Кто в российской федерации несет персональную. О гражданской обороне

Правительство Российской Федерации по Конституции провозглашено органом, осуществляющим исполнительную власть (ст. 110 Конституции РФ). Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» наделяет Правительство статусом высшего исполнительного органа государственной власти РФ (ст. 1 Федерального конституционного закона). Оставив за рамками настоящего исследования вопросы о месте Правительства в системе органов государственной власти РФ и взаимоотношениях его с Президентом РФ, необходимо уточнить правовую природу тех мер воздействия, которые применяются к Правительству и персонально министрам по нормам конституционного законодательства. Очевидно, что один из высших органов государства должен нести ответственность по нормам конституционного законодательства. Остается, правда, вопрос – какую же ответственность несет Правительство РФ, поскольку в литературе не существует однозначного понимания природы такой ответственности.

Конституция не устанавливает четких оснований ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяется лишь субъект применения (Президент), санкции (отставка) и процедура ее применения, в которой участвуют либо только Президент, или же Президент и Государственная Дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст.117) и отказ в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства в отставку требуется решение Президента.

Ранее уже отмечалось, что закрепленные в Конституции РФ принудительные меры в отношении Правительства РФ нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция этих санкций строится на дискреционном праве Президента разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной или политической конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, не достижения определенных результатов и пр.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства и того, какую ответственность несет Правительство по российскому законодательству. Можно в достаточной степени условно выделить три подхода к тому, какой природы ответственность несет Правительство РФ.

Согласно первой точке зрения, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы отмечают, что политическая и конституционная ответственность по конституции практически неразделимы, а преобладает все-таки политическая ответственность. Так, Р. М. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность Правительства, пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она необязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины».

В. Н. Савин отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда сходна с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и последствиям. Например, роспуск правительства может быть как мерой конституционной ответственности, когда это наступает в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. «Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины».

По мнению В. В. Мечникова, в случае, когда отсутствует полный перечень обстоятельства, конкретных оснований конституционной ответственности, то речь должна идти о политической ответственности, несмотря на то, что правовые основания совершать определённые действия зафиксированы Конституцией. «Так, например, - пишет он, - ч. 2 ст. 117 Конституция РФ предусматривает право Президента принимать решение об отставке Правительства. При этом Конституция не ограничивает президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь должна идти здесь о сугубо политической, а не конституционной ответственности правительства за те или иные действия или наоборот бездействия по реализации тех или иных политических программ, установок, мероприятий. Напротив, когда речь идет о роспуске правительства в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в случае выражения недоверия Госдумой, - это мера конституционной ответственности».

Аналогично А. Л. Сергеев отмечает, что отставка члена Правительства, произведенная в соответствии с указом Президента, в одном случае может быть мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, и будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами – налицо политическая ответственность.

О. В. Спичак замечает, что Правительство Российской Федерации несет политическую ответственность перед Президентом. «Объектом политической ответственности на государственном уровне, - пишет автор, - может быть выполнение поручений высших должностных лиц, а в некоторых случаях просто личная лояльность».

В соответствии со вторым - «синтетическим» подходом, - ответственность Правительства объявляется конституционно-политической, при этом отмечается: несмотря на то, что основания ее не определены, но раз процедура и санкции установлены конституционно, значит она не может являться никакой иной ответственностью, кроме как конституционной. Так, А. Н. Шеян считает, что ответственность правительства РФ следует именовать конституционно-политической, как разновидность конституционно-правовой ответственности, поскольку любая мера, закрепленная в законодательстве, приобретает черты юридической ответственности, и не может являться какой-то иной ответственностью.

Оригинальную модель ответственности Правительства отстаивает Н. М. Колосова, считая ее, безусловно, конституционной, но при этом в качестве ее оснований называя деяния, не имеющие признаков правонарушения. По ее мнению, основанием конституционной ответственности Правительства является так называемое «злоупотребление правами», т. е. по сути неэффективное использование собственных полномочий. Например, «злоупотребление правом законодательной инициативы, - пишет Н. М. Колосова, - может стать основанием наступления конституционной ответственности и мерой такой ответственности может стать ограничение такого права». При этом ранее Н. М. Колосова допускала конституционную ответственность Правительства и за спад производства, правда впоследствии признала, что в настоящее время отставка Правительства по решению Президента все же относится к политической ответственности, нежели к конституционной. При этом указанный автор совершенно справедливо замечает, что отставка Правительства по решению Президента (ч. 2 ст.117 Конституции), «создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации» и именует ее политической.

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле, эта ответственность позитивная или политическая, не принципиально, как ее именовать.

По нашему мнению, такое положение вещей недопустимо с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы и является ответственность Правительства только перед главой государства, а не перед парламентом без указания на ее основания. Представляется, российская форма правления уникальна не в положительном смысле, а как раз в аспекте ответственности Правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее, членов кабинета) возможна исключительно перед президентом как лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы являются нестабильными и противоречивыми с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту, и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т. д.), устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента.

