Шиховцова И.В. Административное регламентирование межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти

Исходя из того, что Конституцией Российской Федерации вся власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, следует рассматривать данный вопрос, отдельно останавливаясь на взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательной власти, с органами судебной власти, а также с Президентом РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти.

Взаимодействие органов государственной власти базируется прежде всего на идее «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей. Можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти:

• - организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти.
• - взаимодействие при осуществлении правотворчества.
• - взаимодействие в сфере государственного управления.
• - осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности.
• - взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними.

Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Кроме того, исполнительная власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ трудно признать однозначной. «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключении». Заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.

Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.

Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.

Взаимоотношения органов исполнительной власти и органов судебной власти строятся на признании Конституцией Российской Федерации самостоятельности судебных органов как носителей судебной власти (ст. 10 Конституции).

Органы исполнительной власти наделяются Конституцией России и иными нормативными актами широким кругом полномочий и обязанностей по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Одно из проявлений этой правоохранительной функции - обязанность органов исполнительной власти, а в частности Павительства РФ финансировать органы судебной власти и обеспечивать исполнение судебных решений. Эта обязанность основана на установлении Конституцией Российской Федерации особого порядка финансирования органов судебной власти в целях обеспечения их независимости. Органы судебной власти являются единственной государственной структурой в системе государственной власти Российской Федерации, порядок финансирования которых определяется непосредственно в Конституции.

Это обеспечивает возможность полного и независимого отправления правосудия и исполнения судебных решений.

В настоящее время различные вопросы финансирования судебных органов регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 124), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. ст. 3, 33, 35), Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. ст. 9, 15, 19, 20), Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ст. ст. 3, 6), Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», рядом иных законов, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России.

Финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета признается Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» одним из основных условий обеспечения единства судебной системы Российской Федерации (ст. 3). Источником финансирования судов может быть только федеральный бюджет. Это означает полное исключение всех иных возможных источников (различных фондов и других форм оказания финансового содействия федеральным судебным органам).

Цель подобного установления - обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. В свою очередь, правосудие представляет собой рассмотрение и разрешение судом уголовных и гражданских дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения в условиях соблюдения законности, обоснованности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений. Задачей отправления правосудия является разрешение гражданско - правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения мер уголовного наказания, или его невиновности, за признанием которой следует оправдание.

Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суды, учрежденные в соответствии с Законом. Это установление призвано исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями.

Для обеспечения полного осуществления правосудия необходимо создание материальных возможностей для выполнения судами своих функций. Для этого необходимо прежде всего выделение из федерального бюджета достаточных средств для покрытия всех издержек, связанных непосредственно с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, потерпевшим, специалистам, переводчикам, возмещение расходов на проведение экспертиз и других судебных издержек), а также необходимых для обеспечения нормального функционирования судов (оплату аренды и содержания помещений судов, коммунальных услуг, почтовых расходов), обеспечение выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке. Квалификационные коллегии судей также финансируются за счет средств федерального бюджета.

Обеспечение независимого осуществления правосудия достигается, в частности, полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата судов, присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот, предоставления судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона «О статусе судей в Российской Федерации».

Финансирование судебной системы и ее органов закрепляется прежде всего в федеральном бюджете. Разрабатывая проект федерального бюджета в части финансирования судов, Правительство Российской Федерации взаимодействует при определении объема выделяемых судам средств с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и с Советом судей.

При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде и Совета судей вместе со своим заключением. При этом названные предложения и заключение Правительства должны содержать не только математические данные, но и быть обоснованы и мотивированы по существу. Объективное возрастание из года в год объема выполняемой судами работы требует роста финансовых затрат для обеспечения полного и эффективного отправления правосудия.

Поэтому Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает жесткое правило, согласно которому размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году, а также подлежащих выделению судам на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5 ст. 33).

Вторым основным направлением взаимоотношений органов исполнительной власти и судебных органов является обеспечение исполнения судебных решений. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» одно из основополагающих начал организации судебной системы в России - принцип обязательности судебных постановлений. В соответствии с этим установлением вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом (ст. 6).

К сожалению, значительная часть судебных решений практически не исполняется, что не может не влиять отрицательно на состояние правосудия. Для исправления подобного положения приняты Федеральные законы от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». В соответствии с этими Законами создана служба судебных приставов, на которую возлагается задача обеспечения исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». К компетенции Министерства юстиции отнесено также руководство учреждениями уголовно - исполнительной системы.

Законом Российской Федерации «Об исполнительном производстве» определяются условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Создание службы судебных приставов имеет принципиальное значение для развития системы судебной власти. Эта служба призвана обеспечить соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысить эффективность деятельности по исполнению принятых судебных решений, освободить судебную власть от несвойственных ей функций по исполнению собственных решений. Благодаря деятельности службы судебных приставов функция вынесения решения (правосудия) отделяется от функции их исполнения.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с Президентом РФ.

До конца не определенными остаётся место и значение Президента РФ в системе исполнительной власти. Конституция предоставляет ему широкие полномочия в сфере государственного управления (ст. 80, ч. 1). В то же время Конституция наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ст. 110, ч. 1). В литературе отмечается несоответствие конституционного и фактического статуса Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике.

Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с процедуры назначения Председателя Правительства РФ, его формирования, управления его деятельностью.

В последнее время отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению как к самому Правительству, так и ко всем органам исполнительной власти, следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

При комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.

Важно отметить и то, что Президент РФ обладает важнейшими полномочиями в сфере государственного управления в области обороны и безопасности, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Так, Президент РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, распределяет между ними функции, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Правительство РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ РЕГЛАМЕНТИРОВАНИЕ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Шиховцова Инна Васильевна
Тюменский государственный университет
Институт государства и права

ADMINISTRATIVE REGULATION OF INTERDEPARTMENTAL INTERACTION OF ENFORCEMENT AUTHORITIES

Shikhovtsova Inna Vasilievna
Tyumen state university
Institute of the state and the right

Библиографическая ссылка на статью:
Шиховцова И.В. Административное регламентирование межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти // Политика, государство и право. 2014. № 6 [Электронный ресурс]..02.2019).

В 2005г. один из этапов административной реформы сопровождался распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2005 года. Согласно данному распоряжению были утверждены положения Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006 – 2008 годы. Требование по совершенствованию законодательства и определило одно из направлений административной реформы, которое заключало в себе определение, а так же нормативное закрепление принципов и порядка взаимодействия органов исполнительной власти и подведомственных органов, а так же межведомственное взаимодействие по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг. Концепция реформы дала начало обширному применению и внедрению административного регламентирования в деятельности федеральных исполнительных органов. Нормативную базу, которая регулирует вопросы разработки и принятия административных регламентов, составляют Постановления Правительства о регламентах: Правительства Российской Федерации , разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг , типовой регламент внутренней организации , а так же типовой регламент взаимодействия .

