каждый из этих органов представляет

собой фактически подсистему единой системы государственных органов России,

которая в свою очередь может быть по разным признакам разделена на ряд

входящих в нее звеньев.

Система органов государственной власти в РФ.

Система органов государственной власти в РФ:

Органы исполнительной ветви власти:

Органы общей (ведающие многими отраслями) и специальной (ведающие отдельными отраслями) компетенции.

Органы законодательной власти:

Федеральное собрание РФ.

Органы законодательной власти субъектов РФ (законодательные собрания области, республики и т.д.)

Органы судебной власти:

Конституционный суд РФ.

Верховный суд РФ.

Высший арбитражный суд РФ.

Другие федеральные суды.

Суды субъектов РФ.

Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, ис­полнительную и судебную .

Органы законодательной власти - это представительные и законодательные учреждения, обра­зуемые путем выборов. Главная их задача - правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие фунции, например, контролируют деятельность исполнительной власти.

Органы исполнительной власти - это, как правило, назначаемые органы. Главная задача испол­нительных органов власти выполнять положения Конституции, федеральных законов, иных норма­тивных актов. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с колле­гиальностью.

Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей ох­рану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты. Суды независимы и подчиняются только закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе со­стязательности сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных за­седателей.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они сдерживают друг друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

Принцип разделения властей относится не только к организации государственной власти на фе­деральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Федерации.

Президент Российской Федерации - глава государства, то есть должностное лицо, занимаю­щее высшее место в системе органов государственной власти. Президент РФ не относится ни к од­ной из трех ветвей государственной власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необоходимое согласование различных ветвей власти, позволяющее беспе­ребойно действовать всему государственному механизму.

Федеральной Собрание РФ - парламент Российской Федерации - является представитель­ным и законодательным органом Российской Федерации. Таким образом оно соединяет в себе функции общенационального предствительного и законодательного органа. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Совет Федерации формирует­ся из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов Федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания.

Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство испол­нительной и распорядительной деятельностью в стране. В состав Правительства РФ входят Предсе­датель Правительства, заместитель Председателя Правительства, федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.

Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В России в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Фе­дерации» существует следующая система судов.

1. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (в республиках в составе Российской Федерации) и уставные (в других субъектах Российской Федерации) суды со­ставляют ветвь судебной власти, которая является органом конституционного контроля, самостоя­тельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроиз­водства.

2. Суды общей юрисдикции являются второй ветвью судебной власти. Они осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства. Возглавляет их Верхов­ный Суд РФ. Судами среднего звена являются суды субъектов Федерации. Районные суды в пре­делах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом. Они являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района.

3. Третьей ветвью судебной власти являются арбитражные суды , которые рассматривают эконо­мические споры (о заключении и прекращении договоров, о признании права собственности, о банкрот­стве, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке, и т.п., а также споры о защите чести, достоинства и деловой репутации) между юридическими лицами. Сто­ронами в арбитражном процессе могут быть также граждане, имеющие статус предпринимателя. Ар­битражные суды субъектов РФ являются нижним звеном в трехзвенной системе федеральных арбит­ражных судов, куда помимо арбитражных судов субъектов Федерации входят федеральные арбитражные суды округов и Высший Арбитражный Суд РФ.

Форма государственного устройства – это соотношение частей и целого в государ­стве, или соотношение полномочий центральных и региональных органов власти.

Выделяют три основных формы государственного устройства:

• федерация;
• унитарное государство;
• конфедерация.

Федерация – это союз относительно самостоятельных государственных образова­ний, имеющих общие центральные органы.

В качестве субъектов федерации могут выступать:

Административно-территориальные образования (в России это области и края плюс 2 города – Москва и Санкт-Петербург);

Национально-государственные образования (в России это все виды авто­номий: автономные области, автономные республики, автономные округа).

Всего на сегодняшний день в состав РФ входят 89 субъектов.

В качестве субъектов государственного суверенитета (т.е. источников верхов­ной власти) в федерации выступают:

Народ в целом:

Субъекты федерации.

Поэтому парламент федеративного государства всегда состоит из двух палат: нижняя палата формируется по принципу представительства от населения в целом, верхняя – по принципу представительства от субъектов федерации.

Но наличие 2-х палатного парламента нельзя рассматривать в качестве основного признака федерации.

В качестве основных признаков федерации выделяют:

1. Распределение полномочий между центром и субъектами федерации и его за­крепление в конституции государства.

Другими словами, определить однозначно, является ли государство федеративным, можно, только взяв в руки конституцию данного государства. В конституции федеративного государства выделяется три круга полномочий:

Компетенция центральных органов;

Компетенция субъектов федерации;

Область совместной компетенции.

2. Наличие у субъектов федерации собственных конституции, законодательных, исполнительных и судебных органов, а часто и двойного гражданства.

Кроме этого:

1. Субъекты федерации не обладают индивидуальным государственным сувере­нитетом (они являются соучастниками общегосударственного суверенитета).

2. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода из состава федерации (поскольку выход одного или нескольких субъектов из состава федерации приводит к изменению границ данного государства, а вопрос об изменении границ федеративного государства отнесен по его конституции к ведению центральных органов).