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать и в его действиях чаще всего нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной Думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

С другой стороны, в определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий Правительства, когда налицо грубое неисполнение Конституции и законов, решений судов (Конституционного, Верховного и иных судебных инстанций), в этих необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация этой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности – необходимо участие суда (лучшим вариантом реализация этой санкции будет решение Конституционного Суда, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной Думы, которое носит обязательный характер для Президента РФ, который своим решением будет обязан отправить Правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в нормах права, являясь правом Президента. Вполне допустимо закрепить в Конституции и персональную ответственность министров за нарушение Конституции, законов и судебных решений, когда решение Государственной Думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного Суда), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства. Так, А. Л. Сергеев предлагает закрепить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства. Либо конституционное производство может возбудить Генеральный прокурор или Государственная Дума, произвести расследование деликта, по завершении которого результаты должны быть представлены Президенту, который будет должен произвести квазисудебное производство с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства и вынести окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства данный автор предлагает считать злоупотребление полномочий или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падению основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, реальной угрозе военной безопасности РФ.

Этот же автор предлагает ввести в ФКЗ «О Правительстве РФ» такую меру ответственности, как отставку министра вследствие совершенного им деликта. Причем инициировать процедуру должны Государственная Дума, Совет Федерации или Генеральный прокурор в Конституционном Суде или Верховном Суде. Если суд вынесет заключение о наличии в действиях министра состав деликта, то Президент обязан принять решение об отставке министра.

Л. В. Забровская предлагает уточнить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» основания отставки Правительстве как меры именно конституционно-правовой ответственности, установив критерии в соответствии с которыми Государственная Дума может выражать недоверие Правительству.

По нашему мнению, перечень, предложенный А. Л. Сергеевым, будет излишним, так как эти деяния не имеют признаков конституционных деликтов, а являются основаниями именно политической (позитивной) ответственности, причем нет смысла в их установлении, поскольку на практике ошибок, которые может совершить Правительство, намного больше. И попытка их установить законодательно не сделает ответственность Правительства конституционно-правовой. Процедура, предлагаемая указанным автором, излишне громоздка и высокозатратна с позиции расходов государства на ее реализацию.

Установление мер конституционно-правовой ответственности, как и определение оснований ответственности Правительства и отдельных министров, весьма актуальны для Российской Федерации. В связи с этим в России необходимо, во-первых, установить в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» конституционно-правовую ответственность федеральных министров за нарушения закрепленных в нем требований о несовместимости, а также за нарушение Конституции, федеральных законов и решений судов в принятии нормативных и индивидуальных актов. Конституционно-правовой санкцией за такие нарушения должно быть освобождение министра от должности. В. А. Виноградов предлагает такой механизм в случае нарушения требований о несовместимости: по обращению Президента России, Председателя Правительства, 1/3 депутатов Государственной Думы, 1/3 членов Совета Федерации, Генерального прокурора или Председателя Счетной палаты Верховный Суд Российской Федерации определяет, нарушены ли федеральным министром требования о несовместимости. На основании решения Верховного Суда, констатирующего такое нарушение, Президент России (без обязательного представления Председателя Правительства) освобождает федерального министра от должности в течение 48 часов.

Сложно согласиться с предложенной процедурой по нескольким причинам. Во-первых, слишком широкий круг лиц, обладающих правом инициировать процедуру, может девальвировать значимость применения самой санкции. Кроме того, вряд ли следует ограничивать основания для освобождения от должности только требованием о несовместимости. И самое главное - основное участие в процедуре должны принимать два органа – Государственная Дума, инициирующая такое обращение, и Верховный суд. Другим вариантом применения санкции по отношению к министру должно быть нарушение законодательства и решений судебных органов. Решающее участие должна принимать Государственная Дума, инициирующая обращение в Конституционный Суд на предмет заключения о нарушении закона со стороны министра, и на этом основании принятое большинством голосов резолюция Государственной Думы о порицании министру, влекущая немедленную отставку министру по решению Президента. Введений этих санкций не потребует изменений в действующей Конституции РФ.

Во-вторых, следует предусмотреть и такую санкцию, как обязательную коллективную отставку Правительства вследствие совершенного им конституционного деликта, выражающегося в систематическом нарушении Конституции, федеральных законов, неисполнении судебных решений. Факт нарушения законодательства устанавливается заключением Конституционного Суда (минимум дважды) по обращению не менее чем 1/3 депутатов Государственной Думы. После этого Государственная Дума большинством голосов должна принять решение о недоверии Правительству, и глава государства обязан отправить Правительство в отставку. Для реализации этой конституционной санкции необходимо будет внести поправку в ст. 117 Конституции РФ.

