Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти в субъектах федерации. Правовое положение, создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов в субъектах федерации

Согласно ст. 113 Конституции Украины Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти. Кабинет Министров Украины как правительство возглавляет систему органов исполнительной власти, направляет и координирует деятельность министерств и других органов исполнительной власти. В соответствии с концепцией административной реформы целью реформирования Кабинета Министров Украины является обеспечение максимально полного и точного воплощения в жизнь конституционного статуса Кабинета Министров как высшего органа в системе органов исполнительной власти Украины. В связи с этим Кабинет Министров должен стать центром публичного управления, эффективность работы которого основывается на поддержке Парламента и Президента Украины.

Основой же реформирование правительства должно быть законодательное определение таких основополагающих направлений его деятельности, как:

выработка стратегического курса исполнительной власти по осуществлению внутренней и внешней политики государства;

разработка проектов законодательных актов и подзаконной нормативно-правовой базы во исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины и т.д.

Важным условием реализации конституционного статуса Кабинета Министров является обеспечение гармоничных отношений правительства с Администрацией Президента. В основу проведения организационных изменений в Кабинете Министров и его аппарате должно быть положено четкое представление о совокупности функций правительства, определенных Конституцией и законами Украины. В частности следует разграничить:

1) функции Кабинета Министров Украины как коллегиального органа, выполняемых путем проведения заседаний правительства, а в отдельных случаях - путем опроса. К этим функциям, в частности, относится:

Выработки и осуществления политики правительства;

Принятие актов (постановлений и распоряжений) Кабинета Министров;

Реализация права законодательной инициативы;

Обсуждение важнейших вопросов жизни государства и общества, а также деятельности самого Кабинета Министров;

Заслушивание отчетов членов Кабинета Министров и руководителей других органов исполнительной власти;

2) функции Кабинета Министров Украины, которые выполняются членами правительства в соответствии с требованиями закона или конкретного поручения Кабинета Министров:

Направление, координация и контроль деятельности министерств и других подведомственных Кабинету Министров органов исполнительной власти;

Ведение переговоров и подписание международных договоров от имени Кабинета Министров;

3) функции Кабинета Министров Украины, которые обеспечивались до последнего времени такими организационными формами работы Кабинета Министров, как правительственные комитеты. Деятельность правительственных комитетов имела целью:

а) уменьшение нагрузки на Кабинет Министров в целом путем делегирования предварительного рассмотрения вопросов и проектов правительственных комитетов, что уже осуществляется на данный момент. В дальнейшей перспективе следует рассмотреть возможность внесения изменений в Конституцию Украины, что позволит предоставить упомянутым комитетам право окончательного принятия решений из ограниченного законами круга вопросов;

б) повышение уровня коллегиальности в работе правительства путем предотвращения чрезмерного влияния отдельных министров на выработку и осуществление политики правительства и предоставления равных возможностей всем министрам совместно формировать и проводить эту политику; в) четкое определение места и роли вице-премьер-министров в процессе формирования и реализации политики правительства.

Основываясь на изложенном выше, следует осуществить ряд мер по улучшению организации работы правительства. Первостепенное значение имеет реализация такого условия: работа аппарата Кабинета Министров не должна подменять деятельность министров. Премьер-министр работает с министрами напрямую, а не через аппарат правительства.

Изменения в организации работы Кабинета Министров обусловливают необходимость реорганизации его аппарата, задачей которого должно быть, в частности, организационное, информационно-аналитическое, правовое, материально-техническое и прочее обслуживание Кабинета Министров.

Аппарат Кабинета Министров должен осуществлять следующие функции:

а) помогает Премьер-министру и вице-премьер-министрам в организации работы правительства;

б) информирует соответствующие министерства о документах, которые подаются в Кабинет Министров;

в) обеспечивает документирование решений Кабинета Министров, осуществляет контроль выполнения решений Кабинета Министров;

г) предоставляет экспертные выводы Премьер-министру и вице-премьер-министрам по вопросам отраслевой политики;

г) обеспечивает правовую экспертизу проектов решений Кабинета Министров и других актов законодательства.

Систему центральных органов исполнительной власти составляют министерства и другие центральные органы исполнительной власти. Система центральных органов исполнительной власти является составной частью системы органов исполнительной власти, высшим органом которой является Кабинет Министров Украины.

Министерство является центральным органом исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в одной или нескольких определенных Президентом Украины сферах, проведение которой возложено на Кабинет Министров Украины Конституцией и законами Украины.

В целом структурная реорганизация органов исполнительной власти должна проводиться обязательно при условии предварительного определения реальной необходимости и направлений изменения функций, компетенции или методов деятельности соответствующих структур. Количество министерств, с одной стороны, не должна быть слишком малой, чтобы каждый из министров имел возможность охватить весь круг вопросов, отнесенных к его ведению, а с другой стороны - слишком большой, чтобы как можно реже возникали ситуации, когда решения одинаковых вопросов возлагается одновременно на нескольких министров, что грозит возникновению коллизий и конфликтов интересов. На местном уровне исполнительную власть должны осуществлять местные государственные администрации. Здесь основная проблема возникает в том, чтобы разграничить их полномочия с органами местного самоуправления. В деятельности областных государственных администраций должна быть повышена эффективность контрольно-надзорных функций за соблюдением Конституции и законов, а также по осуществлению публичного управления и местного самоуправления с одновременным усилением в деятельности районных государственных администраций значение распорядительно-исполнительных функций.

При рассмотрении данного вопроса целесообразно также проанализировать основные этапы становления, развития и современное состояние органов исполнительной власти в Украине.

Так исторически сложилось, что на просторах нашего государства, как, впрочем, и на территории всего СССР, вся власть принадлежала Советам. Известное нам из тех времен лозунг некоторой степени отражало состояние дел в государственном управлении. За полного отсутствия разделения властей (деление на законодательную, исполнительную и судебную ветви) официально вся власть принадлежала народу, который олицетворялся Советами.

Новый, и, пожалуй, первый этап в государственном строительстве начался с принятием Декларации о государственном суверенитете Украины 16 июля 1990 г. На то время уже по-новому воспринимались органы государственной власти с точки зрения их назначения и направленности на интересы уже суверенного государства. В частности, Законом РСФСР от 24 октября 1990 г. были внесены изменения в Конституцию УССР, согласно которым ст. 122 исчезают упоминания о союзно-республиканские министерства и государственные комитеты СССР. Это уже хоть и небольшой, но заметный шаг к независимости Украины, хотя бы в управленческо-исполнительной сфере. Этим изменениям предшествовал Закон СССР от 3 августа 1990 г. "О министерства и государственные комитеты Украинской PCP", принятый во исполнение Декларации о государственном суверенитете, который содержал перечень из 22 министерств и 14 государственных комитетов именно Украинской PCP, охватывали весь спектр публичного управления.