В законодательстве и юридической литературе применяется определение «административный регламент», согласно которому представляет собой ведомственный нормативный акт, который устанавливает порядок реализации функций отдельного органа и определяет способы осуществления возложенных на него государственно-властных полномочий, а так же устанавливает способы взаимодействия подведомственных структур органа и формы взаимоотношений органа с внешними субъектами.

Впервые нормативное определение данного понятия было дано в ст. 47 Закона о государственной гражданской службе , где говорится о должностном регламенте гражданского служащего, который определяет его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, чьей составной частью является должностной регламент. Но из определения не ясно что же представляет собой регламент государственного органа. В контексте Типового регламента взаимодействия (п. 1.2) понятие “регламент федерального органа исполнительной власти” охватывает: регламенты: федерального исполнительного органа власти, исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг и должностные регламенты.

Согласно Типового регламента взаимодействия названные в нем регламенты составляют единый регламент органа исполнительной власти. Но В данный перечень Типового регламента взаимодействия не вошли регламенты по взаимодействию, в отличие от проекта закона «Об административных регламентах в исполнительных органах государственной власти Российской Федерации», который так и не стал законом. В своей статье Ноздрачев А.Ф. в одной из классификаций административных регламентов предлагает различать, относительно предмета регулирования, следующие виды административных регламентов: органа исполнительной власти, межведомственного взаимодействия, исполнения государственной функции; предоставления государственных услуг, должностные регламенты.

Согласно Типовому регламенту взаимодействия федеральных пунктом 2 определено федеральным исполнительным органам власти разработать и утвердить собственные регламенты, которые должны быть разработаны в соответствии с Типовым регламентом и согласно установленному порядку.

Целью административных регламентов является урегулированное выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг. Это осуществляется путём регламентирования последовательно выполняемых действий, процедур и их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, результата, должностного положения исполнителя и т. д.

На данный период времени, действующие регламенты взаимодействия федеральных исполнительных органов возможно классифицировать:

1. Регламенты межведомственного взаимодействия между федеральными исполнительными органами власти по вопросам осуществления определённой совместной функции.

2. Регламенты по взаимодействию ФОИВ с его территориальными органами и другими соподчиненными исполнительными органами

Первая категория регулирует совместное исполнение государственной функции несколькими органами исполнительной власти. Здесь обнаруживается сходство с административными регламентами исполнения государственных функций. Основное отличие в том, что регламент взаимодействия регулирует совместное исполнение одной функции, закреплённой за каждым участником в её реализации органом. В свою очередь административный регламент исполнения государственной функции регулирует исполнение функции, закрепленный за одним органом исполнительной власти для обеспечения которой необходимо участие другого органа.

В деятельности органов исполнительной власти встречаются регламенты взаимодействия, которые не утверждены нормативными правовыми актами и носят рекомендательный характер.

На деле наблюдается смешение двух форм регламентов, которые задумывались как взаимодополняющие. В отношении этого вопроса следует согласиться с некоторыми авторами, отмечающими объединяющими эти два вида в одну группу.

Рассмотрев действующие регламенты, можно сделать вывод, о том, что административные регламенты взаимодействия исполнительных органов на деле используются не так интенсивно, как действующие административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Во всяком случае их существенно меньше.

Здесь необходимо подчеркнуть особое значение утверждённых Правительством РФ типового регламента взаимодействия и типового регламента внутренней организации, которые в совокупности определяют общие признаки осуществления деятельности исполнительных органов по реализации своих полномочий и взаимодействия этих органов, в т.ч. правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

Зачастую межведомственное взаимодействие регулируется регламентами внутренней организации или регламентами исполнения государственной функции.

К примеру, согласно Приказу МВД РФ “Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним” пунктом 20 указано: Запрос сведений проводится посредством формирования и направления межведомственных запросов через систему межведомственного электронного взаимодействия с помощью электронной подписи.

Нормы по взаимодействию органов исполнительной власти с территориальными органами, а также с подведомственными и прочими органами исполнительной власти субъектов отражается в регламентах внутренней организации.

Такой вид регламента, как регламент взаимодействия получил минимальное распространения в субъектах Российской Федерации.

Зачастую в субъектах ограничиваются установкой порядка разработки регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Их чего следует вывод о слабом закреплении нормативно-правовых требований к административным регламентам взаимодействия

Важное место во взаимодействии исполнительных органов занимает система межведомственного взаимодействия. Главным инструментом данной системы является Интернет-портал государственных услуг Росреестра, доступ к которому осуществлён по электронному адресу portal.rosreestr.ru. На сегодняшний день на портале указан перечень услуг, которые осуществляются при межведомственном взаимодействии. Перечень включает в себя 294 услуги, оказываемые ФОИВ.

В рамках межведомственного взаимодействия орган исполнительной власти, осуществляющий деятельность по оказанию государственных услуг, не может требовать у заявителей предъявления документов и информации, которые находятся в архивах других государственных органов либо органов местного самоуправления. Исключение составляют документы «личного хранения».

Говоря о положительных нововведениях в области межведомственного взаимодействия, которые могут в дальнейшем способствовать распространению регламентного регулирования в этой области, не остаётся без внимания утверждение Постановлением Правительства РФ Положения о системе межведомственного электронного документооборота.

Под межведомственным электронным документооборотом понимается взаимодействие федеральных информационных систем электронного документооборота, представляющий собой обмен электронными сообщениями (ведение служебной переписки в электронной форме) между участниками межведомственного электронного документооборота.

На сегодняшний день формируется новое направление, которое представляет собой систему электронных административных регламентов, в основе которых лежит систем электронной обработки. Данная форма регламентов позволяет анализировать информацию в ходе выполнения процедур.

Разработка электронных административных регламентов направлена на решение таких задач, как:

Эффективное исполнение функций исполнительными органами;

Разработка четко регламентированных вариантов решения в различных предусмотренных ситуациях;

Сокращение сроков выполнения процедур по оказанию услуг;

Таким образом, можно сделать вывод, что новая электронная форма регламента может служить основой эффективного взаимодействия органов государственной власти.

Одним из феноменов административной реформы по взаимодействию при осуществлении деятельности является многофункциональный центр. Понятие многофункциональный центр ввел федеральный закон “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” .

Многофункциональный центр не является органом власти, а представляет собой организацию, осуществляющую согласно с федеральными законами деятельность по предоставлению услуг, как в бумажной форме, так и в электронной. Оказание услуг осуществляется согласно принципу «одного окна». МФЦ уполномочены заключать соглашения по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов, а также с исполнительными органами муниципальной власти по предоставлению государственных и муниципальных услуг.

Исходя из анализа нормативно-правовых актов, регулирующих процедуры взаимодействия исполнительных органов, можно сделать выводы:

1. Нет единой формы разработки и принятия административных регламентов взаимодействия. Типовой регламент взаимодействия не содержит требований к описанию процедур и порядка взаимодействии разных федеральных органов;

2. «Регламенты взаимодействия», которые существуют на настоящее время представляют собой переименованные регламенты внутренней организации, а в некоторых случаях не являются административными регламентами.

