Органы местного самоуправления их правовой статус. Вопрос

Выходные данные сборника:

ГЛАВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАВОВОЙ СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

Андреева Любовь Александровна

канд. юрид. наук, доцент Российского государственного гуманитарного университета, зав.кафедрой частного права Филиала Российского государственного гуманитарного университета в г.Великий Новгород, РФ, г. Великий Новгород

THE HEAD OF LOCAL SELF-GOVERNMENT: LEGAL STATUS AND POWERS

Lybove Andreeva

candidate of juridical sciences, associate professor of Russian State Humanitarian University, head.the Department of private law branch of Russian state University for Humanities in Veliky Novgorod, Russia, Veliky Novgorod

АННОТАЦИЯ

Статья посвящена анализу путей совершенствования системы местного самоуправления муниципального образования, места и полномочий главы - главы администрации - сити-менеджера. Анализируются практики и даются рекомендации по совершенствованию системы местного самоуправления. Научная новизна исследования определяется тем, что оно представляет собой комплексный анализ и обобщение существующей практики применения норм муниципального права.

ABSTRACT

The article is devoted to the analysis of ways of improving the system of local self-government of the municipality, place and powers of the head - the head of administration - city Manager. Discusses practices and provides recommendations for improving the system of local government. Scientific novelty of research is determined by the fact that it represents a comprehensive analysis and synthesis of current practice of application of the rules of municipal law.

Ключевые слова: муниципалитет; система; глава муниципального образования; глава администрации; сити-менеджер.

Keywords: the municipality; system; head of municipal formation; head of administration; city Manager.

В Конституции Российской Федерации , принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года впервые в истории России большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантирование которого составляет одну из основ конституционного строя. Государственной Думой 16 сентября 2003 года был принят и одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , который в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неоднократно реформировался.

Однако Федеральный закон устанавливает лишь общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. В частности при определении правового статуса главы органа местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ весьма обобщенно регламентирует его границы и практически не конкретизирует полномочия, оставляя возможность муниципальным образованиям самостоятельно развить этот вопрос в своих уставах. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государства, т.е. осуществляют свою деятельность самостоятельно. Правовые, организационные отношения осуществляются в рамках законов государства, в которых определяются как полномочия государственных органов, так и полномочия органов местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, глава администрации, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

По мнению автора, с принятием Федерального закона № 131-ФЗ наметилась тенденция к усилению государственных начал в системе местного самоуправления в России. Следует отметить, что в настоящее время в нормативном правовом регулировании и, особенно в правоприменительной деятельности, происходит фактический отход от общественной (англосаксонской) концепции, закрепленной в Конституции Российской Федерации к государственной (континентальной).

Предусматривая в системе органов местного самоуправления наличие исполнительно-распорядительного органа, Федеральный Закон № 131-ФЗ допускает возможность назначения лица на должность главы этого органа (главы администрации) или избранного всем населением, либо назначенного по контракту, заключаемому на основе конкурса, сити-менеджера.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Важнейшей гарантией установления четкой компетенции муниципальной власти называется норма, согласно которой перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный Закон № 131 .

Полномочия органов местного самоуправления представляют собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, реализуемых ими самостоятельно посредством совершения властных действий по кругу вопросов, определенных конкретной сферой общественных отношений.

Существует два вида полномочий органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения или «собственные полномочия» и отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления или «делегированные полномочия». Данные виды полномочий должны иметь различные механизмы реализации с позиции организации деятельности органов местного самоуправления и наделения их соответствующими финансово-материальными ресурсами.

Формами разграничения компетенции государственных и муниципальных органов власти устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения . Формами разграничения их полномочий являются законы и подзаконные нормативные акты федерального, регионального и местного уровней власти.