Кроме этого, в Декларации отмечалось, что государственная власть в Республике осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это уже предполагало определенное распределение функций бывших партийных организаций между независимыми друг от друга органами. Началось реформирование некоторых элементов государственности. Почти за полгода Совет Министров трансформировалась в Кабинет Министров, который возглавлял чиновник с европейским названием - Премьер-министр, а вся система исполнительно-распорядительных органов получила единое название органов публичного управления. По Закону РСФСР "О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР" от 19 июня 1991 г. министерства и другие органы этого уровня уже привычно для нас определялись как центральные органы, но все еще публичного управления. Несмотря на прямое указание в Декларации о государственном суверенитете на необходимость существования именно исполнительной ветви власти, термин "органы исполнительной власти" законодательного закрепления приобрел лишь 14 февраля 1992 г. в связи с принятием Закона Украины " О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украины". Почти одновременно был издан Указ Президента Украины "О министерство Украины".

Вообще, начиная с провозглашения суверенитета Украинского государства в 1990 г. и заканчивая активизацией государства в 1995-1996 г. (приближение до принятия Конституции независимой Украины) изменения, происходившие на фоне реорганизации системы центральных органов исполнительной власти, были направлены преимущественно на корректировку количества или самих органов, или же численности их аппарата (часто, в пользу увеличения).

Вторым, но своеобразным переходным этапом стала подготовка к принятию новой Конституции Украины. В этом документе органам исполнительной власти было уделено весьма незначительное внимание.

Так, предполагалось создание принципиально новой системы исполнительной власти, которая должна осуществляться Президентом, Кабинетом Министров и государственной администрацией. Итак, планировалась двухуровневая система органов исполнительной власти: первый уровень - Кабинет Министров как руководящий орган общей компетенции; второй уровень - министерства, государственные комитеты и другие органы публичного управления как элементы функционально-отраслевого управления. Последние, в свою очередь, делились на равные по территориальным фактором: на центральную (министерства, комитеты и другие ведомства) и местную администрацию. Как видим, это достаточно новый подход к построению системы органов публичного управления, если помнить, что Концепция принималась еще до провозглашения независимости Украины. В частности политической новизной был отход от реализации на местах исполнительных функций Советами народных депутатов и введение именно управленческих, а не представительных органов в лице местных администраций. На высшем же уровне значительных изменений не предполагалось. Единственное, что сразу привлекало внимание, - большое значение, которое отводилось Президенту в сфере исполнительной власти. Но надо помнить, что Концепция определяла фундаментальные (методологические) основы государства и должна нацеливать дальнейшее законодательство в соблюдении выбранных стратегических планов.

Документом, который завершил переходный этап, стал Конституционный Договор между Президентом Украины и Верховной Радой Украины "Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины", который был заключен 8 июня 1995 г.

Этот документ был принят на фоне почти полугодового противостояния между большинством Верховной Рады Украины и Президентом Украины и содержал нормативно определенную логику дальнейшего конституционного процесса.

Политическая борьба относительно формы правления привела к тому, что в 1995 г. были заложены основы для перехода к президентской республике. Как и Концепция, Конституционный Договор регламентировал деятельность Кабинета Министров Украины и указывал на то, что "Правительство Украины - Кабинет Министров Украины является центральным коллегиальным органом государственной исполнительной власти, подчиненным Президенту Украины и ответственным перед ним". Косвенно этим договором было введено новую структуру органов государственной власти. Как мы уже отмечали выше, Кабинет Министров определялся уже как центральный коллегиальный орган государственной власти, в отличие от его руководящего статуса не только в Концепции новой Конституции, но и в действующей на то время Конституции. Наряду с этим ч. 2 ст. 35 Договора вспоминает министров, руководителей других центральных органов исполнительной власти. Это дает основания говорить об определенном выравнивании статусов Кабинета Министров, министерств и ведомств путем отнесения их к одной категории - центральных органов исполнительной власти. Но это даже гипотетически не могло повредить субординаційним отношениям между Кабинетом Министров и другими центральными органами исполнительной власти, что исторически сложились и имели под собой теоретическое, юридическое и практическое основание. И все благодаря тому, что Кабинет Министров всегда выступал как орган общей компетенции, в отличие от органов специальной компетенции - министерств и ведомств, что уже предполагает определенную зависимость последних от Кабинета Министров.

И, наконец, в Конституционном Договоре наконец был законодательно закреплен переход от представительно-публичного управления на местах (в лице Советов народных депутатов) до сугубо публичного управления (в лице государственных администраций).

Начало третьего этапа ознаменовался принятием новой Конституции Украины 28 июня 1996 г., но каких-либо кардинальных изменений в систему органов исполнительной власти она не привнесла.

Принятая в 1996 г. Конституция почти на 10 лет закрепила президентско-парламентскую форму правления. Уже в который раз был скорректирован правовой статус Кабинета Министров, по которому он определяется как высший орган в системе органов исполнительной власти. Статус министерств и иных органов исполнительной власти этого уровня не изменился и уже по традиции эти органы определяются как центральные. К тому же, никакой конкретизации правового статуса центральных органов исполнительной власти Конституция Украины не содержит. Не определяются ею и виды центральных органов исполнительной власти, разве что за исключением министерств; законодатель в этом случае по всему тексту документа преимущественно ограничивается формулировкой "министерства и другие центральные органы исполнительной власти" (за исключением некоторых органов исполнительной власти, которые прямо названы), передавая этот вопрос на откуп специальных нормативно-правовых актов.

Роль таких актов играли указы Президента Украины и постановления Кабинета Министров Украины. В частности юридическим основанием издания Президентом Украины нормативно-правовых актов в сфере создания органов исполнительной власти полномочия последнего, закреплено в самой Конституции о создании, реорганизации и ликвидации по представлению Премьер-министра Украины, министерств и других центральных органов исполнительной власти (п. 15 ст. 106 Конституции Украины в редакции 1996 г.). По сути, Президенту Украины было предоставлено неограниченные возможности по формированию структуры исполнительной власти в государстве. Вместе с тем Конституция, как мы уже указывали, называет определенные органы исполнительной власти, тем самым считая их существования обязательным, например, Министерство иностранных дел (ч. 4 ст. 114 Конституции), Служба безопасности Украины (п. 14 ст. 106 Конституции) и т.д.