3. Возможно несколько моделей взаимодействия, что в некоторой степени отражено в практике принятия регламентов взаимодействия:

Взаимодействие между неподведомственными органами;

Взаимодействие между органом исполнительной власти и его территориальными органами;

Взаимодействие между органом исполнительной власти и структурами, не являющимися органами исполнительной власти.

Практикой разработки регламентов взаимодействия слабо затронуты вопросы, так называемого межуровневого взаимодействия, а именно взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, между государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Чаще всего взаимодействие затрагивается в регламентах предоставления государственных и муниципальных услуг, регламентах внутренней организации, а так же соглашениях, которые, в свою очередь являются приложением к регламентам исполнения государственных услуг.

1. Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 годах» от 5 октября 2005г. № 1789-р // СЗ РФ, 2005, №46, ст.4720.
2. Постановления Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 17.02.2014) “О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации”
3. Постановление Правительства от 16.05.2011 N 373 (ред. от 23.01.2014) “О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг”.
4. Постановление Правительства от 28.07.2005 N 452 (ред. от 27.03.2013) “О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти”
5. Постановление Правительства от 19.01.2005 N 30 (ред. от 06.09.2012) “О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти”
6. Федеральный закон от 27 июля2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
7. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. – М.: Законодательство и экономика, 2011, № 8. – С. 5-41
8. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 7 августа 2013 г. N 605 “Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним”
9. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных услуг» – ч. 6 ст. 7
10. Постановление Правительства РФ от 22.09.2009 года №754 «Положение о системе межведомственного электронного документооборота».
11. Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.01.2014)

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Глава 1.Сущность исполнительной власти

1.1 Структура исполнительной власти

1.2 Понятие органов исполнительной власти

1.3 Признаки органов исполнительной власти

Глава 2. Взаимодействие органов исполнительной власти

2.1 Разграничение полномочий в деятельности органов исполнительной власти

2.2 Понятие и сущность механизма осуществляющего исполнительную власть

2.3 Принципы осуществления исполнительной власти

2.4 Функции исполнительной власти

Заключение

Список используемой литературы

Введение

В целом структура власти представляет собой совокупность институтов, осуществляющих воздействие, реализующих доминирование, обеспечивающих манипулирование в процессах развертывания властных отношений. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в качестве принципа конституционного строя разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную.

По своей сути исполнительная власть - власть правоприменительная, в задачи которой входит исполнение законов. Само понятие исполнительной власти возникло в ходе разработки концепции разделения властей. Однако это не означает, что ранее в структуре власти данный элемент отсутствовал.

Актуальность темы. Многие современные проблемы организации государственной власти обусловлены сложностями, связанными с глубокими преобразованиями государственного устройства страны.

Объектом исследования являются структура, система исполнительной власти и механизм ее осуществления.

Предметом исследования служат закономерности становления и функционирования исполнительной власти и развитие механизма ее осуществления.

Задачи работы:

Раскрыть структуру исполнительной власти;

Рассмотреть понятие органов исполнительной власти;

Определить признаки и классификацию органов исполнительной власти;

Изучить механизм исполнительной власти;

В ходе написания данной работы мною использовалась следующая литература: Конституция Российской Федерации, Законодательные акты, Указы президента, имеющие нормативный характер.

Глава 1.Сущность исполнительной власти

1.1 Структура исполнительной власти

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ.// Научно-практическое пособие. М.Ариал - 2009.- С. 6. Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права.// М. Эксмо - 2008. - С. 167.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. назначение Президенту придется считаться с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров. Одной из главнейших задач Правительства является обеспечение осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ. Эту функцию Правительство осуществляет совместно с Президентом.

В соответствии с Конституцией Правительство состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и министров. Председатели государственных комитетов, комитетов РФ, федеральных служб, агентств в состав Правительства РФ не входят.

Конституция устанавливает, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Она также устанавливает и точные сроки, в течение которых Президент должен представить Государственной Думе кандидатуру главы федерального Правительства. Эти сроки зависят от обстоятельств, в связи с которыми происходит внесение кандидатуры Председателя Правительства.

Кандидатуру на пост Председателя Правительства представляет Государственной Думе Президент или его полномочный представитель в федеральном собрании. Согласно Конституции Государственная Дума рассматривает кандидатуру, предложенную Президентом в течение недели. Кандидат на должность главы Правительства докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства РФ, отвечает на вопросы депутатов. После чего происходит тайное голосование за предложенную кандидатуру или против нее. Решение принимается большинством голосов.

Президент имеет право 3 раза предложить кандидатуру. В случае отклонения третьей кандидатуры Президента РФ на должность Председателя Правительства РФ Президент вправе назначить главу Правительства сам, а Государственную Думу распустить и объявить новые выборы Государственной Думы. Эту возможность Конституция дает Президенту в связи с тем, что при отсутствии Председателя Правительства исполнительная власть не может эффективно исполнять свои обязанности и это ведет к правительственному, а значит и государственному кризису. Однако есть случаи, когда даже после трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства Президент не имеет права разогнать Думу, например, в период действия на всей территории РФ чрезвычайного или военного положения, а также за шесть месяцев до срока окончания полномочий Президента.

В соответствии с Конституцией РФ Председатель Правительства не позднее недельного срока после его утверждения на данной должности должен представить Президенту предложение о структуре федеральных органов и исполнительной власти. В эту структуру входят Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти: министерства, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, федеральные агентства, федеральные надзоры.

Федеральные органы исполнительной власти подчинены Правительству РФ. Непосредственно Президенту РФ подчинены министерство обороны, внутренних дел, иностранных дел, Служба внешней разведки, Федеральная служба контрразведки, Главное управление охраны, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Государственная архивная служба.

В соответствии с Конституцией федеральные органы РФ для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Правительство РФ разрабатывает и предоставляет Государственной Думе федеральный бюджет. Последняя в свою очередь принимает федеральный закон о бюджете и направляет его в Совет федерации, где он подлежит обязательному рассмотрению. При подписании бюджета Президентом и вступлении закона о федеральном бюджете в силу, начинается исполнение закона о бюджете. Он является одним из основополагающих документов, на которых государство строит свою жизнь в течение года.

Обеспечение исполнения закона о бюджете тоже является полномочиями Правительства. Кроме того, Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении закона о бюджете.

Правительство обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики. А также единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

В прерогативы Правительства РФ также входит осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, обеспечение законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Эти сферы деятельности Правительства в наше время очень актуальны.

1.2 Понятие органов исполнительной власти

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Конституция РФ (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // «Российская газета», N 7, 21.01.2009 Этот факт привёл к замене старого понятия «органы государственного управления» на новое понятие «исполнительные органы государства», «органы исполнительной власти».

Исполнительная ветвь власти отличается следующими признаками: - первый признак заключается в том, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства.

Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы и имеет в своем распоряжении вооруженные формирования - армию, органы безопасности, полицию.