По нашему мнению, законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства и его членов представляется необходимым шагом в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране. Другое дело, что перенесение такой санкции, как импичмент, в сферу ответственности членов кабинета совсем не очевидно, поскольку применение предельно усложненной процедуры отрешения от должности к членам Правительства позволит в реальности избежать привлечения к ответственности недобросовестных министров. Более того, как показывает зарубежный опыт закрепления конституционной ответственности членов правительств, основаниями их ответственности признаются не столько совершение уголовных преступлений (как в случае с импичментом), сколько ненадлежащее осуществление полномочий, ошибки и упущения в осуществлении функций государственного управления.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить основания ответственности членов кабинета и перечислить в их числе только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив их нарушениями Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов, совершение уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут (особенно в российских условиях) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского Правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить их как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при «слабом» главе государства). А это в свою очередь способно гарантировать стабильность деятельности Правительства, и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.

Личная безопасность человека в ситуациях, возникающих при пожаре, прежде всего зависит от его поведения, соблюдения правил пожарной безопасности в повседневной жизни и умения действовать во время пожара.

Необходимость соблюдения правил пожарной безопасности диктуется законами жизни и определена законодательством Российской Федерации. Для граждан Российской Федерации Федеральным законом «О пожарной безопасности» (от 21 декабря 1994 г.) предусмотрены определенные права, обязанности и ответственность в области пожарной безопасности. Перечислим некоторые из них.

Граждане имеют право на:

защиту их жизни, здоровья и имущества в случае пожара;
возмещение ущерба, причиненного пожаром, в установленном порядке;
участие в установлении причин пожара, нанесшего ущерб их здоровью и имуществу;
получение информации по вопросам пожарной безопасности;
участие в мероприятиях по обеспечению пожарной безопасности.

Граждане обязаны:

соблюдать требования пожарной безопасности (в том числе научиться обращению с огнем в повседневной жизни; следить за состоянием электропроводки; не захламлять чердаки, подвалы, балконы и лоджии; знать подручные средства пожаротушения в доме (квартире); научиться пользоваться огнетушителем и другими первичными средствами пожаротушения);
иметь в помещении первичные средства тушения пожаров в соответствии с правилами пожарной безопасности (чаще всего для ликвидации пожаров используют воду или песок. Бензин, ацетон, краски и другие легковоспламеняющиеся жидкости, загоревшиеся в доме, гараже, кладовой, тушат с применением воздушно-пенного огнетушителя. Если его нет, используются плотная ткань, одежда либо другие вещи, смоченные водой. В отдельных случаях для ликвидации возгорания можно использовать метод захлестывания: по кромке огня ударяют метлами, одеждой, ветками. Удары должны быть короткими и резкими, чтобы исключить приток воздуха);
при обнаружении пожаров немедленно уведомить пожарную охрану;
до прибытия пожарной охраны принимать посильные меры по спасению людей, имущества и тушению пожаров;
оказывать содействие пожарной охране при тушении пожара; выполнять законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Граждане несут ответственность за нарушение требований пожарной безопасности:

за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в ее области они могут быть привлечены к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

В частности, в статье 167 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) предусмотрено: за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, совершенное путем поджога и повлекшее по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия, - наказание путем лишения свободы на срок до 5 лет.

Кроме соблюдения установленных законодательством норм в области пожарной безопасности, каждому человеку необходимо владеть определенным минимумом знаний и умений безопасного поведения во время пожара. В настоящее время накоплен довольно обширный опыт и разработаны рекомендации по правилам безопасного поведения во время пожара.

Приведем наиболее характерные и часто встречающиеся опасные ситуации во время пожара и рекомендации специалистов по правилам безопасного поведения в них.

Пожар в квартире

Правила безопасного поведения при пожаре в квартире:

Необходимо немедленно вызвать пожарных, позвонив по телефону 01, сообщить о том, что горит и свой точный адрес (улицу, номер дома и квартиры, подъезд, этаж, код); если нет телефона, сообщить о пожаре через соседей.
Не дожидаясь прибытия пожарных, попытаться потушить начавшийся пожар подручными средствами, учитывая, что, собственно, горит. Чаще всего для ликвидации пожара используют воду, если горят твердые вещества (например, мебель). Для тушения разлившейся легковоспламеняющейся жидкости применяют огнетушители, а если их нет, используют плотные ткани (брезент), одежду либо другие вещи, смоченные водой, песок, землю из цветочных горшков, покрывая ими очаг пожара для прекращения поступления к нему воздуха.
При опасности поражения электрическим током необходимо отключить электроэнергию в квартире (отключив автомат защиты в щитке).

Запомните!

Нельзя тушить водой включенные в сеть электроприборы и лить ее на электрические провода.