8 декабря 2004 г. был принят Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины", который вступил в силу 1 января 2006 г. Как известно, этим законом было предусмотрено изменение конституционной модели организации системы исполнительной власти. На то время целесообразность и возможность безотлагательного проведения административной реформы уже не вызывала сомнений, а соответствующие планы основывались на нескольких возможных вариантах развития событий. Полномочия Президента Украины значительно ограничились параллельно с увеличением объема полномочий Верховной Рады Украины.

Государство перешло к новой форме публичного правления, вокруг которого велись споры, и которая еще не является четко определенной с учетом изменения в законодательстве.

Хотя формально Украина перешла от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме республики, некоторые ученые не соглашаются с этим утверждением, поскольку республики со смешанной формой правления характеризуются сильной президентской властью и контролем парламента за деятельностью правительства. Кроме того, именно парламентское большинство имеет преимущества в формировании правительства, благодаря чему получает мощные средства воздействия на всю власть в государстве. Это свидетельствует об усилении роли парламента и правительства и ослабление роли президента, что не является характерным для данного типа республик. Кроме того, в республиках со смешанной формой правления правительство формируется непосредственно Премьер-министром, который его и возглавляет, а в Украине Кабинет Министров должен был формироваться только по представлению Премьер-министра Верховной Радой (кроме двух министров).

С порядком формирования Кабмина неразрывно связан и вопрос о сроке его полномочий. По Конституции 1996 г. правительство формировалось на срок полномочий действующего Президента и слагал свои полномочия перед новоизбранным главой государства. В связи с переходом к внутренне-парламентского способа формирования правительства изменены срок и основания прекращения полномочий правительства. Кабинет Министров назначался на срок полномочий Верховной Рады Украины, слагал свои полномочия перед новоизбранным парламентом, но продолжал выполнять свои полномочия до начала работы новосформированного правительства.

Уже с октября 2010 г. страна находится на четвертом и последнем этапе формирования (или реформирования) органов исполнительной власти. Когда Конституционный Суд Украины принял решение о том, что реформа 2004 г., в связи с которой Украина сменила форму правления на парламентско-президентскую республику, была проведена с нарушением законодательства. Суд постановил, что считаются неконституционными изменения 2004 г. и обязал органы государственной власти привести нормативно-правовые акты в соответствие к Конституции Украины 1996 г., которая является основным источником для организации и деятельности органов исполнительной власти. Основной Закон Украины включает в себя отдельный раздел, который касается деятельности органов исполнительной власти и правительства и определяет Кабинет Министров как центральный орган исполнительной власти в Украине (ст. 113), который является коллегиальным и в состав которого входят: Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр; вице-премьер-министры; министры, которые назначаются и освобождаются с должностей Президентом Украины (Верховная Рада Украины дает Президенту согласие только на назначение Премьер-министра Украины).

Бесспорно, что первые радикальные изменения коснулись организации деятельности Кабинета Министров Украины как высшего органа исполнительной власти. Уже 7 октября 2010 г. Верховной Радой Украины было принято новую, такую, что отвечает действующей Конституции Украины, редакция Закона Украины "О Кабинете Министров Украины". Соответствующий законопроект был внесен Президентом Украины на рассмотрение парламента безотлагательно после возвращения к Конституции 1996 г.

Следующим шагом, который получил оформление в виде нормативно-правового акта, стало издание Президентом Украины Указа от 9 декабря 2010 г. № 1085 "Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти", которым вместо 112 центральных органов исполнительной власти было создано 72 (16 министерств и 56 других центральных органов исполнительной власти).

С целью обеспечения внедрения единого подхода в этом деле, Президентом Украины утверждены типовые положения о министерстве

Украины и центральный орган исполнительной власти Украины, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через соответствующего члена Кабинета Министров Украины.

Для реализации мероприятий по оптимизации системы центральных органов исполнительной власти и подготовки согласованных предложений по определению полномочий центральных органов исполнительной власти Президентом Украины создана Рабочая группа по проработке вопросов, связанных с оптимизацией системы центральных органов исполнительной власти. На указанную Рабочую группу, в частности, возложена задача по осуществлению анализа проектов положений о министерствах, других центральных органах исполнительной власти и подготовки выводов относительно оптимизации полномочий министерств, других центральных органов исполнительной власти, устранения дублирования их задач и функций.

17 марта 2011г. Законом Украины "О внесении изменений в Закон "О Кабинете Министров Украины" ликвидируются институты правительственных органов, действующих в системе министерств, а также правительственные комитеты в системе Кабинета Министров, а также позже принято постановление Кабинета Министров Украины от 28 марта 2011 г. № 346 "О ликвидации правительственных органов". В указанном постановлении содержится перечень правительственных органов, которые ликвидированы.

Однако сейчас еще большее внимание приковано к Закону Украины "О центральных органах исполнительной власти", принятого от 17 марта 2011 г. Его принятия, без преувеличения, серьезный шаг вперед, даже если выходить за пределы задач реформы системы центральных органов исполнительной власти. Ведь речь идет о ликвидации очень серьезной законодательной бреши, которая позволила построить понятную и эффективную систему органов исполнительной власти.

Таким образом, решается несколько проблем. Прежде всего, речь идет о разграничении политических и административных должностей в системе министерства и внедрения такой необходимой стабильности в его работе, поскольку заместитель министра - руководитель аппарата, в отличие от других заместителей министра, являются политиками, будет государственным служащим и не будет подлежать увольнению вследствие прекращения полномочий министра.

Если точнее, самым главным государственным служащим в аппарате министерства, назначать на должности и увольнять с должностей государственных служащих, принимать на работу и увольнять с работы работников, утверждать по согласованию с министром структуру аппарата министерства, представляет министерство в гражданско-правовых отношениях и др.

Закон не предусматривает возможности вмешательства министра в осуществлении деятельности центральным органом исполнительной власти. До тех пор, пока центральный орган исполнительной власти действует на основании закона. В противном случае министр уполномочен возбуждать перед Кабинетом Министров Украины вопрос относительно отмены актов центрального органа исполнительной власти, может поручить руководителю центрального органа исполнительной власти акты отменить его территориальных органов (а в случае отказа отменить их самостоятельно), ставит перед Президентом Украины вопрос относительно привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя центрального органа исполнительной власти и его заместителей и т.д.

Реформирование публичного управления в соответствии с законом позволяет превратить систему центральных органов исполнительной власти на управляемый механизм с четким распределением полномочий и ответственности, оптимизированный по содержанию и перечню государственных функций, количеством государственных служащих и ориентирован на удовлетворение потребностей общества, повысить эффективность и существенно уменьшить использование средств публичного бюджета на содержание публичного аппарата.