Следовательно, исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

По-разному определяют авторы и сущность органов исполнительной власти. Одни считают, что - «это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций исполнительной ветви государственной власти, и наделённое в этих целях полномочиями государственно-властного характера». Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления //М. МПСИ - 2008 - 45 С. Другие авторы считают, что - "исполнительную власть следует определить весьма просто: она охватывает всю государственную деятельность, которая не относится ни к законодательной, ни к судебной власти." Скрипкин Т.Ф. Субъекты административного права Российской Федерации //М. Книгодел - 2010.- 79 С.

1.3 Признаки органов исполнительной власти

Важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них. К таковым признакам относятся:

1. Орган исполнительной власти является частью системы государственных органов;

2. Исполнительные органы обладают своим статусом, закреплённым в нормативном акте;

3. Органы исполнительной власти обладают определённой организационной структурой;

4. Органам исполнительной власти свойственна определённая самостоятельность;

5. Органы исполнительной власти действуют от имени государства;

6. Органы исполнительной власти наделены компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач;

7. Органы исполнительной власти являются подзаконными органами, ориентированными не деятельность на основе и во исполнения закона;

8. В процессе исполнения законов органы исполнительной власти принимают свойственные только им правовые акты;

9. Органы исполнительной власти действуют на основе принципов государственной службы;

10. Органы исполнительной власти являются структурно-организованными;

11. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РФ. Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. // М. Маркет ДС корпорейшн, - 2009. - стр. 119

1.4 Классификация органов исполнительной власти

Вопрос о системе органов исполнительной власти, так же как и о критериях классификации данных органов, хорошо разработан в юридической литературе. В связи с этим классификация органов исполнительной власти проводится по 4 основным критериям:

В соответствии с федеративным государственным устройством РФ выделяются:

1. федеральные органы исполнительной власти;

2. органы исполнительной власти субъектов;

В зависимости от объёма и характера компетенции различаются:

1. органы общей компетенции;

2. органы специальной компетенции;

3. органы отраслевой компетенции;

4. органы внутриотраслевой компетенции;

5. органы межотраслевой компетенции;

6. органы смешанной компетенции;

По организационно-правовым формам органы исполнительной власти подразделяются на:

1. правительства;

2. советы министров, имеющие статус правительства;

3. министерства;

4. государственные комитеты;

5. комитеты;

6. службы;

7. главные управления;

8. управления;

9. инспекции;

10. агентства;

11. департаменты;

12. администрации;

14. отделы;

15. другие органы исполнительной власти;

По порядку разрешения подведомственных вопросов органы исполнительной власти делятся на:

1. единоначальные;

2. коллегиальные.

Глава 2. Взаимодействи е органов исполнительной власти

2.1 Разграничение полномочий в деятельности органов исполнительной власти

Россия, являясь федеративным демократическим правовым государством, по форме правления - президентская республика. Однако конституционный статус Президента страны имеет некоторые особенности.

Будучи главой государства, Верховным Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые подчинены непосредственно Президенту. Президент вправе принять решение об отставке Правительства. Конституция не указывает, какие основания для этого требуются, что означает, что Президент может решить вопрос самостоятельно.

Таким образом, во взаимоотношениях Президента с Правительством императивность действий главы государства в проведении внутренней и внешней политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти в целом, в отличие от других ветвей власти, непосредственно подконтрольны Президенту.

Орган исполнительной власти -- это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительные функции, образуются вышестоящими органами, как правило, имеют постоянные штаты, наделены оперативной самостоятельностью, подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти, их образование, структура, порядок деятельности в обязательном порядке регламентируются нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

В соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

­ федеральные министерства;

­ федеральные службы;

­ федеральные агентства.

Современную структуру органов исполнительной власти Российской Федерации составляют 18 министерств, 35 федеральных служб и 31 федеральное агентство.

Общий порядок взаимодействия органов в системе исполнительной власти Российской Федерации установлен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 24.09.2010) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"//"Российская газета", N 116, 31.09.2010,

2.2 Понятие и сущность механизма осуществляющего исполнительную власть

Исполнительная власть - относительно самостоятельная ветвь власти. Она выступает в качестве организующей целенаправленной деятельности системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

Говоря о сущности исполнительной власти, кажется, что «водораздел» между законодательной и исполнительной властями проходит в области соотношения двух моментов: решения и исполнения. Деятельность органов исполнительной власти направлена на исполнение решений, принятых представительными и законодательными органами. При этом исполнительные органы принимают свои решения, направленные на организацию исполнения актов законодательной власти.

Любая организация, - это социальная группа, ориентированная на достижение взаимосвязанных специфических целей и формирование высоко-формализованных структур на основе специализации или разделения труда. Учитывая это обстоятельство, следует иметь в виду, что каждый орган исполнительной власти как социальная организация является элементом более крупной системы - системы органов исполнительной власти.

И в рамках вышеназванной системы между ее управляемым и управляющим элементами возникают разнообразные связи. Эти связи реализуются через потоки информации, в которых выражается процесс осуществления функций.

Функционирование органов исполнительной власти - прежде всего их взаимодействие, воздействие друг на друга.

Особенности функционирования той или иной системы определяются содержанием ее деятельности. Находясь в системе, управляющие и управляемые органы воздействуют друг на друга, причем характер воздействия одних на другие не одинаков.

Один из элементов - управляющий - в результате целого ряда объективных условий его существования и местонахождения в иерархической системе органов управления имеет приоритет в воздействии на управляемый элемент, поскольку любые социальные системы могут существовать лишь при условии функционального неравенства их элементов.

Приоритет управляющего элемента общественной системы в воздействии на управляемый объект всегда согласуется с объективными факторами (социально-экономическими возможностями и интересами людей) и в известной мере определяется ими.

Функциональное неравенство органов исполнительной власти обеспечивает единство системы органов, которое организационно закрепляется структурой системы. Структура, как правильно, представляет собой количественный и качественный состав элементов системы, способ организации их связей, особенности их взаимодействия.

Каждый элемент системы обладает определенным функциональным свойством, то есть способен осуществлять только присущий ему комплекс функций.

Под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов.

Такая целенаправленная потенциальная возможность и обязанность органа управления действовать определенным образом не безгранична. Она определена объективными условиями развития общества (социально-экономическими факторами) и теми задачами, которые ставятся перед органами исполнительной власти. Функции, как правило, закрепляются в компетенции органа управления (совокупности его прав, обязанностей и предмета ведения).

Понятие же «осуществление (реализация) функции управления» обозначает целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов. Исполнительная власть является одним из видов социального управления. Выяснением его сущности занимались многие ученые, преимущественно представители науки административного права. Ими сформулированы основные признаки этого вида социального управления, отражающие его сущность.

Другим признаком исполнительной власти является то, что эта деятельность носит организующий, исполнительно-распорядительный характер. Исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти представляет собой повседневную работу этих органов и связана с решением задач, стоящих перед системой органов исполнительной власти.

Для любого органа исполнительной власти исполнение предписаний органов законодательной власти и распорядительство в пределах своей компетенции являются непрерывным процессом. По своему содержанию этот процесс творческий, он выступает как организующая деятельность, направленная на практическое осуществление функций государства. Организующая деятельность имеет место и в работе других органов государства (органов законодательной власти, суда, прокуратуры). С.Ю.Кабашов Государственная служба Российской Федерации //М.Наука- 2010- 59 С.