Анализ положений Федерального Закона № 131-ФЗ свидетельствует о том, что законодатель избрал первый вариант и, по сути, вышел за пределы «общих принципов», обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление. Субъектами Федерации, чьей прерогативой было решение основной части вопросов по организации местного самоуправления, в силу разных причин, в том числе из-за различного толкования важнейших конституционных положений, не только не предпринимались необходимые меры для своевременного регулирования этого института, но и искажалось его предназначения .

Само по себе отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ установления общих принципов организации местного самоуправления еще не обязательно означает, что детальная регламентация организации местного самоуправления осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Имеет право на существование и точка зрения, что вся законодательная регламентация организации местного самоуправления должна находиться в рамках общих принципов его организации, а все более подробное регулирование организации местного самоуправления является прерогативой самого местного самоуправления.

Публичная власть имеет различные организационные формы. Однако в тоже время публичная власть - это не только государственная власть. Своя публичная власть (в пределах соответствующих предметов ведения - вопросов местного значения) существует в муниципальном образовании, ее осуществляет народ (население) муниципального образования, его органы от имени этого населения. Такая власть не является государственной властью. Это публичная власть территориального коллектива муниципального образования в соответствии с конституциями и законами. Органы такой публичной власти не входят в систему органов государства, но они могут осуществлять передаваемые им отдельные полномочия некоторых органов государства, сотрудничают с органами государства в решении «смежных» вопросов - на стыке вопросов местного значения и государственной компетенции, выступают с инициативами по вопросам государственного значения. Муниципальная власть отличается от власти государственной не только приближенностью к интересам населения конкретной территории, но и, как правило, большей степенью участия самого населения в осуществлении этой власти.

Позиция о том, что публичная власть может быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в п. 4 и 7 мотивировочной части постановления от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» .

В тоже время Федеральный Закон № 131-ФЗ дозволяет в определенных случаях и ограниченных пределах участие государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Это, например, относится к их участию в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности главы местной администрации (сити-менеджера), где часть ее членов назначается парламентом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации .

По мнению автора, в Российской Федерации сложилась двойственная концепция местного самоуправления. Согласно Конституции РФ процесс направлен на достижение общественной модели, а Федеральный Закон № 131-ФЗ тяготеет к государственной модели. Федеральный Закон № 131-ФЗ меняет концепцию местного самоуправления, встраивая муниципальные органы публичной власти в систему государственной власти. Таким образом, в Федеральном Законе № 131-ФЗ законодатель предложил несколько иную концепцию местного самоуправления, чем та, что закреплена в Конституции РФ.

Государственная модель, утвержденная в Федеральном Законе № 131-ФЗ, когда местное самоуправление рассматривается лишь как одна из форм организации государственного управления, позволило органам государственной власти регулировать структуру органов местного самоуправления, стремится к «диктату» в отношениях органов местного самоуправления.

Необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, что, несомненно, не может не отразиться на правовом статусе главы органа местного самоуправления. Очень важно определить и пределы самостоятельности органов местного самоуправления.

В ходе государственного и муниципального строительства в субъектах РФ вырабатываются многообразные формы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следует ограничить влияние государственной власти на органы местного самоуправления. Для этого надо активизировать само местное самоуправление, чтобы в случае давления муниципалитеты обращались в суды. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие.

Некоторые исследователи полагают, что весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации, вместе с тем на практике такой способ не оправдан.

Федеральный Закон № 131-ФЗ закрепил только, весьма общие моменты правового положения главы муниципального образования. Развить указанные положения призваны уставы самих муниципальных образований.

Таким образом, из положений Федерального Закона № 131-ФЗ усматривается, что глава муниципального образования определяется как - высшее должностное лицо муниципального образования, возглавляющее деятельность по осуществлению на его территории функций местного самоуправления, избираемое гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном Федеральным законом и законами субъектов РФ. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Множество споров вызывает вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом. В ряде муниципальных образований Глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции Главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий. Важным является вопрос ответственности Главы муниципального образования. В настоящее время правовой статус Главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в области муниципального права. Рассматривая правовой статус Главы муниципального образования, следует отметить, что, формируя правовые основы системы местного самоуправления, законодатель определил Главу муниципального образования как выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. При этом очевидно, что Глава муниципального образования, возглавляющий по сути деятельность на низовой территории в Российской Федерации не может рассматриваться в качестве «удельного князя», «сюверена», выведенного за пределы классических рычагов государственно-правовой ответственности. Однако в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образования возникает много вопросов.