Наряду с изменением и перераспределением властных полномочий высших органов власти в 1920 1930-е гг. происходило усиление силовых наркоматов и карательно-репрессивного аппарата. Значительные трансформации претерпело управление обороной страны. В 1934 г. был ликвидирован РВСР, а Наркомат по военно-морским делам преобразован в Наркомат обороны СССР. При наркоме и во главе с ним как совещательный орган действовал Военный совет, члены которого утверждались СНК СССР. В связи с расширением функций Штаба РККА как высшего оперативного органа управления 22 сентября 1935 г. он был переименован в Генеральный штаб Красной Армии. Все военно-морские силы были сведены в военные округа, армии, флоты, их командующие подчинялись непосредственно наркому обороны. Значительной реорганизации подвергся местный военный аппарат. При исполкомах Советов были созданы военкоматы, которые подчинялись командующему армией или округом. В 1938 г. завершился переход от территориально-милиционной к кадровой системе комплектования войск. Тем самым была отменена система формирования Красной Армии, существовавшая с 1923 г., когда в кадровой армии были лишь 25-30% призывников, а остальные призывники проходили службу в частях территориальной милиции по месту жительства и без отрыва от производства. На протяжении четырех лет они ежегодно призывались на сборы не более пяти месяцев.

Серьезной реорганизации были подвергнуты органы государственной безопасности и общественного порядка. 28 марта 1924 г. ДИК СССР утвердил Положение о правах ОГПУ в части административных высылок и заключения в концентрационный лагерь, согласно которому принятие постановлений о подобных мерах возлагалось на Особое совещание при ОГПУ в составе трех членов коллегии и Прокурора Верховного Суда СССР. В 1927 г. ОГПУ было предоставлено право рассматривать ряд дел во внесудебном порядке, при этом прокуратуре запрещалось самостоятельно возбуждать дела против работников ОГПУ. В ознаменование заслуг перед государством 14 декабря 1927 г. ОГПУ было награждено орденом Красного Знамени. Циркуляры ОГПУ от 29 октября 1928 г. и 8 апреля 1931 г. закрепляли все судебные права «троек». В состав троек включались теперь представители обкомов ВКП(б) и исполкомов. Дальнейшее расширение полномочий ОГПУ-НКВД пришлось на 1930-е гг.

24 апреля 1930 г. было образовано Управление лагерями ОГПУ при СНК СССР, в феврале 1931 г. переименованное в Главное управление лагерей ОГПУ (ГУЛАГ). Общая численность заключенных в лагерях и колониях ГУЛАГа возрасла с 179 тыс. в 1931 г. до 2 млн в 1941 г. Каждый третий заключенный ГУЛАГа был осужден по политическим мотивам, а остальные в той или иной степени являлись жертвами социальной и экономической политики сталинского режима. Против создания системы лагерей ОГПУ выступили Угланов (нарком труда СССР, до апреля 1929 г. первый секретарь Московского обкома партии и кандидат в члены Политбюро), Толмачев (нарком внутренних дел РСФСР), Ширвинд (начальник главного управления мест заключения НКВД РСФСР). Однако Сталин поддержал позицию Ягоды, Берии и Крыленко, представлявших интересы ОГПУ и прокуратуры. Страна стала покрываться сетью новых строящихся лагерей и колоний.

Расширение прав ОГПУ продолжалось и после образования ГУЛАГа. В конце 1931 г. управление милицией и уголовным розыском окончательно закреплялось за ОГПУ, где была создана Главная инспекция но милиции и уголовному розыску (с 1932 г. Главное управление милиции). В 1932 г. в областях, краях и республиках вводились специальные военные прокуратуры ОГПУ (ликвидированы только в 1954 г.). Вместе с тем 25 июня 1932 г. ЦИК СССР был вынужден принять постановление «О революционной законности», где были осуждены имевшиеся нарушения закона органами ОГПУ во время коллективизации.

Критика органов ОГПУ наряду с требованием сталинского руководства централизовать всю работу правоохранительных органов привели в 1934 г. к образованию Наркомата внутренних дел СССР

(10 июля 1934 г.). В НКВД СССР вошло полным составом ОГПУ СССР, преобразованное в Главное управление госбезопасности. В структуру нового наркомата также входили Главное управление рабоче-крестьянской милиции, Главное управление пограничной и внутренней охраны, ГУЛАГ, Главное управление пожарной охраны и другие организации. Вместо судебной коллегии ОГПУ было создано Особое совещание при наркоме НКВД.

Изменения в системе государственных учреждений в 1930-е гг. свидетельствовали о формировании основ тоталитарного строя с мощным карательно-репрессивным аппаратом. При этом большое значение имели кадровые изменения в составе госучреждений СССР. В течение 1920-х гг. на важнейшие посты в правительстве и других центральных учреждениях были выдвинуты сторонники Сталина. После вынужденной отставки 26 января 1925 г. Л.Д. Троцкого и смерти 31 октября 1925 г. на операционном столе его преемника М.В. Фрунзе с 6 ноября 1925 г. наркомат но военным и морским делам возглавил выдвиженец Сталина К.Е. Ворошилов. После смерти в 1926 г. руководителя ОГПУ Ф.Э. Дзержинского его место занял серьезно болевший Р.Ф. Менжинский, функции которого фактически выполнял его заместитель Г.Г. Ягода. Таким образом, уже в середине 1920-х гг. Сталин контролирован два важнейших силовых ведомства. После расправы с правой оппозицией и снятия с поста Председателя Совнаркома СССР А.И. Рыкова главой правительства с 19 декабря 1930 г. был В.М. Молотов. В этот же период 1 июля 1930 г. Наркомат иностранных дел возглавил М.М. Литвинов, более лояльно настроенный к сталинскому правлению, чем его предшественник на посту Г. В. Чичерин. На протяжении 1920-1930-х гг. Сталин неуклонно придерживался провозглашенного им принципа: «Кадры решают все», последовательно формируя личный аппарат власти.

И.В. Артемова,
главный бухгалтер, консультант

В ходе реформирования бюджетной сферы функции и полномочия государственных органов могут передаваться другим органам и службам. Преобразования государственных органов могут проходить в форме реорганизации, предусмотренной Гражданским кодексом РФ, в форме ликвидации, а также в смешанном виде - в форме межведомственной реорганизации.