Для органов исполнительной власти исполнительно-распорядительная деятельность является основной; они выступают как исполнительно-распорядительные органы государственной власти. Такая же организующая работа (планирование, подбор и расстановка кадров, учет, контроль и т.д.) других органов государства выступает для них в качестве вспомогательной, способствующей эффективному выполнению основных задач. Так, органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью. Это их основная задача, наряду с которой эти органы реализуют и функции внутреннего управления.

Третьим признаком исполнительной власти является то, что она представляет собой юридически властную деятельность. Органы, ее осуществляющие, образуются и действуют от имени государства, а нрава, которыми они наделяются, выступают как государственно-властные полномочия.

В общей форме содержание государственно-властных полномочий органов исполнительной власти складывается из четырех элементов:

1. права издавать от имени государства отдельные юридические акты;

2. права обеспечить реализацию юридических актов применением от имени государства мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения;

3. права осуществлять от имени государства надзор (наблюдение, контроль) за исполнением юридических актов;

4. права защищать юридические акты от нарушения путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Четвертым признаком исполнительной власти является наделение государством органов управления правом самостоятельно устанавливать правила поведения (нормы права), обязательные не только для нижестоящих органов системы исполнительной власти (нормативные акты внутреннего действия), но и для непосредственно неподчиненных (нормативные акты внешнего действия).

Следует отметить еще один, признак исполнительной власти - ее подзаконность. Органы исполнительной власти действуют строго на основе законов: они могут выполнять только такие задачи и осуществлять такие полномочия, которые отнесены к их компетенции.

Исполнительная власть в правовом государстве опирается на широкие слои населения (общественные организации, союзы, товарищества, отдельных граждан). Таким образом, под исполнительной властью следует понимать подзаконную юридически властную организующую деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, состоящую в практической реализации актов законодательной власти и управленческих функций государства.

Под механизмом исполнительной власти понимается совокупность субъектов государственно-управленческих отношений в процессе их взаимодействия, а также отношения между органами исполнительной власти (должностными лицами этих органов) и гражданами (их общественными формированиями).

Источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви власти проявляется эта зависимость государственной власти от воли народа. Ее организационный механизм отражает содержание этой воли и в тоже время формируется как профессиональная постоянно действующая структура, В современных условиях ей присущи следующие важнейшие функции:

1. исполнение Конституции Российской Федерации; защита прав и свобод человека и гражданина;

2. обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;

3. соблюдение законности и конституционного порядка в стране;

4. регулирование процессов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

5. нормотворчество и регулирование ряда нормотворческих процессов (обеспечение единого правового пространства);

6. охранительная деятельность.

Система органов исполнительной власти в России формируется из следующих звеньев:

1. Президент Российской Федерации;

2. федеральные органы исполнительной власти;

3. органы исполнительной власти субъектов федерации;

4. органы исполнительной власти в системе местного самоуправления.

Органы исполнительной власти в процессе реализации своих функций активно взаимодействуют с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства, предприятиями, учреждениями и общественными объединениями. Это взаимодействие порождает систему административно-правовых отношений. Именно в процессе их возникновения и развития осуществляется исполнительная власть. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права.// М.Эксмо - 2008. - С. 179

Административно-правовые отношения по своей природе являются властеотношениями. Основой их возникновения являются нормы права - государственно-властные веления. Именно они побуждают органы исполнительной власти, наделенные государственно-властными полномочиями, проявлять свою организующую волю. Однако надо иметь в виду, что в очень сложном механизме осуществления исполнительной власти имеют место и координационные отношения, то есть отношения равенства субъектов. Но они, как правило, либо являются результатом властной воли вышестоящего органа, либо сразу же порождают отношения типа «власть - подчинение».

Для административно-правовых отношений характерно также и то, что у них должен быть так называемый «обязательный субъект», то есть субъект, без которого такого отношения быть не может. Таким обязательным субъектом является орган исполнительной власти или его законный и полномочный представитель.

Административно-правовые отношения возникают только в сфере осуществления исполнительной власти как составной части государственной власти.

2.3 Принципы осуществления исполнительной власти

Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов. Они представляют собой общие положения, идеи, основополагающие требования, которые характеризуют сущность управленческой деятельности, ее предназначение. Важнейшие из них закрепляются в законодательстве.

Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль над деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций.

Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы.

Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства -- Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права.

Конституция (ст. 15) установила общую норму, предусматривающую приоритет международных договоров -- разумеется тех, участницей которых является Российская Федерация, -- над положениями ее внутреннего законодательства. Это означает, во-первых, что если в международном договоре содержатся иные положения, чем имеющиеся в национальном законе, то действуют положения Договора. Во-вторых, общепризнанные принципы международного права и международные договоры России имеют прямое, непосредственное действие на российской территории.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 и 11 Конституции, выражает существование и самостоятельность трех ветвей государственной власти -- законодательной, исполнительной и судебной.

Принцип разграничения полномочий федеральных и региональных органов, закрепленный в ст. 11, 78 Конституции, проявляется в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются не по их собственному усмотрению, а на основе нормативно-правовых актов. Осуществляя свои полномочия, федеральные органы исполнительной власти вправе создавать свои территориальные структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Принцип законности (ст. 15 Конституции) означает, что органы государственной власти, в том числе исполнительной, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию, законы и подзаконные акты. Безвластие и неуправляемость во многих сферах -- результат, прежде всего несоблюдения принципа законности и правового нигилизма. Одной из основ поддержания законности и правопорядка является требование личной (персональной) ответственности каждого должностного лица, государственного служащего и гражданина за нарушение законов. Исключительно важна здесь свобода слова, реализуемая, конечно, на основе соответствующих конституционных и других законодательных норм. Соблюдение законности -- это главное условие эффективности, результативности деятельности органов исполнительной власти.

Принцип гласности предполагает открытость законодательства, доступность и подотчетность государственных учреждений и должностных лиц. Статья 15 Конституции устанавливает, что законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Не подлежат разглашению сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну, а также полученные в процессе служебной деятельности сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Принцип приоритета и гарантированности прав личности является новым для российского законодательства и административной практики. Правовое государство, которое предполагается создать в России, характеризуется тем, что права личности признаются высшей ценностью, а все государственные органы, в том числе и органы исполнительной власти, ответственны перед гражданами. Права граждан должны быть надежно защищены от любого произвола органов государства, должностных лиц и представителей власти. Мелехин А.В. Теория государства и права: учебник. // М. Маркет ДС корпорейшн, - 2009. - С. 182

Статья 5 Конституции закрепляет принцип федеративного устройства государства. Это предполагает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве сущности единства основ государственного строя, равноправия субъектов Федерации, верховенства федерального закона, территориальной целостности государства при полной свободе передвижения людей, информации, товаров, денег и услуг. Провозглашенное Конституцией равноправие субъектов Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации прав народов и каждой личности. Это зависит не только от самих субъектов Федерации, но и от организации власти в едином федеративном государстве. Что касается закрепленной в Конституции модели федерализма, то она обусловлена не только многонациональным составом России, но и компактным проживанием разных народов на данной территории в течение многих веков.