На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности Главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности Глав муниципальных образований. Однако, все же особый интерес в этой связи вызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью Главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, Глава муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за которые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального образования, также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом. В связи с этим, возможна такая ситуация, когда Глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда все наиболее важные нормативно-правовые акты оформляются в виде решений соответствующего местного представительного органа. Следует отметить, что при такой системе принятия муниципальных норм Глава муниципального образования имеет реальную возможность провести посредством решения местного представительного органа законодательный акт, содержащий положения, несоответствующие требованиям законодательства Российской Федерации. Глава муниципального образования при подобной ситуации может затягивать на неопределенное время исполнение требований и решений различных органов государственной власти (включая судебные), ссылаясь на то обстоятельство, что все наиболее важные решения в соответствующем муниципальном образовании должны приниматься коллегиально на заседании местного представительного органа. Парадокс ситуации заключается в том, что при подобной системе принятия нормативно-правовых актов местного значения невозможно определить субъекта, который будет нести административно-правовую или уголовно-правовую ответственность за последствия незаконных актов, принятых субъектами местного нормотворчества. Главу муниципального образования с точки зрения формально-юридических позиций нельзя привлечь к уголовно-правовой или административно-правовой ответственности, так как решения, как муниципально-правовые акты, не отнесенные к его компетенции, должны быть приняты местным представительным органом. Местный же представительный орган также не может являться субъектом, на который может быть возложена уголовно-правовая или административно-правовая ответственность за последствия незаконного правового акта или за неисполнение решения судебного органа, так как решения местного представительного органа принимаются коллегиально, а в соответствии с действующим как уголовно-правовым, так и административно-правовым законодательством возможна только ответственность конкретного физического или должностного лица, механизм же наступления уголовно-правовой или административно-правовой ответственности местного представительного органа за принимаемые решения не предусмотрен.

Давно назрела потребность в создании механизма реальной ответственности за неисполнение законодательства со стороны должностных лиц и органов местного самоуправления. Этот вопрос был достаточно слабо проработан в ранее действовавшем законодательстве и первым реальным шагом в этом направлении является изменения закреплённые в Федеральном Законе № 131-ФЗ .

Глава муниципального образования или местный представительный орган, принявший противозаконный нормативный акт, обязан в срок, установленный решением суда, отменить его и опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае если противозаконный акт не отменен Главой муниципального образования или местным представительным органом, что повлекло признанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть распущен, полномочия Главы могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Процедура роспуска местного представительного органа или отрешения Главы муниципального образования схематично может быть сведена к следующим моментам: Имеется решения суда о признании местного нормативного акта, не соответствующим закону. Решение суда не исполняется местным представительным органом или Главой муниципального образования. Неисполнения судебного решения повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина, или наступление иного вреда. Отмеченные последствия признаны судом. Законодательный орган субъекта РФ предупреждает местный представительный орган, а высшее должностное лицо субъекта РФ предупреждает Главу муниципального образования, о возможности соответственно роспуска или отрешения. Местный представительный орган или Глава муниципального образования в течение месяца со дня объявления указанного письменного предупреждения не принимают мер по исполнению решения суда. При соблюдении приведенного юридического состава местный представительный орган может быть распущен законом субъекта РФ, а Глава муниципального образования - отрешен от должности актом высшего должностного лица субъекта РФ, не позднее шести месяцев со дня вступления в силу соответствующего решения суда. Причем, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом не отменен незаконный нормативный акт и не было соответствующей реакции законодательного органа субъекта РФ, то Президент РФ вправе внести в Государственную думу проект закона о роспуске местного представительного органа.