Основания реорганизации

С точки зрения гражданского законодательства федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) являются юридическими лицами. Вследствие этого они могут быть:
- реорганизованы путем выделения, преобразования, слияния, присоединения и разделения в порядке, предусмотренном статьей 57 Гражданского кодекса РФ;
- ликвидированы в порядке, установленном статьей 61 ГК РФ.
Главное различие между реорганизацией и ликвидацией - это вопросы правопреемства. При реорганизации права и обязанности юридического лица переходят правопреемнику или правопреемникам, а при ликвидации они прекращаются. Передача прав и обязанностей при реорганизации ФОИВ осуществляется в общем порядке в соответствии со статьей 58 ГК РФ.
Решение о реорганизации может быть признано недействительным по требованию участников реорганизуемого юрлица, а также иных лиц, не являющихся его участниками, если такое право им предоставлено законом (ч. 1 ст. 60.1 ГК РФ). Такое требование может быть предъявлено в суд не позднее чем в течение трех месяцев после внесения в ЕГРЮЛ записи о начале процедуры реорганизации, если иной срок не установлен законом.
В статье 58 ГК РФ установлены правила правопреемства при реорганизации юридических лиц, из анализа которых следует, что составление передаточного акта обязательно при разделении и выделении и не обязательно при слиянии или присоединении.
Передаточный акт должен содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юрлица в отношении всех его кредиторов и должников, включая обязательства, оспариваемые сторонами, а также порядок определения правопреемства в связи с изменением вида, состава, стоимости имущества, возникновением, изменением, прекращением прав и обязанностей реорганизуемого юрлица, которые могут произойти после даты, на которую составлен передаточный акт. Данный акт утверждается учредителем юрлица или органом, принявшим решение о его реорганизации, и представляется вместе с учредительными документами для государственной регистрации новых юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации, или внесения изменений в учредительные документы существующих юрлиц.
Непредставление вместе с учредительными документами передаточного акта при разделении или выделении, отсутствие в нем положений о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица влекут отказ в государственной регистрации юридических лиц, создаваемых в результате реорганизации.
Разъяснения о порядке реорганизации или ликвидации госорганов были даны еще в письме Минфина России от 16.06.2003 № 03-01-01/08-176 (далее - Письмо № 03-01-01/08-176), и большая их часть не утратила актуальности до сих пор.

Изменения в государственном управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Совет Министров СССР обладал правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров; он также непосредственно контролировал исполнение своих актов. Одни полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в международной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР».

Выступая на заседании Пленума ЦК ВКП(б) 14 марта 1946 г. Сталин, разъясняя смысл переименований, отмечал, что народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период гражданской войны, период революционной ломки и прочее и прочее. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и нечего выдумывать такого, которое соответствует периоду неустоявшемуся и общественному строю, который еще не устоялся, не вошел в быт, коль скоро наш общественный строй вошел в быт и стал плотью и кровью, уместно перейти от названия «народный комиссар» к названию «министр». Это народ поймет хорошо, потому что комиссаров чертова гибель.

Далее, давая личностные характеристики отдельным министрам - вчерашним наркомам, Сталин высказал свое кредо в отношении этой важной государственной фигуры: «Нарком должен быть зверем, он должен работать и непосредственно нести ответственность за работу». Вождь делал все, чтобы выдвинутые по его инициативе на пост министров люди полностью и безоговорочно соответствовали этой формуле: при малейшем срыве в работе, вызвавшем неудовольствие Сталина, человек снимался с должности; нередко он становился заложником политической борьбы со всеми вытекавшими из этого факта последствиями.

Закон об образовании Правительства СССР - Совета Министров СССР - утвердил следующий его состав: И.В. Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя;

А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н.А. Вознесенский - заместитель Председателя и председателя Госплана СССР, Л.М. Каганович - заместитель председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-республиканским - 19. К общесоюзным были отнесены министерства: авиационной промышленности, внешней торговли, вооружения, геологии, заготовок, морского флота, путей сообщения, цветной металлургии и др., а к союзно-республиканским: внутренних дел, Вооруженных Сил, высшего образования, государственной безопасности, здравоохранения, иностранных дел, финансов, юстиции и др. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Военно-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министерством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с передачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного машиностроения. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др.

После упразднения ГКО при СНК СССР были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе:

Л.П. Берия (Председатель), Н.А. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, А.А. Андреев, А.И. Микоян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович - члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность).

Создание двух оперативных органов - Президиума и Бюро Президиума Совета Министров СССР отражало стремление Сталина сохранить хотя бы видимость своего полного контроля за решением всех важнейших государственных дел - никому не доверяя, он был вынужден осуществлять управление страной «вручную». Однако Сталин не мог председательствовать на всех заседаниях Бюро и Президиума Совета Министров СССР. Председательствовали по очереди заместители Председателя (тогда это были Булганин, Берия, Маленков). Таким образом, очень многие важные вопросы жизни страны решались без непосредственного участия главы государства.

Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при ГКО, образованный 20 августа 1945 г. После упразднения ГКО Спецкомитет при ГКО был преобразован в Спецкомитет при СНК СССР. В его состав входили: Л.П. Берия (председатель), Г.М. Маленков, Н.А. Вознесенский, Б.Л. Ванников, А.П. Завенягин, И.В. Курчатов, П.Л. Капица, В.А. Махнев, М.Г. Первухин. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Сюда относилось и развитие научно-исследовательских работ, и создание сырьевой базы по добыче урана, и организация промышленности по его переработке, и строительство атомно-энергетических установок, и, наконец, разработка и производство самой атомной бомбы. На Берию также возлагалась организация закордонной разведки для получения информации об урановой промышленности и атомной бомбе. При комитете был создан Технический совет членами которого являлись прославленные ученые - А.И. Алиханов, А.Ф. Иоффе, П.Л. Капица, И.К. Кикоин, И.В. Курчатов, Ю.Б. Харитон, В. Г. Хлопин. Непосредственное руководство всеми работами поручалось Первому главному управлению при СНК СССР, подчинявшемуся Спецкомитету. Комитет наделялся обширными (исключительными) правами: для обеспечения возложенных на него заданий он мог издавать распоряжения, «обязательные к выполнению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета - блестящий пример оригинального подхода к решению не только сложнейшей политической и научно-технической, но и управленческой задачи, что позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Опыт деятельности Спецкомитета сыграл большую роль в становлении военно-промышленного комплекса СССР.

Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя.

Раззоков Баходур Хаётович,

кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права ТГУК

О РЕОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ТАДЖИКИСТАНА

Время, которое переживает Таджикистан в начале XXI века, - эпоха коренных перемен в социальной, экономической, политической и духовной жизни. В стране ведется широкомасштабная административная реформа, нацеленная на создание эффективной системы управления. Достижение последней требует не только учета передового зарубежного опыта в сфере публичного управления, но, что немаловажно, изучения накопленного национального опыта административных преобразований. Изучение опыта становления и развития организационных форм управления в Таджикистане позволяет полнее и глубже уяснить сущность изменений, происходящих в системе национальной администрации на современном этапе. Имеется органическое сочетание и преемственность организационных форм, исторического опыта с постановкой и определением путей решения вновь возникающих стратегических и текущих вопросов политического, экономического, социального, национального, конфессионального и культурного развития, особенно на переломных этапах обновления.