Для системы органов исполнительной власти характерен принцип централизации, то есть подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Он вытекает из единства данной системы, когда объем полномочий каждого органа исполнительной власти четко очерчен законодательством. Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции).

Принцип централизации имеет большое созидательное значение, ибо в таком многонациональном государстве, как Россия, система органов исполнительной власти, закрепленная Конституцией, законами и указами Президента, является важнейшей гарантией и против центробежных устремлений некоторых местных «элит».

В то же время в ряде случаев законодательство предусматривает сочетание централизации и децентрализации, что организационно обеспечивается системойдвойного подчинения объектов управления, то есть подчиненности по вертикали игоризонтали.

Для организации и функционирования органов исполнительной власти характерен и принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из этих органов и их должностных лиц, что крайне важно для правильного подбора и расстановки государственных служащих в соответствии с их профессиональной подготовкой и опытом работы.

2.4 Функции исполнительной власти

Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.

Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур.

Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.

Основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной исполнительной власти. Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.

Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства.

Государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность, то есть органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.

Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной, в государственном управлении исполнения и повеления следует рассматривать как две стороны одной медали: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Государственное управление - это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально - культурным, и административно - политическим строительством.

Второй уровень функций исполнительной власти - нормотворчество, оперативно - исполнительная и юрисдикция. Они имеют вспомогательный, инструментальный характер и направлены на обслуживание каждой из основных функций, то есть используются как организационно - технические средства реализации основных функций рассматриваемой власти.

Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Основная особенность этой функции в том, что правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы законы не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогатива в области исполнительной власти. Правительство РФ, иные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается.

Другая вспомогательная, имеющая большее практическое значение функция исполнительной власти - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и подзаконных актах. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Особую роль в реализации основных функций исполнительной власти играет юрисдикция, осуществляемая его органами. Юридическая функция исполнительной власти может быть представлена как деятельность ее органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата государственного управления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание нарушителей общественного порядка, служебной дисциплины, а также лиц, посягающих на права и свободы других граждан.

Таким образом, вопрос о функциях исполнительной власти является ключевым в теории исполнительной власти и на переходном этапе современной России приобретает научную и практически - политическую значимость в организации деятельности органов исполнительной власти. В связи с этим изложением соображения о функциях исполнительной власти позволяют сделать следующий вывод.

Для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата, представляющего собой органы этой власти. Именно основные функции исполнительной власти могут служить научно обоснованным критерием классификации органов исполнительной власти.

Юридическая власть государства над его гражданами суверенна, но не беспредельна. Государство как в интересах гражданина и общества, так и в собственных интересах идет по пути самоограничения и устанавливает область естественных прав и свобод граждан. Причем государство, выделяя сферу прав и свобод граждан, возлагает на все ветви государственной власти обязанность защищать и охранять эти права и свободы, в том числе на исполнительную власть, где существенная роль принадлежит милиции, относительно защиты прав и свобод, что является ее задачей.

Функция защиты прав и свобод граждан - особая функция исполнительной власти, особенность ее существования - не "массовость", а скорее индивидуальность, личностный подход. На этой системе построена деятельность многих органов исполнительной власти, в частности органов социального обеспечения, здравоохранения, милиции.

В этих условиях важно иметь в виду три направления нормативного регулирования: законодательное закрепление обязанностей органов исполнительной власти по отношению к гражданам; использование эффективных способов контроля и надзора за работой должностных лиц; установление ответственности государственных служащих и органов государства за нарушение прав и свобод человека и гражданина.

исполнительный власть федеративный россия

Заключение

В процессе исследования, согласно поставленным задачам, были рассмотрены структура, понятие и система исполнительной власти на современном этапе.

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы:

1. Сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект посредством реализации функций государственной власти, приоритетными из которых являются защитная, оборонная, социальная, правовая, экономическая, политическая и арбитражная функции.

2. Государственное управление в России носит системный характер. Это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни.

3. Функции органов исполнительной власти Российской Федерации устанавливаются в строгом соответствии с рамками их компетенции на основании законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность.

Такой подход позволяет обеспечить целостность системы государственного управления, полноту управленческих воздействий, исключить дублирование функций и полномочий.

Структура реагирует на все изменения социально-экономической и общественно-политической ситуации в стране и постоянно совершенствуется. Эффективность системы органов исполнительной власти зависит от оптимальности организационной структуры, полноты учета всех объективных и субъективных факторов, влияющих на состояние процессов, происходящих в обществе.

Список используемой литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция РФ (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) "Российская газета", № 7, 21.01.2009

2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября 2009 г.) "Российская газета",№ 230,11.11.2009.

3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" "Российская газета", № 245, 23.12.1997.

4. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (с изменениями от 24 октября 2010) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" "Российская газета", № 116, 31.09.2010.

Литература

1. Алпатов Ю.М. "Российский федерализм и местное самоуправление" Спб. Юркомпани - 2010 - 292 С.

2. Попов М.С. "Административное право" М. Норма - 2008 - 992 С.

3. Кашанина Т.В., Кашанин А. В. "Основы российского права" М. Эксмо - 2008. - 456 С.

4. Кабашов С.Ю. "Государственная служба Российской Федерации" М.Наука- 2010- 590 С.

5. Кононов П.И. "Административное право" учебник. М. Закон и право - 2010 - 560 С.

6. Мелехин А.В. "Теория государства и права" учебник. М. Маркет ДС корпорейшн, - 2009. - 367 С.

7. Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. "Исполнительная власть в РФ" Научно-практическое пособие. М. Ариал - 2009.- 245 С.

8. Овчинников И.И. "Муниципальное право России" М.Эксмо - 2010 - 544 С.

9. Скрипкин Т.Ф. "Субъекты административного права Российской Федерации" М. Книгодел - 2010.- 272 С.

10. Халиков М.И. "Система государственного и муниципального управления" М. МПСИ - 2008 - 674 С.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Понятие органов исполнительной власти и их статус. Механизм исполнительной власти. Признаки исполнительной власти. Подразделение органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти. Полномочия Президента РФ.

курсовая работа , добавлен 31.05.2007


Понятие и основные признаки исполнительной власти. Система федеральных государственных органов исполнительной власти России. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Функции по управлению государственным имуществом.

курсовая работа , добавлен 12.05.2016


Органы исполнительной власти: понятие, признаки, принципы организации и деятельности. Изучение структуры и административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 25.01.2014


Понятие и классификация органов исполнительной власти. Система, структура и основные полномочия органов исполнительной власти. Президент, правительство и государственная администрация. Организация исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 05.11.2014


История возникновения органов исполнительной власти в России и мире. Отечественные и зарубежные специалисты о значимости органов исполнительной власти и их понятии. Обзор методов повышения уровня взаимодействия общества и органов исполнительной власти.