Многие специалисты в области местного самоуправления отмечают, что в приведенном механизме ответственности Глав муниципальных образований ряд недостатков, а именно:

1. не предусмотрена ответственность Глав муниципальных образований за систематическое издание незаконных нормативных актов, в последствии своевременно отменяемых ими;

2. основанием ответственности Глав муниципальных образований является не издание незаконных актов, а только лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене;

3. в случае отсутствия в муниципальном образовании выборного Главы муниципального образования, назначаемый по контракту Глава местной администрации не подпадает под действие указанного механизма ответственности перед государством.

Помимо вышеуказанных аргументов, ставящих под сомнение значимость существующего механизма ответственности Глав муниципальных образований, следует отметить, что косвенным подтверждением его недостаточной эффективности является тот факт, что приведенный механизм не имеет практики применения, позволяющей оценить его проработанность.

Однако в целях совершенствования анализируемого механизма ответственности, следовало бы значительно упростить приведенную процедуру за счет делегирования судам субъектов Российской Федерации права отрешать Глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина, или наступление иного вреда, признанного судом.

Как показывает практика, вмешательство представителей государственной власти возможна и без законных оснований.Подобное вмешательство государственной власти в дела муниципального образования непозволительно, так как противоречит действующему законодательству РФ. Проблема государственного вмешательства в дела органов местного самоуправления существует, утверждают многие исследователи. В своей практической деятельности органы государственной власти зачастую представляют муниципальные образования как объекты прямого управленческого воздействия.

Таким образом, по мнению автора, должен быть принят единственный правовой акт, определяющим на федеральном уровне принципы организации местного самоуправления, в том числе структуру управления. Это и послужило бы одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании системы публичной власти на уровне местного самоуправления.

Состояние местного самоуправления характеризует развитие демократии в обществе. Именно местное самоуправление выступает в роли наиболее важного связующего звена между гражданским обществом и государством. Вопрос о природе власти, воплощенной в местном самоуправлении, до сих пор остается дискуссионным.

Список литературы:

Конституция Российской Федерации// [Электронный ресурс] - Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 18.08.15).
По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики: постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 5. - Ст. 708.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // [Электронный ресурс] – Режим доступа. - URL: http://www.consultant.ru/popular (дата обращения 18.08.15).

Рассматривая вопрос о компетенции органов местного самоуправления необходимо отталкиваться от общей цели существования местного самоуправления. Цель создания местного самоуправления - уход от централизации власти в государстве. Если в государстве такая централизация доведена до максимума, то убивается всякое творчество на местах и, в конце концов, власть сводиться к творчеству главы государства, что является прямым путем к тоталитаризму. Создание еще одного не подчиненного государственной власти уровня управления, в котором участвуют граждане, как раз развивает творчество населения в области управления.

Исходя из цели существования местного самоуправления, можно сформулировать задачи этого социального института:

1. Преодоление апатии населения к участию в решении проблем местного уровня.
2. Обеспечение гарантий участия в местном самоуправлении для желающих.
3. Осуществление взаимодействия с другими сообществами.

Вопросы местного значения

Конституция Российской Федерации подробно оговаривает компетенцию государственных органов, как федеральных, так и органов субъектов Российской Федерации. Закрепляя в пункте 1 статьи 132 компетенцию органов местного самоуправления, Конституция, однако, не дает развернутого перечня вопросов местного уровня, а лишь говорит, что «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения». Таким образом можно предположить, что компетенция органов местного самоуправления начинается там, где заканчивается компетенция органов государственной власти.

Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года «Об основах местного самоуправления» содержит перечень вопросов местного значения, которые вправе решать органы местного самоуправления. Они могут быть классифицированы следующим образом:

1. Организационно-административные вопросы :
1) Принятие и изменение устава местного самоуправления, контроль за его выполнением.
2) Охрана общественного порядка, организация о содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.
3) Контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
4) Организация и содержание муниципальных архивов.
5) Организация и содержание муниципальной информационной службы
6) Создание условий для деятельности средств массовой информации.
7) Обеспечение социальной поддержки и поддержание занятости населения.
8) Участие в охране окружающей среды на территории местного образования.
9) Обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы.
2. Экономические вопросы :
1) Владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность согласно Гражданскому Кодексу Российской Федерации это «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления».

2) Местные финансы. Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов.
3) Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.
4) Регулирование планировки и застройки территории муниципального образования.
5) Регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых; недр для строительства подземных сооружений местного значения.
6) Организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации.
7) Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения.
8) Благоустройство и озеленение территории муниципального образования.
9) Организация утилизации и переработки бытовых отходов.
10) Организация транспортного обслуживания населения, обеспечения услугами связи.
3. Вопросы социально-культурного значения :
1) Содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений.
2) Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного и профессионального среднего образования.
3) Организация, содержание и развитие учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения.
4) Создание условий для жилищного и социально-культурного развития.
5) Организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом.
6) Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
7) Создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.
8) Создание условий для деятельности учреждений культуры.
9) Сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.
10) Создание условий для организации зрелищных мероприятий.
11) Создание условий для развития физкультуры и спорта в местном сообществе.

Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления

Конституцией Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение полномочиями может осуществляться двумя способами:

1. Передача - способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления.
2. Делегирование - предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации наделение полномочиями производиться только законом. Но так как определение правового статуса местного самоуправления находиться в совместном ведении Российской федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.
2. Объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится об отдельных государственных полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.
3. Наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для российской практики условие, гарантирующее само выполнение полномочий и продолжение осуществления местным самоуправлением присущих ему главных функций.
4. Государство оставляет за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.
5. Государственное влияние не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

Как публичное образование муниципальное образование призвано решать властные вопросы сообщества, вопросы его самоуправления как хозяйствующая (в определенной мере) единица. Оно призвано обеспечивать решение некоторых повседневных проблем жизнедеятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, содержание и ремонт дорог местного значения, транспортное обслуживание населения и т.д.). В единстве двух этих начал муниципальное образование призвано обеспечивать жизнедеятельность местного сообщества. Муниципальное образование по своей природе должно заниматься хозяйственными вопросами. Местное самоуправление рассматривается как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изм. от 21.07.2014 г.) // Российская газета № 237, 25. 12. 1993. Это положение в комплексе с ч. 2 ст. 3 Конституции о реализации народовластия через органы местного самоуправления предопределяет одновременное наличие признаков публично-правового института публичной власти и хозяйствующего субъекта. Как отмечает Н.С. Тимофеев, определяя организационно-правовой статус муниципального образования, ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическим лицом, но лишь устанавливает для них относительно равные с юридическими лицами права на участие в гражданско-правовых отношениях, при этом выводя «особых субъектов» - Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования из общего ряда субъектов. Природа муниципальных образований, органов местного самоуправления носит двойственный характер - и властных публичных институтов, и хозяйствующих субъектов. Тимофеев, Н. С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов / Н.С. Тимофеев // Законность. - 2012.