Исследование закономерностей, под воздействием которых складывается система органов исполнительной власти, имеет определяющее значение для повышения эффективности и научных основ государственного управления. И важную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства -административное право. Оно должно предложить государственному аппарату научно обоснованный набор средств влияния на общество как в нормальных, так и в чрезвычайных ситуациях, способов реализации прав и законных интересов граждан и эффективные средства их защиты, закрепления и развития демократических процедур и институтов в государственном управлении . Как одна из ведущих отраслей системы права Таджикистана, прямо выводящая на институты, связанные с укреплением основ национальной государственности, административное право призвано выступать средством определения правил и стандартов управленческой деятельности, фактором, препятствующим неоправданному вмешательству публичной власти во взаимоотношения участников общественных отношений.

Развитие организационно-правовых форм управления обусловливается прежде всего, объективными процессами развития гражданского общества и государства, их функциями и реализацией, целями и задачами, а также условиями экономической и социально-культурной жизни общества, научно-техническим прогрессом, и поэтому

не может быть застывшим, неменяющимся. Объективные условия общественного развития, определяющие воздействие на систему органов государственного управления, отражаются в субъективной деятельности участников общественных отношений, в научных, организационных и материальных возможностях всестороннего и комплексного учета факторов, условий, закономерностей, под воздействием которых складывается система субъектов исполнительной власти.

Система органов управления в своем развитии прошла ряд этапов, каждый из которых связан с существенными изменениями во всей общественно-политической жизни страны. Наиболее кардинальные преобразования организационных структур управления связаны с принятием Конституции независимого Таджикистана в 1994 г., открывшей новую страницу в государственно-правовом развитии республики. Нашедшие в ней закрепление политико-правовые ценности не могли не отразиться на организационном развитии и содержании административной политики в целом. Проведенный нами ретроспективный анализ позволил выделить три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных этапа преобразований в системе органов исполнительной власти: 1) с 1994 по 1999 гг.; 2) с 2000 по 2005 гг.; 3) с 2006 г. по настоящее время. Таким образом получается, что практически каждые пять-шесть лет органы исполнительной власти циклично подвергаются радикальным реформам, в результате которых упраздняются какие-то виды органов, создаются новые, видоизменяются существующие.

Каждому из перечисленных этапов свойственны свои особенности становления и развития организационно-правовых форм управления, которые обстоятельно рассмотрены нами в предыдущих работах . В настоящей же статье, с учетом обобщения накопленного организационного опыта в национальном административном строительстве, внимание акцентируется на особенностях и тенденциях, характеризующих современный этап реорганизации звеньев исполнительной власти, вызванных изданием указа Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г. №9. Ибо современная структура центральных органов исполнительной власти Таджикистана является промежуточным результатом процесса реформы государственного управления. С изданием упомянутого указа в очередной раз была значительно видоизменена система центральных органов исполнительной власти. Так, количество министерств с 19 доведено до 14, а государственные комитеты сокращены вдвое - с 6 до 3; были образованы также три припрезидентских и 13 приправительственных органов .

К концу декабря 2012 г. в республике функционировали следующие министерства: экономического развития и торговли, энергетики и промышленности, транспорта, финансов, мелиорации и водных ресурсов, сельского хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, труда и социальной защиты населения, обороны, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, а также государственные комитеты: национальной безопасности, по инвестициям и управлению государственным имуществом, по землеустройству и геодезии. Статус «органов при Президенте Республики Таджикистан» имеют Управление государственной службы и три агентства - по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией; по контролю за наркотиками; по статистике.

Концептуальный момент указа Президента Республики Таджикистан №9 усматривается в том, что он ориентирует на функциональный подход при формировании структур управления, где функции упраздненных органов управления компактно переданы вновь созданным. При этом превалируют два варианта. В соответствии с первым имеет место возложение части функций одного центрального органа исполнительной власти на другой в дополнение к ранее осуществляемым. Например, настоящий указ закрепляет следующие установки: на Министерство внутренних дел также возлагаются функции министерства труда и социальной защиты населения по вопросам трудовой миграции населения; на Министерство образования также возлагаются функции Министерства труда и социальной защиты населения по вопросам профессионально-технического образования; на Министерство финансов возлагаются функции, связанные с управлением бывшей государственной инвестиционно-страховой компанией «Точиксармоягузор» при Правительстве республики с исключением из состава функций вопросов привлечения инвестиций.

В другом варианте оставшимся учреждениям передан весь комплекс функций упраздненной структуры управления. Например, устанавливалось, что на Министерство мелиорации и водных ресурсов возлагаются функции бывшего Министерства мелиорации и водного хозяйства; на Министерство труда и социальной защиты населения также возлагаются функции бывшего фонда социальной защиты населения при Правительстве республики, за исключением вопросов, связанных со сбором социальных налогов, а из состава его функций исключаются вопросы, связанные с трудовой миграцией и профессионально-техническим образованием; на Министерство экономического развития и торговли возлагаются функции бывшего Министерства экономики и торговли за исключением управления Агентством по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, вопросов сферы туризма и привлечения инвестиций и функции бывшего Г осударственного агентства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства при Правительстве республики за исключением вопросов поддержки предпринимательства; на Министерство энергетики и промышленности возлагаются функции бывших министерств энергетики и промышленности и вопросы бывшего Министерства сельского хозяйства, связанные с пищевой промышленностью; на Государственный комитет по национальной безопасности возлагаются функции бывшего Министерства безопасности и Государственного комитета по охране государственной границы; на Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом возлагаются функции бывшего Государственного комитета по управлению государственным имуществом, Центра координации внешней помощи Исполнительного аппарата Президента Таджикистана, и т.д.

Как видно, в указе №9 предпринята попытка перераспределения функций центрального звена управления и их упорядочения по профильной направленности, что способствует повышению научных основ управления. В то же время к указу прилагается «Список упраздненных центральных органов исполнительной власти», который состоит из 26 наименований. Однако знакомство с перечнем выявляет, что преимущественное большинство последних (3/4) подверглось изменению

наименования либо преобразовано в иные организационно-правовые формы, и поэтому представляется не совсем корректным признавать их упраздненными органами.