Пока огонь не потушен, во избежание притока воздуха к очагу пожара не открывайте окна и двери. Если ликвидировать очаг пожара в начале его возникновения своими силами не представляется возможным, то немедленно покиньте квартиру, плотно прикрыв за собой дверь.
Помните, главный ваш враг при пожаре - дым, содержащий токсичные продукты горения и угарный газ (оксид углерода, СО, газ без цвета и запаха образуется при неполном сгорании углерода при пожарах, в печах, в двигателях внутреннего сгорания). Угарный газ очень опасен для человека, так как даже незначительная доза его содержания в воздухе приводит к трагическим последствиям: 0,1% - обморок, 0,2% - кома и быстрая смерть. Для сравнения: концентрация углекислого газа СО 2 в воздухе 0,5% не воздействует, 10% - паралич дыхательных центров, смерть.
Покидая квартиру по задымленному коридору, необходимо передвигаться на четвереньках (внизу меньше дыма) и дышать через влажную ткань. Чтобы уберечься от огня, необходимо накинуть на себя влажную ткань (мокрое одеяло, пальто).

Если невозможно покинуть квартиру обычным путем, то следует воспользоваться балконной пожарной лестницей, а если ее нет, необходимо выйти на балкон, плотно закрыть дверь и звать на помощь. Не рекомендуется самостоятельно перебираться на соседний балкон, расположенный выше второго этажа.

Пожар в общественном месте

Опасность последствий пожаров в общественных местах может быть усугублена возникновением паники. Паника - это психологическое состояние, вызванное угрожающим воздействием внешних условий и выраженное в чувстве острого страха, охватывающего человека или множество людей, неудержимого неконтролируемого стремления избежать опасной ситуации.

Паника во время пожара страшна тем, что люди, стремясь поскорее покинуть горящее помещение, скапливаются в проходах, мешая выходу.

Правила безопасного поведения при пожаре в общественных местах

Находясь в любом общественном месте, постарайтесь запомнить маршрут движения к выходу.
Обратите внимание на план эвакуации людей в случае пожара, постарайтесь представить направление и количество путей возможной эвакуации, местонахождение лестничных клеток и запасных выходов.
Обратите внимание на наличие в коридорах и на лестничных клетках светильников, окрашенных в зеленый цвет. Это лампы аварийного освещения при эвакуации во время пожара.
Услышав крики «Пожар!», сохраняйте спокойствие и выдержку. Оглянитесь вокруг, оценивая обстановку. Заметив телефон или кнопку пожарной сигнализации, сообщите о пожаре в пожарную охрану.
При заполнении помещения дымом или при отсутствии освещения продвигайтесь к выходу, держась за стены, поручни. Дышите через носовой платок или рукав одежды. Если вы находитесь в многоэтажном здании, не пытайтесь воспользоваться лифтами, спускайтесь по лестнице.
Не выпрыгивайте в окно с большой высоты. При невозможности выйти наружу, отступите в помещение, где нет пожара, плотно закройте дверь и там дожидайтесь помощи пожарных.

В феврале 1977 г. в горящей гостинице «Россия» проживавшие там японские туристы набросили на лица обильно смоченные водой полотенца, легли на пол и так дожидались, когда их вызволили из огня пожарные.

Пожар на даче

Правила безопасного поведения при пожаре на даче

Немедленно оповестите жителей близлежащих домов о пожаре криками.
Сообщите о пожаре в пожарную охрану с ближайшего телефона по номеру 01.
Примите участие в тушении пожара, используя для этого ведра с водой, песком, а зимой - снег.
Если пожар застал вас дома и нет возможности выйти, то постарайтесь спуститься в подвал, если он есть. Плотно закройте люк и обложите щели одеждой.
После ликвидации пожара привлеките внимание пожарных стуком или криком для освобождения вас из подвала.

В заключение еще раз отметим, что знание правил пожарной безопасности, соблюдение их требований в повседневной жизни, а также определенный минимум знаний и умений в области безопасного поведения при пожаре - это надежная гарантия вашей личной безопасности и верный путь снижения количества возгораний, возникающих по вине человека («человеческий фактор»).

Внимание!

Еще раз вникните в смысл утверждения: «Пожар легче предотвратить, чем тушить и ликвидировать последствия». Есть смысл научиться этому.

Вопросы

Перечислите основные права граждан Российской Федерации в области пожарной безопасности.
Каковы обязанности граждан Российской Федерации в области пожарной безопасности и в чем их значение для обеспечения личной безопасности?
Какие виды ответственности предусмотрены за нарушения правил пожарной безопасности?

Задание

Уточните у преподавателя ОБЖ, какие меры пожарной безопасности предусмотрены в вашей школе. Продумайте план своего поведения на случай возникновения пожара.

МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПИСЬМО от 26 июня 2015 г. N Д28и-1767 Департамент развития контрактной системы Минэкономразвития России рассмотрел обращение по вопросу об установлении персональной ответственности за нарушения, допущенные при проведении закупок, и сообщает следующее. Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее — Закон N 44-ФЗ). Закупки товаров, работ, услуг для нужд отдельных видов юридических лиц осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее — Закон N 223-ФЗ). Законом N 44-ФЗ предусмотрен контроль в сфере закупок, который осуществляется на федеральном, региональном, а также муниципальном уровнях (часть 1 статьи 99 Закона N 44-ФЗ). В соответствии со статьей 6 Закона N 223-ФЗ контроль за соблюдением требований Закона N 223-ФЗ осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В соответствии с законодательством о контрактной системе контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (часть 2 статьи 99 Закона N 44-ФЗ). В случае выявления действий (бездействия) заказчиков, нарушающих права и законные интересы участников закупок, участники закупки вправе обжаловать данные действия (бездействие) в судебном порядке или обратиться с жалобой в Федеральную антимонопольную службу, а также в прокуратуру Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона N 44-ФЗ должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Часть 1 статьи 107 Закона N 44-ФЗ гласит, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. За нарушение требований Закона N 223-ФЗ и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 7 Закона N 223-ФЗ). При этом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена персональная ответственность для поставщиков (подрядчиков, исполнителей), должностных лиц заказчика, уполномоченного органа и уполномоченного учреждения за нарушения, допущенные при осуществлении закупок. Таким образом, законодательством Российской Федерации предусмотрена и в полной мере сформирована система контроля над осуществлением закупок, а также реализован правовой механизм привлечения к персональной ответственности должностных лиц заказчика, виновных в нарушении законодательства о контрактной системе.

О системе контроля и персональной ответственности за нарушения в сфере закупок

Страницы в журнале: 43-47

А.А. КОНДРАШЕВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права

Рассматриваются различные мнения, существующие в науке конституционного права по поводу ответственности Правительства РФ, поскольку Конституция РФ не устанавливает четкие основания ответственности, в ее нормах определяются лишь субъект применения, санкции и процедура их применения.

Ключевые слова: правительство, вина, ответственность, санкции, злоупотребление полномочиями.

The responbility of Russian Goverment

In a constitutional law science there are various opinions concerning government liability and that what responsibility is born by the Government under the Russian legislation. The constitution does not establish the accurate bases of responsibility, in her norms the subject of application, the sanction and procedure of her application is defined only.

Keywords: government, fault, responsibility, sanctions, abusing powers.

Правительство РФ, согласно ст. 110 Конституции РФ, осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее - Закон о Правительстве РФ) наделяет Правительство России статусом высшего исполнительного органа государственной власти (ст. 1).

Оставив за рамками настоящего исследования вопросы о месте Правительства РФ в системе органов государственной власти России и о его взаимоотношениях с Президентом РФ, необходимо уточнить правовую природу тех мер воздействия, которые применяются к Правительству РФ и персонально к министрам по нормам российского конституционного законодательства. Очевидно, что один из высших органов государства должен нести ответственность по нормам конституционного законодательства. Остается открытым вопрос: какую же именно ответственность несет Правительство РФ? В научной литературе не существует однозначного понимания природы такой ответственности.

Конституция РФ не устанавливает четкие основания ответственности Правительства РФ, в ее нормах определяются лишь субъект применения (Президент РФ), санкции (отставка) и процедура их применения, в которой участвуют либо только Президент РФ, либо Президент РФ и Государственная дума.

Конституция устанавливает три такие санкции: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной думой (ч. 3 ст. 117), отказ в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства РФ в отставку требуется решение Президента РФ.

Как отмечено выше, принудительные меры, закрепленные в Конституции РФ в отношении Правительства РФ, нельзя отнести к мерам классической конституционно-правовой ответственности, так как конструкция данных санкций строится на дискреционном праве Президента РФ разрешать любые конфликты во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти или устанавливать эффективность реализации ими своих конституционных функций, единолично определяя, какой из органов власти должен подвергнуться мерам воздействия. Указанные санкции можно относить к мерам позитивной, или политической, конституционно-правовой ответственности, которые реализуются в рамках системы разделения властей вне правонарушения и вины, в случаях наличия конфликтов, неэффективности в работе, недостижения определенных результатов и т. п.

В науке конституционного права существуют различные мнения по поводу ответственности Правительства РФ и того, какую ответственность оно несет по российскому законодательству. Можно (в достаточной степени условно) выделить три подхода к тому, какова природа ответственности Правительства РФ.