От имени муниципального образования хозяйственную деятельность осуществляют органы лестного самоуправления. Последние признаны субъектами гражданского права (ст. 125 ГК РФ) могут выступать в качестве таковых при владели и пользовании закрепленным за ними имуществом, а также при использовании средств, выделенных им по смете или полученных по иным основаниям, с учетом ограничений, установленных законом и обусловленных правовой природой этих органов. В этих отношениях органы местного самоуправления юридически равны с иными субъектами. Как верно указывает Э.В. Берг, «муниципальные образования, как и Российская Федерация и ее субъекты, лишь приравниваются в гражданско-правовых отношениях к юридическим лицам в соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации. Такая аналогия обусловлена их статусом собственника имущества, в том числе денежных средств (в частности, бюджетных). В отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами». Белоусова Е.В. Правовой статус органов местного самоуправления как юридических лиц: проблемы правового регулирования / Е. В. Белоусова // Государство и право. - 2013. - № 2. - С - 32 - 38. Вместе с тем основа концепции участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, закрепленная в ст. 125 ГК РФ, Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30. 11. 1994 №51-ФЗ // СЗ РФ 1994, № 32, ст. 3301. сводится к тому, что органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте от имени муниципальных образований.

Иногда допускается смешение понятий муниципального образования и органов местного самоуправления как субъектов гражданских правоотношений, что является необоснованным как с точки зрения нормативно-правового регулирования, так и доктринального подхода к этому вопросу, так как органы местного самоуправления являются одним из признаков и необходимых атрибутов муниципального образования. По мнению Ю.В. Кондрашова, о муниципальных образованиях как о юридических лицах можно говорить только в самом общем смысле как о субъектах права, не являющихся лицами физическими, но не как о юридических лицах - организациях в цивилистическом смысле этого слова. Кондрашов Ю. В. Статус органов местного самоуправ. при участии в гражданских правоотношениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ю. В. Кондрашов - Тюмень, 2014. - 26 с. Анализируя статус муниципальных образований и их органов в качестве субъектов гражданского права, следует обратить внимание на различия между ними, позволяющие глубже понять особенности их деятельности. Во-первых, в гражданско-правовых отношениях, регулируемых п. 2 ст. 125 ГК РФ, в качестве их субъектов выступают муниципальные образования. Органы местного самоуправления являются при этом лишь их представителями, так же как и в гражданско-правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и их органов государственной власти - с другой. Имущество муниципального образования является собственностью самого муниципального образования, а органы местного самоуправления лишь осуществляют правомочия собственника от его имени. Во-вторых, орган местного самоуправления реализует права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования, т.е. выступает как орган того же субъекта гражданско-правовых отношений. В-третьих, как указывает А.И. Коваленко, «органы местного самоуправления, как и иные юридические лица, обладают также правом предъявления вещно-правовых требований: виндикационного иска - требования о возврате муниципального имущества из чужого незаконного владения». Муниципальное право: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.И. Коваленко. - М., 2011. С. 89. Однако следует уточнить, что органы местного самоуправления в данном случае предъявляют иск как представители других субъектов гражданского права - муниципальных образований (собственников имущества). И наконец, как отмечают представители цивилистики, по общему правилу юридическое лицо может иметь только такие гражданские права, которые соответствуют определенным законом или учредительными документами целям его деятельности, и, соответственно, может нести лишь связанные с этой целью обязанности. Участие юридических лиц в гражданских правоотношениях имеет определенные пределы. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под редакцией Ю. А. Дмитриева - М.: МЦУПЛ, 2009. - 24-25 с. Таким образом, обоснованно говорить о наличии у органов местного самоуправления собственной гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности муниципальных образований.

В постсоветский период изменилась роль муниципальных образований в экономических и иных имущественных правоотношениях, что обусловлено отходом от концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, провозглашением в Конституции РФ многообразия форм собственности, свободы экономической деятельности и равенства ее участников. Муниципальные образования признаны субъектами имущественных отношений наряду с иными юридическими лицами. Параллельно с этим законодательно закреплено признание органов местного самоуправления юридическими лицами. Такое законодательное регулирование не случайно и обусловлено реально существующей и объективно сложившейся ситуацией, когда органы местного самоуправления в действительности выступают в гражданских правоотношениях от своего имени в качестве юридических лиц. Муниципальные образования, будучи по своей природе «бестелесными субъектами», не способны собственными действиями участвовать в гражданских правоотношениях. В соответствии с принятой действующим законодательством концепцией муниципальные образования осуществляют гражданские права и несут обязанности в лице органов местного самоуправления.