3. Центральные органы федерации имеют право вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации.

Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.

Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава.

Международные отношения.

Междунаро́дные отноше́ния - это совокупность экономических, политических, правовых, идеологических, дипломатических, военных, культурных и других связей и взаимоотношений между субъектами, действующими на мировой арене.

Классификация:

1. на основе классового критерия

• отношения господства и подчинения (отношения в эпоху феодализма и капитализма)
• отношения сотрудничества и взаимопомощи (теория социалистического мира)
• переходные отношения (отношения между развивающимися странами, освободившимися от колониальной зависимости)

• МО, основанные на балансе сил
• МО, основанные на балансе интересов

• экономические
• политические
• военно-стратегические
• культурные
• идеологические

• межгосударственные отношения
• межпартийные отношения
• отношения между международными организациями, ТНК, частными лицами

• отношения высокого уровня
• отношения среднего уровня
• отношения низкого уровня

• глобальные/общепланетные
• региональные
• субрегиональные

• отношения стабильности и нестабильности
• отношения доверия и вражды
• отношения сотрудничества и конфликта
• отношения мира и войны

Наиболее частыми участниками международных отношений являются государства, играющие ведущую и наиболее динамичную роль. Именно государства, а точнее межгосударственные отношения, в первую очередь определяют характер, климат и направление развития международных отношений. Цель межгосударственных отношений - создать наиболее выгодные условия функционирования и развития самих государств. Разумеется, -межгосударственные отношения могут затрагивать самые различные сферы: политическую, экономическую, культурную и т.д. При этом внутри каждой сферы возможно выделение определенных подвидов отношений: например, в политической сфере - дипломатические и военные отношения, в. экономической - торговые и т.д.

Результатом межгосударственных отношений могут стать и становятся объединения государств на основе норм международного права - т.н, межправительственные организации. К числу их следует прежде всего отнести Организацию Объединенных Наций (ООН), играющую важную роль в качественном преобразовании содержания и структуры современных международных отношений.

Устав ООН был подписан на конференции в Сан-Франциско 26 июня 1945 г. представителями 51 государства и вступил в силу 24 октября 1945 г. (День ООН).

Главными органами ООН являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности , в основу деятельности которого положен принцип единогл-асия его постоянных членов при принятии им решений по вопросам мира и безопасности, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд и Секретариат. Генеральный секретарь - Бутрос Гали. Штаб-квартира - Нью-Йорк.

Структуру ООН составляют также 16 специализированных учреждений: ЮНЕСКО, МОТ, ШедО, ВОЗ, МАГАТЭ, ЮНКТАД и др., ее многочисленные вспомогательные органы, комитеты и комиссии.

ЮНЕСКО (ООН по вопросам образования, науки и культуры). Основана в 1946 г. Высший орган - Генеральная конференция, созывается каждые два года. В периоды между сессиями руководящим органом является Исполнительный совет. Генеральная конференция избирает Гвнерального директора на 6 лет. Местонахождение -Париж. ЮНЙСКО имеет свыше 20 регионадьннх бюро и центров, издает более 200 периодических и свыше 100 непериодических изданий на нескольких языках. Главная задача организации - укрепление мира и взаимопонимания между народами средствами образове-ния, науки и культуры.

МОТ (Международная организация труда). Основана в 1919 г. как автономный орган Лиги наций; с 1946 г. является специализированным учреждением ООН. Высший орган - Генеральная конференция (ежегодно). Исполнительный орган - Административный совет (на три года). Местопребывание- Женева.

ЮНИДО (ООН по промышленному развитию). Создана по инициативе развивающихся стран в 1966 г. с целью содействия процессу индустриализации и оказания технической помощи странам Азии, Африки и Латинской Америки, координации всей деятельности ООН в области промышленного развития. Действует под руководством ЭКОСОС. Главный орган - Генеральная конференция. Собирается один раз в четыре года. Местопребывание - Вена.

ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения). Осуществляет международное сотрудничество в области здравоохранения и медицинской науки, собирает и обобщает статистические данные о рождаемости, болезнях, оказывает странам помощькбсрьбес эпидемиями и т.д. Местопребывание - Женева.

МАГАТЭ (Международное агентство по атомной энергии). Специализированная межправительственная организация. Создана в 1957 г. в целях развития международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии. Связана с ООН специальным соглашением, представляет ежегодные доклады о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН, а также ЭКОСОС. Важнейшая функция - контроль за соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. с целью исключить возможность использования расщепляющихся материалов неядерными странами для военных нужд. Местопребывание - Вена.

ЮНКТАД (Конференция ООН по торговле и развитию). Учреждена в 1964 г. Занимается проблемами международных экономических отношений и развития. Высшим органом является сессия (не реже одного раза в четыре года). Постоянный орган - Совет по торговле и развитию. Местопребывание - Женева.

Помимо ООН к числу межправительственных организаций относятся такие региональные организации, как Ёвропарламент, Организация африканского единства (ОАЈ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государства (ЛАГ), Содружество независимых государств (СНГ) и др. К этому же виду международных политических организаций следует отнести Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), НАТО и другие военные блоки.

Все эти организации (а их около 300), их внешнеполитическая деятельность составляют живую ткань международных отношений и связей, их структуру.