курсовая работа , добавлен 15.01.2017


Понятие органов исполнительной власти и их статус. Механизм органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Правительство РФ. Федеральные министерства, службы, агентства.

курсовая работа , добавлен 13.12.2008


Понятие органов исполнительной власти и их правовой статус. Виды органов исполнительной власти и их классификация. Основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти. Организационно-правовые формы.

курсовая работа , добавлен 08.03.2004


Правовое положение органов исполнительной власти. Взаимоотношение с другими органами власти. Место и роль милиции в системе органов исполнительной власти, ее полномочия. Компетенция органов законодательной и исполнительной власти в сфере внутренних дел.

курсовая работа , добавлен 07.11.2008


Признаки "исполнительной ветви власти". Общие характеристики и особенности действующих в Казахстане государственных органов. Конституционные основы исполнительной власти. Необходимость осуществления административной реформы в Республике Казахстан.

курсовая работа , добавлен 11.07.2015


Понятие, признаки и основные функции исполнительной власти. Административно-правовой статус органов исполнительной власти. Взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти. Административная реформа в Российской Федерации.

Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Российской Федерации

Хомченко Евгения Олеговна

соискатель, главный юрист Филиала ООО «Росгосстрах-Сибирь»-«Управление по Республике Хакасия».

Российская Федерация - демократическое федеративное государство, где местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти.

Становление местного самоуправления в России в настоящее время - одна из труднейших задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых - ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов, социальных - распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения, политических - падение доверия населения к институтам власти.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации является достаточно проблематичной в процессе деятельности органов всех уровней.

Законодательство Российской Федерации не всегда четко регулирует вопрос взаимодействия территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Специализация местного управления, разделение управленческого труда, необходимость развития межотраслевого управления в местном самоуправлении влияют на организационное существо управления территорией. Но не только эти факторы определяют систему органов местного самоуправления. Имеет место дублирование территориальными органами федеральных министерств и ведомств функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В ряде случаевих компетенция в сфере отраслевого управления намного выше, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это, в свою очередь, влияет на систему как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и на систему органов местного самоуправления.

Нормативность регулирования деятельности местного самоуправления невозможна вне конституционно-правовых рамок. Поэтому для того, чтобы попытаться решить вопрос о соотношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимо обратиться к Конституции Российской Федерации.

Исходя из ст. 3 Конституции Российской Федерации , народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.

Так, с одной стороны - власть народа реализуется в форме местного самоуправления, а с другой - приобретает форму государственной власти. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.

В период становления российского федерализма идея местного самоуправления возникла как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций» .

Толкование понятия «местное самоуправление» в разное время имело различный смысл. На это влияло наличие или отсутствие демократических признаков в тот или иной период государственности России. С.И. Ожегов давал такое определение термину «самоуправление»: «это право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально - территориальной единицы, автономии» . Б.Н. Чичерин, Н.Г. Чернышевский, Б.Н. Лазаревский считали, что местное самоуправление - это государственная власть особого рода. Местное самоуправление и его органы в настоящее время - это никоим образом не «государство в государстве», но и не институт гражданского общества. Это система территориального управления, действующая на основе принципов демократии и децентрализма государственного управления.

В Конституции Российской Федерации закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил предметы его ведения. Таким образом, местное самоуправление равноправным субъектом управления во взаимоотношениях с другими субъектами управления, обладающим признаками самостоятельности в строго определенной сфере управления, наделенным определенной компетенцией, исходя из предметов ведения и являющимся одной из форм осуществления народовластия. Если рассматривать местное самоуправление как вид социального управления, то оно должно иметь свою систему и структуру органов, обладать собственной компетенцией и нести ответственность за свою деятельность. Местному самоуправлениюсвойственны свои специфические качества, своя соподчиненность систем и подсистем в рамках муниципального образования.

При достижении целей, определенных для местных сообществ возникают управленческие отношения, прежде всего, между населением данного муниципального образования, администрацией местного самоуправления и органами местного самоуправления, гражданами, муниципальными предприятиями. В таком случае субъектом управления являются население и органы местного самоуправления, а объектом управления - муниципальные предприятия и граждане.

«Субъектом права считаются лица и организации, которые могут быть участниками конкретных правоотношений. Для этого они наделяются законом правоспособностью и дееспособностью, которая является главным юридическим, а не естественным качеством (свойством) субъекта права и реализуются в виде субъективных прав и обязанностей участников правоотношений», - отмечал А.В. Мицкевич .

Органы местного самоуправления обладают юридически - властными полномочиями. Их нельзя определить как государственно-властные, поскольку субъекты управления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления. К тому же субъекты управления муниципальных образований находятся за пределами действия принципа разделения властей, когда органы местного самоуправления выполняют полномочия исходя из собственных предметов ведения. Выполнять государственные полномочия органы местного самоуправления могут только в том случае, если им будут переданы соответствующие государственно-властные полномочия.

Применительно к местному самоуправлению управленческие отношения выступают как отношения, регулируемые «в связи» и «по поводу» практической реализации его задач и функций. Данные отношения, возникающие в системе местного самоуправления, можно определить как внутриорганизационные или внутрисистемные, поскольку они связаны с самостоятельным формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности. Но могут возникать и внешние управленческие отношения. Например, с органами исполнительной власти субъектов Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.Муниципальные образования, как участники управленческих отношений, обладают административной правосубъектностью.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность при помощи органов, которые образуют систему, в которой сфера управления определяется исходя из его задач и функций. Так, органы управления являются исполнительными органами местного самоуправления . В отличие от органов исполнительной власти, органы местного самоуправления по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно - правовые отношения. Вертикальные административно - правовые отношения у органов местного самоуправления могут возникать, по-видимому,только при выполнении ими государственных полномочий.

Как показывает практика, главенствуют «вертикальные» отношения органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Иодна из главных причин этому - отсутствие разграничений и полномочий во взаимоотношениях между местным самоуправлением и региональными органами исполнительной власти. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что «существует необходимость четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления » .

Определение структуры органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации различно. Встречается идея о единой администрации «сверху донизу», которая навязывает местному самоуправлению неприемлемые организационно - правовые формы. Например, Е.А. Пахомов предлагает трансформировать местные органы государственной власти в органы местного самоуправления, пытаясь убедить в том, что «система местных органов государственной власти идентична системе органов местного самоуправления» . Если даже допустить, что исторически сложившуюся (в советский период) систему местных органов власти перенести в сегодняшнюю действительность, то местное самоуправление не сможет выполнять свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Анализ существующей практики подтверждает, что структура органов местного самоуправления зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, существует взаимосвязь и взаимозависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен быть закреплен законодателями исходя из конституционных положений. Исследуем, каким образом законодатели федерального и регионального уровней закрепили организацию местного самоуправления.

В Конституции Республики Саха (Якутия) имеется раздел «Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Республике Саха (Якутия)» . Согласно ст. 94 местное самоуправление осуществляется гражданами с учетом исторических и иных местных традиций. Понятия «местные органы государственной власти» и «местное самоуправление» совмещены, что, по всей вероятности, не дает четкого представления о формах осуществления народовластия. Хотя и указывается, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.