Согласно первому подходу, ответственность Правительства РФ объявляется политической, но авторы, которые придерживаются данной точки зрения, отмечают, что политическая и конституционная ответственность, согласно нормам Конституции РФ, практически неразделимы, хотя преобладает все-таки политическая. Так, Р.М. Дзидзоев, характеризуя конституционно-правовую ответственность Правительства РФ, пишет: «Эта ответственность является преимущественно политической, она не обязательно связана с совершением правительством каких-либо противоправных действий. Основанием ответственности правительства чаще всего служит его политика, которая отвергается главой государства или парламентом. Нередко правительство становится жертвой конфликта между парламентом и главой государства. Политическая ответственность правительства, таким образом, наступает независимо от его вины».

В.Н. Савин отмечает, что конституционная ответственность по форме реализации иногда сходна с политической ответственностью по субъектам, основаниям ее наступления и последствиям. Например, роспуск правительства может быть как мерой конституционной ответственности, когда это происходит в результате ненадлежащего исполнения своих конституционных обязанностей, так и мерой политической ответственности, когда правительство уходит в отставку с целью разрешить сложившийся в стране политический кризис. «Представляется, - пишет автор, - что отставка министра, к примеру, может быть одновременно мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно учитывать, что основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины».

По мнению В.В. Мечикова, в случае, когда отсутствует полный перечень обстоятельств, конкретных оснований конституционной ответственности, речь должна идти об ответственности политической, несмотря на то, что правовые основания совершения определенных действий зафиксированы Конституцией РФ: «Так, например, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ предусматривает право президента принимать решение об отставке правительства. При этом конституция не ограничивает президента какими-либо условиями, оставляя на его усмотрение решение вопроса о судьбе правительства. На наш взгляд, отсутствие четких критериев для отставки правительства в каждом отдельном случае свидетельствует либо о пробеле в конституционном законодательстве, либо речь должна здесь идти о сугубо политической, а не о конституционной ответственности правительства за те или иные действия или, наоборот, - бездействия по реализации тех или иных политических программ, установок, мероприятий. Напротив, когда речь идет о роспуске правительства в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей, в случае выражения недоверия Госдумой, - это мера конституционной ответственности».

А.Л. Сергеев также отмечает, что отставка члена Правительства РФ, произведенная в соответствии с указом Президента РФ, может быть мотивирована нарушением конституционно-правовых норм, и тогда будет мерой конституционной ответственности, если же она вызвана другими причинами - налицо политическая ответственность.

О.В. Спичак замечает, что Правительство РФ несет политическую ответственность перед Президентом РФ. «Объектом политической ответственности на государственном уровне, - пишет автор, - может быть выполнение поручений высших должностных лиц, а в некоторых случаях просто личная лояльность».

В соответствии со вторым подходом («синтетическим») ответственность правительства объявляется конституционно-политической. При этом отмечается: несмотря на то, что основания такой ответственности не определены, процедура и санкции установлены конституционно, следовательно, она не может являться никакой иной ответственностью, кроме как конституционной.

А.Н. Шеян считает, что ответственность Правительства РФ следует именовать конституционно-политической, как разновидность конституционно-правовой ответственности, так как любая мера, закрепленная в законодательстве, приобретает черты юридической ответственности и не может являться какой-то иной ответственностью.

Оригинальную модель ответственности правительства отстаивает Н.М. Колосова, считая ее, безусловно, конституционной, но при этом в качестве оснований ответственности называя деяния, не имеющие признаков правонарушения. По ее мнению, основанием конституционной ответственности Правительства РФ является так называемое злоупотребление правами, т. е., по сути, неэффективное использование собственных полномочий. Например, «злоупотребление правом законодательной инициативы, - пишет Н.М. Колосова, - может стать основанием наступления конституционной ответственности, и мерой такой ответственности может стать ограничение такого права». При этом ранее Н.М. Колосова допускала конституционную ответственность правительства также и за спад производства, хотя впоследствии признала, что в настоящее время отставка правительства по решению президента все же скорее относится к политической ответственности, нежели к конституционной. При этом Н.М. Колосова совершенно справедливо замечает, что отставка Правительства РФ по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ) «создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации», и именует ее политической.

По нашему мнению, можно сделать вывод, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-правовой ответственности в негативном смысле; эта ответственность позитивная, или политическая, - не принципиально, как ее именовать.

Такое положение вещей недопустимо также и с точки зрения теории и практики конституционно-правового регулирования. Многие адепты установленной в Конституции РФ формы правления полагают, что признаком смешанной формы (третий подход) как раз и является ответственность правительства только перед главой государства, а не перед парламентом, без указания на ее основания. Представляется, что российская форма правления уникальна как раз в аспекте ответственности правительства.

Действительно, в парламентарных республиках и монархиях глава государства лишен права самостоятельно решать судьбу правительства, любые санкции по отношению к нему применяются парламентом. А в президентских республиках ответственность правительства (а точнее, членов кабинета) возможна исключительно перед президентом, как перед лицом, возглавляющим исполнительную власть (администрацию). Так называемые смешанные формы нестабильны и противоречивы с точки зрения применения санкций по отношению к правительству и парламенту и зачастую являются признаком авторитарных и недемократических режимов, устанавливая фактически исключительное право президента применять меры ответственности в отношении правительства, с декоративными полномочиями парламента (Беларусь, Казахстан, Узбекистан и т. п.).