Практическая реализация полномочий и функций местного самоуправления осуществляется не населением напрямую, а через специально созданные структуры - органы местного самоуправления.

Основная задача органов местного самоуправления - решение вопросов местного значения, непосредственно связанных с жизнеобеспечением населения. Перечень таких вопросов закреплен для каждого вида муниципальных образований в статьях 14 - 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ. Помимо этого, органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в порядке, определенном главой 4 указанного федерального закона. Таким образом, решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий - это основные элементы компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 34 указанного закона структуру органов местного самоуправления составляют:

− представительный орган муниципального образования;

− глава муниципального образования;

− местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

− контрольно-счетный орган муниципального образования;

− иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Также закон устанавливает, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ для обеспечения их единообразия. Так, законом Новосибирской области установлены следующие наименования органов местного самоуправления: представительный орган − совет депутатов, глава муниципального образования − глава или мэр (в городских округах), исполнительный орган − администрация или мэрия.

Рассмотрим более подробно правовой статус каждого органа местного самоуправления.

Ведущее место в структуре органов местного самоуправления занимает представительный орган муниципального образования. Это коллегиальный орган, к компетенции которого относится принятие наиболее важных решений в муниципальном образовании.

Федеральным законом № 131-ФЗ определены три варианта формирования такого органа:

1) представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах;

2) представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава;

3) представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Это предусмотренный Федеральным законом № 131-ФЗ «минимальный» перечень полномочий представительного органа муниципального образования. Уменьшение этого перечня не допускается, а расширение возможно − уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные полномочия представительного органа.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено несколько моделей структуры органов местного самоуправления в зависимости от того, каким образом избирается глава муниципального образования и какие функции он выполняет:

1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию;

2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;

3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса,

4) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию;

5) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию;

6) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Какая из перечисленных моделей будет использоваться в конкретном муниципальном образовании, определяется законом субъекта РФ и закрепляется в уставе муниципального образования. Так, законом Новосибирской области от 24.11.2014 № 484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области» для большинства муниципальных образований (кроме сельских поселений) предусмотрен вариант, когда глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса и возглавляет местную администрацию.

Таким образом, место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления может быть различным − он может возглавлять местную администрацию, быть председателем представительного органа, а в сельских поселениях может совмещать оба эти статуса. Но независимо от этого есть ряд полномочий, которые глава муниципального образования осуществляет в любом случае:

− представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

− подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

− издает в пределах своих полномочий правовые акты;

− вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

− обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.

Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

− смерти;

− отставки по собственному желанию;

− удаления в отставку решением представительного органа муниципального образования;

− отрешения от должности в высшим должностным лицом субъекта РФ;

− признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

− признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

− вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

− выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

− прекращения гражданства Российской Федерации и (или) приобретения им гражданства иностранного государства;

− отзыва избирателями;

− установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования и др.

Местная администрация − это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации может быть:

1) глава муниципального образования;

2) лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Как правило, в структуру местной администрации входят управления и отделы. Основной штат местной администрации составляют муниципальные служащие.

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит перечня полномочий местной администрации, эти полномочия устанавливаются уставом муниципального образования. Количество этих полномочий обычно достаточно большое, поскольку именно этот орган осуществляет текущее управление в рамках вопросов местного значения.

Контрольно-счетный орган муниципального образования создается в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля. Наличие этого органа не является обязательным. Его формирование целесообразно в крупных муниципальных образованиях, обладающих значительными финансовыми и материальными ресурсами.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Избирательная комиссия муниципального образования имеет достаточно необычный статус: в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ это «муниципальный орган, который не входит в структуру органов местного самоуправления». Это означает, что муниципальная избирательная комиссия самостоятельна и не подчинена органам местного самоуправления. Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В целом правовое регулирование структуры органов местного самоуправления строится следующим образом. Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, какие органы в обязательном порядке должны формироваться в каждом муниципальном образовании, способы их формирования, основные полномочия. Кроме того, данный закон закрепляет несколько альтернативных моделей построения системы органов местного самоуправления.