Похожая информация.

На правах рукописи

ДУХНОВСКАЯ

Зося Анатольевна

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2012

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного образовательного бюджетного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Наталья Михайловна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Ляпин Игорь Федорович,

доцент кафедры предпринимательского права
Нижегородского государственного университета
им. Н.И.Лобачевского;

кандидат юридических наук

Конджакулян Карен Манвелович ,

генеральный директор ООО «МДР Консалт
и медиация».

Ведущая организация: Негосударственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская академия адвокатуры и нотариата
(Институт)».

Защита состоится 30 мая 2012 года в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 504.001.04 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.

Ученый секретарь

диссертационного совета Е.Ю. Кире е ва

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она продолжает оставаться одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.

Концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти закладывается в конституциях современных государств. Исполнительная власть определяется как институт государственной власти, обеспечивающий исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом категория «исполнительная власть» представляется достаточно условной, так как деятельность государственных органов исполнительной власти не ограничивается лишь организацией исполнения законов. Глобальной тенденцией развития современных государств является усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных групп общественных отношений. Следствием повышения эффективности государственного управления может стать необоснованное расширение полномочий исполнительной власти. Указанные факторы обусловливают то внимание, которое российская и зарубежная наука конституционного права уделяет изучению места и роли исполнительной власти в механизме современного демократического государства.

С другой стороны, одним из направлений государственного строительства в Российской Федерации может вновь стать закрепление принципов децентрализации, создания полицентрической модели государственного управления с признанием ее преимуществ. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «… приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства…», в том числе, на «… серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов…», делегирование значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов . Все это обусловливает возобновление интереса к исследованию федеративных аспектов организации исполнительной власти.

В то же время, в зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов исполнительной власти, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике государственно-правового реформирования в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных странах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа систем органов исполнительной власти федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.

Комплексное изучение законодательства об организации и полномочиях исполнительной власти в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих конституционные основы организации исполнительной власти, взаимодействие и взаимосвязь федеральных и региональных систем исполнительной власти могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.

Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы исполнительной власти, ее системы, организации, осуществления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации относятся к числу достаточно хорошо исследованных.

Большой вклад в изучение конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, ее основных характеристик принадлежит отечественным ученым – С.А. Авакъяну, Г.В. Атаманчуку, Н.А.Богдановой, М.В. Баглаю, Н.В.Витруку, В.В.Гончарову, Б.П. Елисееву, А.Д.Керимову, М.А.Краснову, В.М.Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, М.А.Лапиной, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирову и др.

Проблемы российского федерализма, взаимоотношений и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривались в трудах Р.Г. Абдулатипова, К.В. Арановского, Л.Ф. Болтенковой, Н.М. Добрынина, М.В. Глигич-Золотаревой, С.Д.Князева, И.Ф.Ляпина, Г.Б.Романовского, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я.Хабриевой и др.

В трудах ряда российских ученых-государствоведов – И.А. Алебастровой, А.А.Арбузкина, В.Б. Евдокимова, М.О.Егоровой, А.Н. Козырина, Г.Н.Княгинина, В.В. Маклакова, А.С. Прудникова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, М.А. Штатиной, А.А.Ялбуганова и др. – осуществлен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового института исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах.

Особенности конституционно-правовой организации исполнительной власти в Австрийской республике, Королевстве Бельгии, Федеративной Республике Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., конституционно-правового закрепления статуса и системы органов исполнительной власти, проблем взаимоотношения и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации рассмотрены в трудах зарубежных ученых – Р. Вальтера, Ф. Дельпере, Й.Иензее, М. Йештадта П.Кирхгофа, Г.Колера, Л.Мадера, Г. Майера, К.Нюсплигера, Т.Отлингера, К. Плоккера, Ф.Ульмана, А. Фосскуле, Г. Холлиса, Г. Шмидта и др.

Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете возможного реформирования федеративных отношений в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования системы органов исполнительной власти федеративных государств.

Объектом диссертационного исследования являются системы органов исполнительной власти, сложившиеся в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт исполнительной власти. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, а также проблемы взаимодействия между ними.

Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования системы органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), что позволило определить общие и особенные тенденции ее развития, а также предложить возможные направления использования зарубежного опыта для совершенствования российского законодательства об исполнительной власти.

Цель исследования достигается посредством решения следующих з а дач:

• рассмотреть понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах;
• выявить особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представитель характеристику моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах;
• исследовать конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях;
• изучить специфику статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах;
• проанализировать особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах;
• рассмотреть формы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики федерализма, а также правового положения и системы органов исполнительной власти в современном демократическом правовом государстве, в том числе, С.С. Алексеева, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Е.И.Козловой, Л.М. Колодкина, Б.П. Кондрашова, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.

Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.), Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.), а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германия, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации.

При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы законодательные акты, устанавливающие статус и полномочия федеральных правительств, иных федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских федеративных государствах, в том числе, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», специальные законы Королевства Бельгии 1980 г. (в ред. от 1988 г.) «Об институциональных реформах» и 1989 г. «О брюссельских институтах», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства», Регламент федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.), Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации».