Полагаем, что ответственность правительства должна преимущественно оставаться политической, так как основания ее применения крайне сложно сформулировать, и в действиях правительства в большинстве случаев нельзя будет выявить признаки конституционного правонарушения. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентом (Государственной думой), а не президентом, который концентрирует в одних руках явно избыточные сверхполномочия.

В определенных случаях, как показывает и российская практика, имеются примеры действий правительства, когда налицо грубое неисполнение конституции и законов, решений судов (конституционного, верховного и иных судебных инстанций). В таких ситуациях необходимо дополнить конституцию нормами о конституционной ответственности за правонарушение. Причем реализация такой ответственности должна в корне отличаться от процедуры, установленной для политической ответственности - необходимо участие суда (лучший вариант реализации данной санкции - решение Конституционного суда РФ, устанавливающего наличие конституционного деликта), решение Государственной думы, обязательное для президента, который своим решением будет обязан отправить правительство в отставку.

Нельзя не сказать и о возможности персональной ответственности министров, которая в настоящее время никак не регулируется в российских нормах права, являясь правом Президента РФ. Вполне допустимо закрепить в Конституции РФ также и персональную ответственность министров за нарушение Конституции РФ, законов и судебных решений, когда решение Государственной думы, принятое на основании судебного заключения (Конституционного суда РФ), будет опять же обязательным основанием для его ухода в отставку.

В литературе уже были высказаны определенные предложения о совершенствовании ответственности Правительства РФ. Так, А.Л. Сергеев предлагает закрепить в Законе о Правительстве РФ перечень противоправных деяний, в случае совершения которых отставка Правительства РФ станет юридически обусловленной. Окончательное решение будет принимать Президент РФ, заслушав объяснения Председателя Правительства РФ. Конституционное производство может возбудить и Генеральный прокурор РФ или Государственная дума, расследовав деликт и представив результаты Президенту РФ, который, основываясь на квазисудебном производстве с участием представителя органа власти, выдвинувшего обвинение, и представителя Правительства РФ, вынесет окончательное решение. При этом конституционными деликтами Правительства РФ данный автор предлагает считать злоупотребление полномочиями или халатность при принятии решений, выразившиеся в резком ухудшении экономической ситуации, падении основных показателей жизненного уровня населения, ухудшении экологической обстановки, в реальной угрозе военной безопасности России.

А.Л. Сергеев предлагает также ввести в Закон о Правительстве РФ такую меру ответственности, как отставка министра вследствие совершенного им деликта. Причем инициировать процедуру должны Государственная дума, Совет Федерации или Генеральный прокурор РФ в Конституционном суде РФ или Верховном суде РФ. Если суд вынесет заключение о наличии в действиях министра состава деликта, то Президент РФ обязан принять решение об отставке министра.

Л.В. Забровская предлагает уточнить в Законе о Правительстве РФ основания отставки правительства как меры именно конституционно-правовой ответственности, установив критерии, в соответствии с которыми Государственная дума может выражать недоверие Правительству РФ.

По нашему мнению, перечень, предложенный А.Л. Сергеевым, будет излишним, так как указанные деяния не имеют признаков конституционных деликтов, а являются основаниями именно политической (позитивной) ответственности, причем нет никакого смысла в их установлении, так как практика намного богаче теми ошибками, которые может совершить правительство. И попытка их установить законодательно не сделает ответственность правительства конституционно-правовой. Процедура, предлагаемая указанным автором, также является излишне громоздкой и высокозатратной с позиции расходов государства на ее реализацию.

Установление мер конституционно-правовой ответственности, как и определение оснований ответственности правительства и отдельных министров весьма актуальны для Российской Федерации.

В этой связи в России необходимо, на наш взгляд, во-первых, установить в Законе о Правительстве РФ конституционно-правовую ответственность федеральных министров за нарушения закрепленных в нем требований о несовместимости, а также за нарушение Конституции РФ, федеральных законов и решений судов при принятии ими нормативных и индивидуальных актов. Конституционно-правовой санкцией за такие нарушения должно быть освобождение министра от должности. В.А. Виноградов предлагает такой механизм в случае нарушения требований о несовместимости: по обращению Президента РФ, Председателя Правительства РФ, 1/3 депутатов Государственной думы, 1/3 членов Совета Федерации, Генерального прокурора РФ или Председателя Счетной палаты РФ. Верховный суд РФ определяет, нарушены ли федеральным министром требования о несовместимости. На основании решения Верховного суда РФ, констатирующего такое нарушение, Президент РФ (без обязательного представления Председателя Правительства РФ) освобождает федерального министра от должности в течение 48 часов.