В официальном сообщении, распространенном в связи с изданием указа №9, отмечается, что в соответствии с ним предусматривается также решение следующих актуальных вопросов государственного управления: приведение структуры

центральных органов исполнительной власти в соответствие с решением приоритетных вопросов развития страны; укрепление центральных органов исполнительной власти, на которые на нынешнем этапе возложены преимущественные вопросы; объединение исполнения близких и схожих функций в одном выделенном центральном органе исполнительной власти; разделение исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти; устранение дублирующих функций и полномочий центральных органов исполнительной власти; доведение до необходимой меры количества центральных органов исполнительной власти страны и общего количества их работников; создание атмосферы сотрудничества и координации между центральными органами исполнительной власти и взаимовыгодного сотрудничества с соответствующими органами зарубежных стран и международными организациями; использование международного опыта в организации государственного управления . В целом реализация изложенных подходов позволила сократить количество министерств и ведомств на 10 единиц, что означало 25% сокращение структур государственного управления центрального звена.

К сожалению, тенденцией к увеличению характеризуются органы при Правительстве республики, официально именуемые «ведомствами». Заявленные при издании указа №9 в количестве 13 единиц, к концу 2012 г. последние достигли цифры 21. Так, при Правительстве республики функционируют восемь комитетов (налоговый, по делам женщин и семьи, по делам молодежи, спорту и туризму, по телевидению и радио, по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне, по охране окружающей среды, языка и терминологии, по делам религии), четыре службы (таможенная, антимонопольная, миграционная, связи), пять агентств (по строительству и архитектуре, по стандартизации, метрологии, сертификации и торговой инспекции, по государственным закупкам товаров, работ и услуг, по обеспечению специмуществом, по государственным материальным резервам) и четыре главных управления (архивное, геологии, по государственному надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горном деле, по защите государственных секретов).

Дальнейшие организационные инициативы были связаны, в основном, с расширением перечня приправительственных ведомств. Так, указом Президента республики от 27 февраля 2008 г. №428 Министерство сельского хозяйства и охраны природы было переименовано в Министерство сельского хозяйства, а Правительству республики поручалось «образовать Комитет по охране окружающей среды при Правительстве Республики Таджикистан» ; указом от 28 октября 2009 г. №727 Президент республики образовал Комитет по языку и терминологии при Правительстве страны, а от 9 марта 2010 г. предпринял череду новых организационных мер: на базе приправительственного Агентства по землеустройству,

геодезии и картографии образован Государственный комитет землеустройства и геодезии. Государственный комитет статистики преобразован в Агентство по статистике при Президенте республики, а при Правительстве страны созданы четыре новых ведомства - Комитет по делам религии, Антимонопольная служба, Агентство по государственной закупке товаров, работ и услуг и Агентство по обеспечению специальным имуществом . При этом три последние структуры выделены из состава Министерства экономического развития и торговли республики.

Начало 2011 года в развитии организационно-правовых форм управления знаменуют два указа Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. № 1026. Первым правовым актом Президент республики в целях организации единой системы управления трудовой миграцией, эффективного использования трудовых ресурсов и защиты прав и законных интересов трудовых мигрантов вменил в обязанность Правительству страны образовать Миграционную службу . Указ установил образование последней при Правительстве на базе структур по трудовой миграции миграционной службы Министерства внутренних дел республики, представительств по миграции указанного министерства в Российской Федерации, работы с мигрантами Консульской службы Посольства Таджикистана в России. Вторым правовым актом Президент страны постановил переименовать Министерство транспорта и коммуникации в Министерство транспорта и одновременно поручил Правительству республики образовать Службу связи. При этом в настоящем указе особо оговаривается, что последняя создается при Правительстве республики на базе «Государственной службы по надзору и регулированию в области связи и информатизации Министерства транспорта и коммуникации Республики Таджикистан» .

Анализ президентских инициатив по организационным преобразованиям, предпринятым с конца 2006 г. по февраль 2011 г., убеждает, что проблема согласованных действий Президента и Правительства республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена. Понятно, что Президент Таджикистана, яляясь согласно Конституции главой исполнительной власти, обеспечивает ее единство и осуществление на всей территории республики. В соответствии с конституционным законодательством, Правительство возглавляет систему органов государственного управления и обладает собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий.

Как известно, Президент страны указом от 30 ноября 2006 г. №9 установил перечень, в частности, приправительственных структур. Между тем, согласно конституционному законодательству, образование последних относится непосредственно к полномочиям Правительства Республики Таджикистан. Так, в соответствии со статьей 12 конституционного закона от 12 мая 2001 г. №28 «О Правительстве Республики Таджикистан» настоящий орган вправе в пределах ассигнований, установленных государственным бюджетом Республики Таджикистан на содержание органов государственного управления, учреждать органы при Правительстве Республики Таджикистан .

Несмотря на то что главой исполнительной власти является Президент Таджикистана, нельзя принижать роль Правительства республики, имеющего конституционно закрепленный статус. Правительство республики действительно выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время оно остается ведущим звеном исполнительной власти Таджикистана. В этой связи полагаем, что практическое разграничение функций исполнительной власти между Президентом и Правительством страны предполагает самостоятельное осуществление ими своих полномочий. Иной подход противоречит принципу законности в государственном управлении, требующему строгого соблюдения установленных правил и процедур. Так, вполне понятна и заслуживающая всяческого одобрения инициатива, проявленная в указе от 4 июля 2GG2 г. №853, когда впервые в административной практике были обозначены и упорядочены действующие центральные органы исполнительной власти, однако её повторение по той же схеме в очередном указе от 3G ноября 2GG6 г. №9, нарушило формально закрепленный порядок.

Справедливости ради следует заметить, что «легкая» попытка устранения допущенной в организационном строительстве ошибки все же просматривается в последних президентских указах. Например, в указах Президента республики от 9 марта 2G1G г. №832, от 21 январи 2G11 г. №1G14 и от 28 февраля 2G11 г. №1G26, где Правительству поручается создать соответствующие ведомства. Такой порядок, в принципе, приемлем. Однако иллюстрируемое административное достижение сводится на нет последующими пунктами настоящих указов, из которых следует, что, не дожидаясь формального решения Правительства республики, Президент вносит дополнения в указ №9 относительно перечня приправительственных структур.

Нам представляется, что принятый в управленческой практике вариант формально сужает «поле» организационного творчества Правительства республики, так как в президентских актах конкретно сформулированы названия организационно-правовых форм управления. В идеале же было бы верным в президентских указах не констатировать создание тех или иных ведомств, а поручить Правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции. Предлагаемый вариант, с одной стороны, обеспечивает простор организационному творчеству Правительства, а с другой - появляется своеобразное «временное окно» для завершения установленных процедур по внесению изменений в соответствующий президентский указ. При этом Президент республики мог бы предписать Правительству обратить внимание на тот или иной аспект преобразований структур либо организационного обеспечения той или иной функции.