Диссертантом также были рассмотрены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, земель Австрийской республики и Федеративной Республики Германии, кантонов Швейцарской Конфедерации, закрепляющих правовое положение региональных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, правительствами Российской Федерации и европейских федеративных государств.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов – сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.

Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования систем органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы, что позволило определить общие и особенные тенденции их развития. Диссертантом уточнены понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах; выявлены особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах; исследованы конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях.

В диссертации также изучены специфика статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах; проанализированы особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах; рассмотрены формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.

В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содерж а щие эл е менты научной новизны.

1. Диссертант уточняет определение исполнительной власти в современном демократическом государстве как получившую конституционную институционализацию самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством, а также решении иных задач: обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; обеспечение основных прав и свобод человека; выполнение международно-правовых обязательств государства; реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.

2. Установлено, что в федеративном демократическом правовом государстве принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.

Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях – федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.

3. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях – федеральном и региональном (уровне субъектов федерации):

а) по общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, закрепляется право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также определяются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.

б) исключение составляют Бельгия, в которой отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ, а также Российская Федерация, где в специальном федеральном законе установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Наличие такого закона в Российской Федерации свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти;

в) второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство.

4. Особенности модели федерализма, реализованные в конкретном государстве, обусловливают специфические модели организации федеральных систем органов исполнительной власти:

а) построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу обусловливает необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации;

б) децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти;

в) в Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств;

в) в Российской Федерации – напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.

5. Диссертантом установлено, что, как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.

Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отмечает значительное влияние, которое институт Президента Российской Федерации оказывал на формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.

Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.

6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.

Диссертант отмечает, что особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного иссл е дования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура и содержание диссертации . Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

В первой главе – « Конституционно-правовые характеристики испо л нительной власти в Российской Федерации и федеративных госуда р ствах Европы » – осуществлено исследование понятия и признаков исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах (§ 1); раскрыты особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах (§ 2); рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях (§ 3).

В диссертации осуществлено исследование особенностей исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах.

Исполнительная власть - это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.

В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством. Исполнительная власть решает и иные основные задачи: а) обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; б) реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; в) обеспечение основных прав и свобод человека; г) реализация государственной социальной политики; д) выполнение международно-правовых обязательств государства; е) реализация государственной политики по обороне и безопасности государства. Среди основных институционально-правовых признаков исполнительной власти называются такие, как: а) подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти; б) вертикальная иерархия системы органов исполнительной власти; в) комплексный характер деятельности исполнительной власти; г) непрерывный характер деятельности органов исполнительной власти; д) предметный характер деятельности исполнительной власти; е) принудительный характер деятельности исполнительной власти.

В современном государстве исполнительная власть носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства.

Таким образом, закрепленный в конституции и реализованный в практике государственного строительства принцип федерализма предопределяет особенности системы органов исполнительной власти как в Российской Федерации, так и в других федеративных государствах. Особенности федеративного устройства государства не могут не отражаться на системе и структуре органов исполнительной власти, их взаимодействии между собой.

В диссертации представлена характеристика конституционных основ федеративного устройства государства как в Российской Федерации, так и в европейских федерациях - в Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии.

На основе анализа норм конституций Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации диссертантом выявлены характеристики федеративного государства, общие для всех этих государств: а) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации; б) автономия (самостоятельность) субъектов федерации при решении вопросов, отнесенных к их ведению; в) существование механизмов участия субъектов в осуществлении государственного управления на федеральном уровне. Вместе с тем, диссертантом выявлены особенности моделей федеративного устройства, сложившиеся в Российской Федерации и европейских федеративных государствах.

Так, модель государственного устройства, сложившаяся в Бельгии, характеризуется следующими чертами: а) построение по национальному принципу, а также центробежный и двухполярный характер; б) наличие в составе государства двух видов субъектов федерации – регионов и лингвистических сообществ; в) сочетание принципов равноправия субъектов федерации и их асимметрии; г) исключительная компетенция федерации и субъектов федерации, а также отсутствие принципа верховенства федерального права.

Диссертантом выявлены также основные черты Швейцарской Конфедерации как федеративного государства: а) децентрализация конфедерации, предполагающая наличие суверенитета кантонов, ограниченного федеральной конституцией; б) субсидиарность при разделении компетенции, полномочий и предметов ведения; в) равноправие кантонов; г) единство государственно-правового пространства, с сохранением национальных, религиозных, культурных и иных традиций кантонов; д) общественное согласие, обусловленное широким использованием институтов прямой демократии.

Диссертантом установлено, что федеративное устройство Австрии и Германии обладает следующими чертами: а) построение по территориальному принципу; б) равноправие субъектов федерации; в) соответствия конституционного порядка в землях закрепленным в федеральных конституциях принципам республиканского демократического и правового государства; г) соподчинение федерации и субъектов федерации, что предполагает относительную централизацию или «унитарность» (М. Йештадт) федераций; д) субсидиарность; е) федеративная верность. Диссертант отмечает, что в настоящее время федеративные отношения в Австрии и Германии развиваются по пути расширения сотрудничества между субъектами федерации, т.е. по пути «кооперативного федерализма».