Сложно согласиться с предложенной процедурой по нескольким причинам. Слишком широкий круг лиц, обладающих правом инициировать процедуру, может девальвировать значимость применения самой санкции. Кроме того, вряд ли следует ограничивать основания для освобождения от должности только требованием о несовместимости. И самое главное, основное участие в процедуре должны принимать два органа - Государственная дума, инициирующая такое обращение, и Верховный суд РФ. Другим вариантом применения санкции по отношению к министру должно быть нарушение законодательства и решений судебных органов. Решающее участие должна принимать Государственная дума, инициирующая обращение в Конституционный суд РФ о нарушении закона со стороны министра. Принятая на этом основании большинством голосов резолюция Государственной думы о порицании министру должна повлечь за собой немедленную отставку министра по решению Президента РФ. Введение данных санкций не потребует внесения изменений в действующую Конституцию РФ.

Во-вторых, следует предусмотреть и такую санкцию, как обязательная коллективная отставка Правительства РФ вследствие совершенного им конституционного деликта, выражающегося в систематическом нарушении Конституции РФ, федеральных законов, неисполнении судебных решений. Факт нарушения законодательства устанавливается заключением Конституционного суда РФ (минимум дважды) по обращению не менее чем 1/3 депутатов Государственной думы. После этого Государственная дума большинством голосов должна принять решение о недоверии Правительству РФ и глава государства обязан отправить правительство в отставку. Для реализации этой конституционной санкции необходимо будет внести поправку в ст. 117 Конституции РФ.

По нашему мнению, законодательное совершенствование регламентации института конституционно-правовой ответственности Правительства РФ и его членов - необходимый шаг в процессе правового оформления конституционно-правовой ответственности как полноценного вида юридической ответственности в нашей стране. Перенесение такой санкции, как импичмент, в сферу ответственности членов кабинета совсем не очевидно, так как предельно усложненная процедура отрешения от должности применительно к членам правительства позволит в реальности избежать привлечения к ответственности недобросовестных министров. Более того, как показывает зарубежный опыт закрепления конституционной ответственности членов правительств, основаниями их ответственности признается не столько совершение уголовных преступлений (как в случае с импичментом), сколько ненадлежащее осуществление полномочий, ошибки и упущения в исполнении функций государственного управления.

В сложившейся конституционно-правовой практике члены зарубежных правительств отвечают по специальной процедуре, определенной конституционными нормами, и перед особым органом (группой органов) за комплекс совершенных действий, которые связаны с недобросовестным осуществлением ими функций публичного управления. Конечно, более правильно с формальных позиций точно определить число оснований ответственности членов кабинета и перечислить только собственно нарушение законов и иных нормативных актов (например, указов главы государства), а не действия, которые трудно квалифицировать как противоправные (ошибка или упущение).

Представляется, что необходимо законодательно определить основания конституционно-правовой ответственности членов Правительства РФ (включая его председателя), ограничив эти основания нарушениями Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных актов, совершением уголовных преступлений, не дополняя размытыми и субъективными условиями, которые влекут за собой (особенно в России) возможность злоупотреблений со стороны инстанций применения мер ответственности.

Полагаем, что ответственность министров российского правительства должна быть дифференцирована по основаниям и правовой процедуре от ответственности иных должностных лиц ввиду огромного объема полномочий и особого характера деятельности членов правительства. Более того, это позволит защитить министров как от злоупотреблений со стороны главы государства, так и от политических нападок противников, которые могут инициировать их преследование по мнимым основаниям (особенно при «слабом» главе государства). А это, в свою очередь, способно гарантировать стабильность деятельности Правительства РФ и сделать его более независимым от произвола со стороны различных политических сил и высших должностных лиц государства.

Библиография

1 Дзидзоев Р.М. Конституционно-правовая ответственность: Учеб. пособие. - Краснодар, 2004. С. 50.

2 Савин В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом // Государство и право. 2000. № 12. С. 68.

3 Мечиков В.В. Некоторые аспекты соотношения конституционной и политической ответственности // Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих. Материалы круглого стола (25-26 мая 1999 г.). - Белгород, 2000. С. 122.

4 См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4. С. 24.

5 Спичак О.В. Сущность института конституционной ответственности в Российской Федерации // Юридический вестник РГЭУ. 2004. № 4. С. 14.

6 См.: Шеян А.Н. Институт правительственной ответственности в России: Дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2007. С. 20.

7 Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: Дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2006. С. 210.

8 Она же. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М., 2000. С. 17.

9 Она же. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура. С. 212.

10 Там же. С. 211.

11 См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М., 2005. С. 278-279.

12 См.: Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. С. 141-142.

13 Там же. С. 149.

14 См.: Забровская Л.В. Конституционно-правовые деликты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2003. С. 10.

15 См.: Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность (системное исследование): Дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2005. С. 292.