Благо, что управленческой практике уже известны подобные прецеденты. Так, указом от 11 января 2GG1 г. Президент республики поручил Правительству страны «в кратчайший срок образовать государственный антимонопольный орган, обеспечивающий исполнение антимонопольного законодательства и законодательства в области предпринимательства» . Как видно, в данном случае президентский вердикт не прибегает к конкретным формулировкам, а тем более не

предписывает Правительству республики заранее предрешенный вариант структурных укрупнений, что явно имеет место, например, в указе Президента республики от 21 января 2011 г. №1014 .

В контексте поднятой проблемы есть резон обратить внимание еще на один аспект организационного строительства. В официальном информационном сообщении, распространенном Исполнительным аппаратом Президента республики в связи с изданием указа Президента Таджикистана от 30 ноября 2006 г., в частности, заявлялось об осуществлении «разделения исполнительных и контрольно-надзорных функций в центральных органах исполнительной власти». Формула, с учетом российского опыта административной реформы последних лет, вполне знакомая. Действительно, указ Президента России от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определил принципиально новую классификацию разновидностей органов исполнительной власти .

Несомненно, указ Президента РФ от 9 марта 2004 г., а также принятый в его дополнение указ от 20 мая 2004 г. имеют концептуальное значение и определяют дальнейшие параметры административной реформы в Российской Федерации. Тем не менее, новая схема правового регулирования государственной администрации вызывает неоднозначную оценку специалистов и нуждается в дальнейших уточнениях. Например, детализации требуют взаимоотношения министерств и входящих в их структуру агентств и служб. В деятельности последних на практике прослеживается определенная организационная рассогласованность, что не позволяет синхронизировать государственное управление и может отрицательно сказаться на эффективности всей системы исполнительной власти, не вполне оправданной представляется также ликвидация государственных комитетов. Кроме того, предпринятое функциональное «дробление», на наш взгляд, разрушает полноценность публичного органа управления, которое отличалось триадой классических характеристик: издание обязательного к исполнению правового акта, легитимная возможность принуждения к исполнению принятого акта и контроль за его исполнением .

Сложность следования иллюстрируемой линии организационного строительства рельефно отразили последние правительственные правовые акты Таджикистана, которыми утверждены положения вновь образованных министерств, государственных комитетов и ведомств. В них «присутствует» явная устремленность к заимствованию российских административно-правовых актов аналогичного уровня. Оно проявляется, в частности, в формулировках, использованных в положениях относительно правовой характеристики центральных органов исполнительной власти, где понятие «государственное управление» чаше всего заменено формулировкой «осуществления функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию» во вверенной сфере деятельности, установление целому ряду министерств и государственных комитетов запрета на реализацию контрольной функции и одновременное создание в их системе контрольно-надзорных структур, именуемых службами. По всей видимости, именно посредством наличия последних предполагается решить ранее оговоренную

управленческую задачу по разделению «исполнительных и контрольно-надзорных функций». Однако практически решить заявленное не удается.

Так, в упомянутых указах Президента Республики Таджикистан (от 21 января 2011 г. №1014 и от 28 февраля 2011 г. №1026), которыми констатировалось создание двух приправительственных ведомств - Миграционной службы и Службы связи, -одновременно устанавливается круг функциональных обязанностей названных структур. Например, на Службу связи при Правительстве республики предписано возложить функции разработки и реализации государственной политики в области связи; государственный надзор и регулирование в области связи и осуществление деятельности по оказанию услуг в области связи. На другую приправительственную структуру - Миграционную службу - в числе прочих (профессиональное обучение трудовых мигрантов, обеспечение граждан работой за рубежом, связь с зарубежными соотечественниками, трудовая миграция иностранных граждан в республике) прямо возлагаются «функции по правовому регулированию трудовой миграции граждан Таджикистана в зарубежные страны».

Как видно, в обоих случаях названные ведомства, наравне с контрольными полномочиями, оказались наделенными как полномочиями по нормативноправовому регулированию, так и по оказанию публичных услуг. Причем в деятельности структуры, поименованной Миграционной службой при Правительстве Республики Таджикистан, последний акцент настолько явно выражен в объеме функциональных полномочий, что есть все основания именования ее агентством. Совершено иная картина наблюдается в перечне припрезидентских органов, где по крайней мере две структуры, обозначенные агентствами (Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией и Агентство по контролю за наркотиками) по характеру полномочий в официальной версии должны были бы именоваться службами.

Таким образом, обобщения приводят к выводу, что, несмотря на предпринимаемые усилия, реорганизация в системе органов исполнительной власти в Таджикистане все еще не носит последовательно научного и логически взаимосвязанного характера, а ее правовое обеспечение «страдает» непоследовательностью. Как результат - правовое обеспечение организации исполнительной власти в ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные административные концепции (например организационное обособление контрольных и исполнительских функции) не имеют последовательного правового воплощения. Изложенные недостатки, конечно же, отражаются как на организационно-правовой характеристике механизма исполнительной власти, так и на содержании осуществляемой одноименными органами практической деятельности по реализации задач и функций государственного управления.

Список использованной литературы:

1. Волович В.Ф. Наука административного права на рубеже веков/Государственная власть и права человека: Материалы науч.-практ. конф., посвященной 85-летию со дня рождения профессора А.И. Кима, 14 декабря 2000 г. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001.

2. Раззоков Б.Х. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития. -Душанбе, 2011. -С.108-170.

4. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики

Таджикистан. 2008. №4.

5. Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики

Таджикистан. 2010. №3.

8.АхбориМаджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. №4. Ст.215.

10.СЗРФ.2004. №111. Ст.945.

11.СЗРФ. 2004. №21. Ст.2023.

12. Козлов Ю.М. Административное право. - М., 2005.

Б.Х. Раззоков

О реорганизации системы центральных органов исполнительной власти

Таджикистана

Ключевые слова: реорганизация, органы исполнительной власти, функциональный подход, правоприменение, правоустановление.

В статье рассматривается практика реорганизации органов исполнительной центрального звена власти Республики Таджикистан. Анализируются новые тенденции в организационном строительстве. Автор приходит к выводу, что правовое обеспечение образуемых управленческих структур обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативно-правовым актами, а декларируемые официальные концепции не имеют последовательного правового воплощения, что требует внесения корректировок в политику организационных преобразований.

On Reorganization of the System of Executive Power Central Bodies inTajikistan

Key words: reorganization, executive power bodies, functional approach, law application, law establishment

The article dwells on the practice of the reorganizetion concerned with the central link of the executive power in the Republic of Tajikistan. The author analyzes new tendencies in organizational conctruction. He comes to the conclusion that law insurance in reference to the forming managerial frameworks reveals discord between legislative instruments and underlegislative normative law ones and the declared official conceptions have no consecutive legal effectuation; all the expounded requiring an introduction of corrections into the policy of organizational transformations.