Диссертантом выявлены также особенности государственного устройства Российской Федерации, закрепленные в Конституции РФ и в федеральном законодательстве: а) государственная целостность и единство системы государственной власти, что в настоящее время привело к значительной централизации федеративных отношений; б) формирование предметов ведения и полномочий субъектов РФ «по остаточному принципу»; в) обеспечение соответствия законодательства и правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному законодательству; г) ассиметричный характер субъектов при условии соблюдения принципа равенства их прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Диссертант полагает, что принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов федерации и принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную тесно связаны друг с другом. Данные принципы являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии. Они предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти. Построение правового государства предполагает разделение полномочий между органами государственной власти как по горизонтали (между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти), так и по вертикали (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Диссертант отмечает, что федеративный характер государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов федерации. Таким образом, федеративный характер государства предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. В федеративных государствах Европы децентрализация и деконцентрация исполнительной власти являются признанными условиями ее эффективности.

На этой основе диссертантом сделан вывод о том, что особенности федеративного характера организации государственной власти оказывают существенное влияние на организацию исполнительной власти в федеративном государстве.

В диссертации рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях. Диссертант отмечает, что наиболее ярким проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти является закрепление в конституциях федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией.

Диссертантом установлено, что конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях – федеральном и региональном (уровне субъектов федерации). Исключение составляет законодательство Бельгии, в котором отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ. Полномочия, система органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, формы взаимодействия между ними устанавливаются исключительно Конституцией Бельгии и системой федеральных «специальных», «ординарных» и «конституционных» законов, среди которых наиболее важное место занимают специальные законы от 8 августа 1980 г. «Об институциональных реформах», от 12 января 1989 г. «О брюссельских институтах» и от 13 июля 2001 г. «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам», а также ординарные законы от 9 августа 1980 г. «Об институциональных реформах» и от 31 декабря 1983 г. «О реформе государственных институтов власти».

По общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, устанавливается право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также закрепляются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.

На уровне законов федерации могут быть установлены:

а) статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти общей компетенции - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации». При этом, правовое положение федеральных органов исполнительной власти устанавливается подзаконными актами правительства;

б) статус и правовое положение министерств - Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства». При этом, взаимодействие между членами федерального правительства Германии устанавливается подзаконным актом - Регламентом федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.).

Уникальным является опыт Российской Федерации, в которой Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом РФ как главой государства и Правительством РФ. Диссертант предполагает, что наличие такого закона свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти.

Второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации - конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство. При этом, установлено, что в Российской Федерации а Швейцарской Конфедерации система законодательства субъектов федерации, закрепляющая статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов федерации, в основном, «корреспондирует» с системой федерального законодательства. В Австрии, напротив, на уровне земель отсутствует законодательство, закрепляющее статус министерств, но приняты подзаконные акты, устанавливающие регламент земельного правительства, статус губернатора земли, а также территориальных органов управления.

Вторая глава - « Системы органов исполнительной власти в Росси й ской Федерации и зарубежных государствах Европы: конституцио н но-правовое исследование » посвящена исследованию специфики статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах (§ 1); сравнительно-правовому анализу особенностей правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах (§ 2); рассмотрению основных направлений взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии (§ 3).

Диссертантом установлено, что федеративный характер государства и, в частности, построение федерации по национальному принципу, может оказывать существенное влияние на порядок формирования федеральных органов исполнительной власти. Так, в Федеральное правительство Бельгии формируется не только с учетом политических предпочтений избирателей, выраженных ими при формировании Палаты представителей, но и принадлежности к лингвистическому сообществу (ст. 99 Конституции Королевства Бельгии). Указанные правила призваны обеспечить формирование правительств, которые будут иметь возможность действовать, основываясь на принципах коллегиальности и консенсуса.

Порядок формирования Федерального совета - правительства Швейцарии в соответствии со сложившимся конституционно-правовым обычаем также формируется не только исходя из представительства политических партий в Федеральной ассамблее, но и с учетом национальной, религиозной и половой принадлежности кандидатов в члены правительства, а также жительства их в определенных кантонах. В нем постоянно представлены 2 крупнейших кантона - Берн и Цюрих, один из западных кантонов с франкоязычным населением, а также женское население страны. Особый порядок формирования правительства Швейцарии, также как и в Бельгии обеспечивает создание органа, который выполняет функции коллективного главы государства, а также способен функционировать на основе принципов коллегиальности и коллективного принятия решений.

Полномочия Федерального совета Швейцарии определены в ст.ст. 180-186 Конституции: а) определение целей и средств правительственной политики; б) выработка финансового плана, составление проекта бюджета, исполнение бюджета; в) ведение иностранных дел, а также представительство Швейцарии в международных отношениях; г) обеспечение внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии, поддержание внутренней безопасности; д) обеспечение взаимодействия между Федерацией и отдельными кантонами.