Законами субъектов РФ из этих моделей определяется та, которая должна применяться в муниципальных образованиях конкретного вида (сельское, городское поселение, муниципальный район, городской округ и т.д.).

Правовое регулирование структуры и статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования по сути сводится к воспроизведению положений федерального и регионального законодательства. Возможности «творчества» в данном вопросе крайне ограничены и сводятся в основном к установлению дополнительных полномочий отдельных органов местного самоуправления.

Возникает вопрос − как эта модель правового регулирования соотносится со статьей 131 Конституции РФ, согласно которой «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»?

Ответ на этот вопрос попытался дать Конституционный Суд РФ в Постановлении от 01.12.2015 № 30-П. Приведем некоторые фрагменты этого акта:

«Из положений Конституции РФ следует, что вопросы организационного устройства муниципальной власти, имеющие сугубо местный характер применительно к обеспечению эффективного и ответственного решения вопросов местного значения, приобретают государственное значение с точки зрения реализации посредством местного самоуправления принципов народовластия, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Исходя из этого структура органов местного самоуправления должна определяться населением не произвольным образом, а в рамках установленных федеральным законом общих принципов организации местного самоуправления. Законодатель субъекта РФ не лишен возможности предусмотреть применение тех или иных вариантов как безальтернативных во всех муниципальных районах, городских округах, внутригородских районах, а также во всех тех городских поселениях, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, сопоставимы с городскими округами».

Таким образом, Конституционный Суд РФ не обнаружил нарушения положений Конституции РФ в том, что федеральное и региональное законодательство жестко регламентирует структуру органов местного самоуправления, практически лишая население муниципального образования возможности каким-либо образом повлиять на нее.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − можно ли считать местное самоуправление институтом гражданского общества?

2. Перечислите принципы местного самоуправления. Какие из них, на ваш взгляд, реализуются на практике сложнее всего?

3. Ознакомьтесь с содержанием Европейской Хартии местного самоуправления. Сформулируйте свою точку зрения − все ли ее положения в полной мере реализованы в России?

4. Какие положения Конституции РФ, на ваш взгляд, имеют наибольшее значение для развития местного самоуправления?

5. Дайте краткую характеристику Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с точки зрения предмета его регулирования и места в системе источников муниципального права.

6. Какие вопросы организации местного самоуправления регулируются законами субъектов РФ? Как в целом можно определить роль законов субъектов РФ в системе источников муниципального права?

7. Из каких элементов складывается система муниципальных правовых актов? Как можно определить их роль в системе источников муниципального права?

8. Перечислите предусмотренные законом формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участи населения в местном самоуправлении. Какие из них используются на практике чаще всего?

9. Какие органы входят в структуру органов местного самоуправления? Дайте краткую характеристику каждого из них.

10. Какие модели органов местного самоуправления можно выделить, в чем особенности каждой из них?

11. Сформулируйте свою точку зрения − в какой мере действующее законодательство соответствует закрепленному в статье 131 Конституции РФ положению о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно?

Конституционный статус местного самоуправления отражен и в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно его статье 1 местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашей страны.

Местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно функционирует и развивается на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России, конституционных установлений, положений федерального законодательства, законов субъектов Федерации, принимаемых в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ - управление делами главным образом местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими государственными органами и подотчетными последним

В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопросу Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это - «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций

конституционный статус местного самоуправления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление - одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление - один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управлении страной, благодаря которому они получают возможность самостоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных интересах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наиболее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осуществляться как в формах непосредственной демократии (референдум, выборы и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и самодеятельности местного населения, не входят в систему органов государственной власти, хотя и являются спеифической формой осуществления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133)