Органы исполнительной власти специальной компетенции представлены в Швейцарской Конфедерации 7 департаментами федеральной канцелярией, которые имеют исключительно центральный аппарат и не имеют территориальных подразделений в кантонах. При образовании Конфедерации не планировалось создания административного аппарата, а исходили из того, что исполнение федеральных законов будет осуществляться кантонами. Это функциональное разделение (законодательство по вопросам, находящихся в компетенции Конфедерации, осуществляется федеральным органом, а исполнение - кантонами) продолжает успешно функционировать и именуется «исполнительный федерализм».

Организация и деятельность правительства в Австрии и Германии основана на принципах «канцлерской демократии» и самостоятельности министров в сфере полномочий, отнесенных к их ведению.

Однако особенностью реализации данных принципов в Австрии является то, что Федеральное правительство фактически функционирует на основе принципа коллегиальности, что выражается в сложившейся практике единогласного принятия им решений, хотя какие-либо правовые основы для этого отсутствуют. Федеральный канцлер Австрии осуществляет общее руководство Правительством, а также возглавляет Ведомство Федерального канцлера, не занимая «вышестоящего положения» по отношению к федеральным министрам. Согласно Конституции Австрийской республики Правительство осуществляет общее текущее управление государственным механизмом. К его ведению в сфере законодательства отнесены: разработка и предложение законопроектов Национальному совету; представление в Национальный совет проекта закона о государственном бюджете; опротестование законов ландтагов земель; исполнение федеральных законов.

Федеральные министры Австрийской Республики руководят отраслевыми министерствами либо выполняют особые поручения без управления каким-либо министерством. Федеральные министерства в соответствии с законом «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств» обязаны обеспечивать выполнение относящихся к компетенции высших органов федерального управления задач, действуя при этом целесообразно, рентабельно, экономично и законно. При этом, создание федеральных органов исполнительной власти в землях допускается только в порядке исключения, для осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 102 Конституции Австрии или с согласия правительства земли. Если исполнение функций, которые относятся к непрямому федеральному управлению, поручено федеральным органам, в частности, органам федеральной полиции, то федеральные органы при исполнении данных функций подчиняются губернатору земли и связаны его указаниями.

Правительство ФРГ является высшим органом исполнительной власти, его функция которого заключается в осуществлении политического руководства государством. Правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), которые вместе образуют кабинет. Федеральному канцлеру ФРГ принадлежат ключевые права по формированию Правительства, определению его структуры, организации и руководству его работой, а также определению основных направлений государственной политики. При этом несмотря на наличие обширных полномочий, весьма значительную роль в практике правительственной деятельности играет фактор коллегиального взаимодействия Федерального канцлера и федеральных министров в условиях административной самостоятельности членов Правительства. А федерация не имеет общих органов управления, которые отвечали бы за решение широкого круга задач, она располагает только специальными органами для специальных сфер деятельности. Правительство ФРГ, таким образом, представляет объединение федеральных министров. Только канцелярия Федерального канцлера имеет определенные функции общего характера - координирование деятельности федеральных министерств.

Федеративный характер государства оказывает воздействие и на организацию федеральных органов исполнительной власти Германии. Положения ст. 83, а также статей, содержащихся в главе VII Основного закона ФРГ, образуют запрет так называемого «смешанного управления», в соответствии с которым принципиально недопустимы «полномочия земель по совместному планированию, управлению и вынесению решений любого типа, если только конституцией не предусмотрена передача Федерации соответствующей компетенции».

Федеральные органы исполнительной власти представлены центральными органами, которые не имеют собственных подчиненных им подразделений. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в ФРГ имеются в тех немногих областях, в которых Основной закон определенно предусматривает многоступенчатую административную структуру или разрешает создание федеральных органов исполнительной власти средней и нижней ступени (ст. 87 Основного закона). Особый случай представляет собой управление финансами. Как федерация, так и отдельные земли имеют собственные органы финансового управления. На средней ступени существует, однако, совместное ведомство Федерации и соответствующей земли – Главная финансовая дирекция, которая руководит финансовым управлением федерации и земли в своем районе.

Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации представлена Правительством РФ (ст. 110 Конституции РФ), а также федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, которое руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а также в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти могут учреждать в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения и осуществлять через них свои полномочия. Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, определяется специальным нормативным актом. Установлено также, что одной из современных тенденций развития системы федеральных органов исполнительной власти является учреждение территориальных органов исполнительной власти в структуре ранее не имевших их федеральных органов исполнительной власти. Подобная организация системы исполнительной власти может привести к тому, что федеральные органы исполнительной власти будут стремиться подменить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следствием чего станет дальнейшая централизация системы органов исполнительной власти.

Диссертантом рассмотрены также особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах.

Диссертант полагает, что учреждение конституциями федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией является проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской республики» от 10 ноября 1920 г. установлено, что исполнительная власть в субъектах федерации осуществляется правительством, которое формируется ландтагом. Анализ конституций земель Австрийской рес публики, а также регламентов их правительств и постановлений правительств, закрепляющих статус губернаторов земель, позволяет сделать вывод о том, что деятельность земельных правительств основана не на принципе самостоятельности министров, а на принципах коллегиальности и коллективного принятия решений.

Конституция Королевства Бельгии в ст.ст. 39, 121 и 137 учреждает правительства 2-х видов субъектов федерации – правительства языковых сообществ и правительства регионов. При этом, правовой статус, состав и порядок функционирования правительств регионов и языковых сообществ (за исключением Немецкоязычного) определяется Специальным законом от 8 августа 1980 г. о реформировании государственных институтов, правовое положение правительства Немецкоязычного сообщества регулируется ординарным законом (ст.ст. 121-123 Конституции Бельгии). Правительства сообществ и регионов образуются обычно на основе пропорционального представительства от партий, обладающих депутатскими мандатами в советах. По одному из членов исполнительных органов Фламандского и Французского сообществ должны принадлежать к Брюссельскому столичному региону. В Брюссельском регионе исполнительный орган включает в свой состав по 2 представителя от французской и нидерландской языковых групп. Особенностью структуры органа исполнительной власти Брюссельского региона является учреждение коллегий по делам Французского сообщества и по делам Фламандского сообщества, каждая из которых состоит из двух членов, принадлежащих к соответствующе и языковой группе органа исполнительной власти Брюссельского столичного региона. Члены обеих коллегий образуют Объединенную коллегию, которой руководит председатель правительства, обладающий только совещательным голосом.

По смыслу Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. организация исполнительной власти в землях является предметом компетенции земель. Основной закон ФРГ не дает каких-либо указаний на этот счет. В ряде земель специальное законодательство всеобъемлюще устанавливает структуру исполнительной власти, в других - система органов исполнительной власти регулируется несколькими законами, которые имеют отдельные пробелы в правовом регулировании.

Во всех землях ФРГ учреждены органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. Полномочия земельных органов исполнительной власти специальной компетенции исчерпывающим образом закреплена в земельном законодательстве. Они учреждаются для решения особых задач исполнительной власти, для которых требуются специалисты и соответствующее оснащение. В круг полномочий органов исполнительной власти общей компетенции входят все те вопросы, на которые не распространяется компетенция специального органа. Концентрация задач исполнительной власти в руках общего органа управления (горизонтальная концентрация) служит единству управления и должна предотвращать конфликты, связанные с разграничением компетенций.

В соответствии со ст. 77 Конституции РФ 1993 г. субъекты Российской Федерации самостоятельно учреждают органы исполнительной власти, которые, однако, при исполнении федеральных законов составляют единую систему с федеральными органами исполнительной власти. При этом, Конституция России ограничивает самостоятельность субъектов федерации в данной сфере основами конституционного строя и положениями соответствующего федерального закона. Анализ Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что именно в данном законе закреплены и основы системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 18 закона в субъекте Федерации в обязательном порядке учреждается должность высшего должностного лица исполнительной власти, который формирует высший орган исполнительной власти субъекта Федерации. Закон также устанавливает полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 20).

Особенностью организации исполнительной власти субъектах Российской Федерации в силу особенностей федеративного устройства Российского государства является то обстоятельство, что на систему данных органов значительное воздействие оказывает Президент РФ - глава государства. Такой характер организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации приводит к преимущественному развитию «вертикальных» связей в системе исполнительной власти и ослаблению «горизонтального» взаимодействия между органами исполнительной власти различных субъектов Федерации.

Правительства кантонов Швейцарии представляют собой коллегиальный орган, члены правительств равны в правах. В процессе формирования кантональных правительств также должны быть обеспечены политическая стабильность, интеграция и равновесие политических сил кантонов. При этом также должны учитываться и политические предпочтения избирателей кантонов, выраженные ими при выборах кантональных парламентов. Главы исполнительной власти избираются либо самим правительством (Цюрих, Женева и т.д.), либо кантональным парламентом из числа членов правительства (Берн, Люцерн и т.д.).

Правительствам кантонов отведена ведущая роль в формировании политики кантона, они планируют и координируют ее осуществление в рамках полномочий кантонов; наделены полномочиями по осуществлению подзаконного нормативного правового регулирования, а также полномочиями в сфере кантональных финансов; осуществляют интеграцию деятельности кантональных органов исполнительной власти специальной компетенции.

Особенностью осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии являются обширные горизонтальные связи, в которые вступают органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. В 1993 г. была создана Конференция кантональных правительств с целью обеспечения сотрудничества между кантонами в объеме их полномочий и предметов ведения, а также обеспечение участия субъектов федерации в федеральных делах, затрагивающих их интересы. Важной формой сотрудничества являются Конференции руководителей кантональных органов исполнительной власти. Наиболее активно взаимодействуют кантональные департаменты полиции, юстиции, финансов, социальной защиты. Результатом деятельности Конференций могут быть конкордаты и соглашения. Межкантональные органы исполнительной власти могут быть учреждены на основании соглашений между кантонами.

Органы исполнительной власти кантонов могут создавать объединения с целью решения конкретных задач (например, экономических и транспортных проблем), а также региональные организации. Правительство кантона решает вопрос о вступлении в организацию по собственному усмотрению. Участниками подобных организаций могут быть и части кантонов (округа), а также общины.

В диссертации также рассмотрены основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и федеративных государствах Европы.

Установлено, что основу такого взаимодействия закладывают нормы конституций и законов, закрепляющие распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских федеративных государств показывает, что в общим для них принципом распределения предметов ведения и полномочий является принцип субсидиарности. В соответствии с ним предполагается передача государственно-властных полномочий на тот уровень, на котором они будут выполняться с максимальной эффективностью. Это означает наделение субъектов федерации максимально возможными полномочиями. Таким образом, федерация выполняет только те функции и задачи, которые выходят за рамки возможностей субъектов. Наиболее полно данный принцип закреплен в ст.ст. 3, 42 и 43 Конституции Швейцарии: кантоны осуществляют все полномочия, которые не переданы Конфедерации, а Конфедерация – только полномочия, закрепленные за ней Конституцией. При этом, уровням публичной власти предметы ведения разделены на 4 группы: а) исключительная компетенция Конфедерации; б) предметы, по которым Конфедерация осуществляет законодательное регулирование, а на кантоны возлагается обязанность по реализации федеральных законов; в) предметы ведения, по которым законодательное регулирование осуществляется Конфедерацией и кантонами совместно; г) исключительная компетенция кантонов.

Основной закон ФРГ по смыслу ст.ст. 30 и 80 также устанавливает, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач осуществляется землями, если иное не установлено законом. Исследование норм Основного закона ФРГ позволяет сформировать 4 группы полномочий органов исполнительной власти федерации и земель: а) полномочия органов исполнительной власти земель по исполнению законодательства земель; б) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов под надзором органов власти федерации; в) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов в силу прямого поручения федерации; г) исполнение федеральными органами исполнительной власти федеральных законов. При этом, в соответствии со ст. 83 Основного закона земли исполняют федеральные законы как свои собственные, если Основной закон не устанавливает иного. Близкие по смыслу положения содержатся и в Конституции Австрии (ст.ст. 10-12, 14, 14а, 15, 102-104).

Напротив, в соответствии с ч. 2 ст. 35 и ст. 39 Конституции Бельгии, субъекты федерации (сообщества и регионы) обладают только компетенцией, которая им специально передана Конституцией и органическим законодательством. Кроме того в ст.ст. 127-130 и 135 Конституции Бельгии содержится исчерпывающий перечень полномочий сообществ и регионов, а также сферы, зарезервированные за федерацией.

В Российской Федерации в силу особенностей изложения ст.ст. 71-73 и 77 Конституции РФ с достоверностью установить разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации возможно только путем исследования положений ст.ст. 26.1-26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных федеральных законов, принятых как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. Однако полномочия органов исполнительной власти также можно с известной долей условности разделить на группы, аналогичные группам полномочий органов исполнительной власти в Австрии и Германии.

Анализ конституций и законодательства Австрии и Германии позволяет следующим образом сгруппировать полномочия федеральных органов исполнительной власти на органы исполнительной власти субъектов федерации: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом, если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы, а также надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.

Особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является Россия является включение в данный процесс Президента РФ как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов федерации и приостанавливает действие дефектных актов. Наконец, высшее должностное лицо субъекта федерации несет ответственность в случае утраты доверия им Президента РФ.

Взаимосвязи внутри системы исполнительной власти Российской Федерации имеют несколько меньшее значение. Правительство РФ: а) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов федерации; в) разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации; утверждает соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче осуществления части полномочий.

В Бельгии формой взаимодействия между органами исполнительной власти федерации и субъектов являются межминистерские конференции, которые были учреждены с целью осуществления сотрудничества (выработки единой политики в определенных сферах, а также подготовки договоров о сотрудничестве) и разрешения конфликтов между органами исполнительной власти различных уровней путем переговоров. Если межминистерская конференция не смогла разрешить конфликтную ситуацию, то в течение 60 дней с момента получения сообщения Совета Министров об имеющихся возражениях, приостановленные действия Правительства региона или сообщества подлежат прекращению по указу главы государства. При этом, административный департамент Государственного Совета должен в течение шести месяцев дать оценку действительности королевского указа.

В Швейцарии взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти кантонов имеют характер консультаций, обеспечивающих участие кантонов в принятии решений на федеральном уровне.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования.

Основные положения диссертации отражены в следующих публик а циях а в тора.

1. Духновская З.А. Правительство федеративного государства в системе органов исполнительной власти (на примере Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии) // Государственная служба. 2012. № 2. С. 110-115. 0,5 п.л.

2. Духновская З.А. Федеративная исполнительная власть: проблемы организации и функционирования // Государственное строительство и право. Выпуск 29, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М.: Изд-во МосГУ, 2011. С. 27-36. – 0,7 п.л.

3. Духновская З.А. Организация исполнительной власти в Бельгии: конституционные основы и проблемы реализации // Государственное строительство и право. Выпуск 30, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. М., 2011. С. 22-27. - 0,7 п.л.

4. Духновская З.А. Статус и система региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы // Государственное управление и право. Выпуск 11, 2011. / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М., 2011. С. 61-72. 0,6 п.л.

5. Духновская З.А. Проблемы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и за рубежом // Право и современные государства: научно-юридический журнал. 2012. №. 3. С. 20-23. – 0,4 п.л.

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Духновской Зоси Анатольевны

Тема диссертационного исследования

«Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Чепурнова Наталья Михайловна

Изготовление оригинал макета

Духновской З.А.

Объем 1,1 п.л.

Отпечатано в ОМПТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ №________

119606, Москва, пр-т Вернадского, 82

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.