В Конституции Республики Ингушетия одновременно действуют органы местной власти и управления и органы местного самоуправления. Так, ст. 90 указывает, что местную власть и управления образуют исполнительно - распорядительные органы администраций районов, городов, сел, станиц и других административно - территориальных единиц. Аст. 92 определяет, что «органы местной государственной власти и управления управляют муниципальной собственностью, формируют бюджет, осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают исполнение законодательства республики, а также решают вопросы местного значения». Органы местной государственной власти выполняют все функции местного самоуправления, а местное самоуправление (ст. 96) признается и гарантируется как деятельность граждан в форме прямого волеизъявления (собрания, сходы, референдумы), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Основной закон Республики Башкортостан имеет главу «Местная власть», предполагающую два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Система местного государственного управления действует в районах и городах республиканского подчинения в лице представительного органа и местной администрации. В отличие от Конституции Республики Ингушетия местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, осуществляет охрану общественного порядка, а также решает вопросы местного значения. Органы государственной власти содействуют местному самоуправлению. Можно сделать вывод о том, что в Республике Башкортостан действуют параллельно государственные (с собственной компетенцией) и самоуправляемые (с компетенцией, установленной федеральным законодательством) органы местной власти.

В конституциях Республики Северная Осетия - Алания, Республики Бурятии, Республики Дагестан, Чеченской Республики, Степном Уложении (Основном законе) Республики Калмыкия местному самоуправлению посвящены отдельные главы, согласно которым оно самостоятельно, а статьи полностью совпадает с текстом Конституции Российской Федерации. Только вРеспублике Дагестан указывается, что самоуправление может осуществляться через органы управления - местные администрации и в пределах осуществления государственных полномочий они входят в единую систему органов исполнительной власти Республики.

В уставах Самарской, Кировской, Архангельской, Нижегородской, Тюменской, Читинской, Ярославской областей, Усть-Ордынского Бурятского и Ханты - Мансийского автономных округов местное самоуправление закреплено в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Лишь в законах Тамбовской, Иркутской и Вологодской областей указывается, что система органов местного самоуправления, их полномочия, основы организации и деятельности устанавливаются законами области. Хотя уставы относят к компетенции населения определение структуры и наименование органов местного самоуправления, но все-таки подчеркивается, что исполнительным органом муниципальных образований в области названа местная администрация, возглавляемая главой.

Если рассматривать законотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в целом, то здесь не существует особых различий от имевшихся ранее названий местных органов власти. В названиях исполнительных органов местного самоуправления наблюдается наибольшее сходство - в основном это администрации, возглавляемые главой (главой местного самоуправления), волостные управы, исполкомы, мэрии. Уставы некоторых субъектов Российской Федерации определяют главу местного самоуправления как высшее должностное лицо (Иркутская область) . В Ленинградской и Самарской областях должность руководителя на селе, в поселке, в деревне называется «староста». Встречаются и такие наименования как председатель совета, председатель исполкома, городской голова, посадник.

Объем полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в основных законах субъектов Российской Федерации закреплен различно. По мнению Н.В. Постового, «основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций» .Изучая уставы муниципальных образований Алтайского края, Кемеровской и Новосибирской областей, приходим к выводу, что представительные органы местного самоуправления фактически «скованы» в своей деятельности волей глав администрации. Такие полномочия, как утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном самоуправлении, а также планов социально - экономического развития, комплексных программ принадлежат исполнительному, а не представительному органу местного самоуправления. Исполнительные органы по своей природе и назначению должны выполнять исполнительно - распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, в том числе и с государственными. Управления юстиции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представительных органов муниципальных образований, фактически узаконили это.

При закреплении идей и принципов местного самоуправления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации отразилось многообразие и неоднородность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Исследования показали, что местное самоуправление закреплено в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации исходя из исторических традиций национальных особенностей и социально - экономических условий.

Большинство субъектов Российской Федерации приняли свои законы о местном самоуправлении. Так, согласно закону Новосибирской области «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области» , «на переходный период устанавливается система органов государственной власти двух уровней: органы государственной власти области как субъекта Российской Федерации и территориальные органы государственной власти районов области и городов областного значения (далее - городов и районов). А территориальные органы государственной власти содействуют становлению и развитию местного самоуправления на территории города, района, области и осуществляют контроль за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства».Следовательно, здесь местное самоуправление действует в районах, городах районного значения, поселках и селах, а также в форме территориального общественного самоуправления. Функции местного самоуправления в городах областного значения и городах области осуществляют территориальные органы государственной власти.

Закон Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» устанавливает, что «местное самоуправление является формой осуществления принадлежащей народу власти . Перечень предметов ведения, установленный местному самоуправлению, полностью совпадают с перечнем, установленным федеральным законом о местном самоуправлении. Взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления посвящена отдельная глава. В ней определен порядок обращения органов местного самоуправления и их должностных лиц к государственной власти края, предусматривается государственная поддержка местного самоуправления, государственное представление интересов местного самоуправления в федеральных органах исполнительной власти. Закон вводит контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью местного самоуправления. В частности, предусмотрено, что органы государственной власти вправе принять решение в пределах своих полномочий, касающееся данного муниципального образования, если такое решение, несмотря на прямое указание органов власти края, не было принято органами местного самоуправления. Государственные органы вправе приостановить действие акта органа местного самоуправления до рассмотрения спора в суде, если оно нарушает федеральные законы или законы края, осуществление полномочий избранного населением главы администрации или назначить местный референдум о досрочном прекращении полномочий главы администрации, если решение представительного органа местного самоуправления по данному вопросу не будет принято. Органы местного самоуправления, согласно ст. 47, «обязаны представлять собственные правовые акты, акты, принятые сходом, собранием граждан или на референдуме, договоры и иную информацию, касающуюся деятельности муниципального образования, органам государственной власти края по их требованию» .

В некоторых региональных законах преобладает и закреплено местное государственное управление, а не самоорганизация населения. Аточное знание самоуправляемых процессов и свойственных им закономерностей позволило бы лучше использовать их в интересах общества. По всей видимости, непонимание прочности связи элементов механизма местного самоуправления между собой и оптимального механизма взаимоотношений их с органами государственной власти нарушает ритмичное и бесперебойное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в самоуправлении.

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета.Проведение систематизации нормативных актов федерального и регионального уровней заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Очевидна необходимость регламентации взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой - заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. И, в конечном итоге, позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.

Литература.

1. Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. – М.: ИКФ «ЭКМОС», 2005.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 4-еизд., изм. и доп. – М.: Норма, 2006.

3. Васильевич М. А., Колесников Е. В. Конституционное право России. Учебно-методическое пособие. – М.: Издательство Норма, 2004.

4. Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Монография. - Екатеринбург, 2004.

5. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Хозяйство и право. - 2004. - № 4. – С. 55-57.

6. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М.,1995.-С.224.

7. Казанчев Ю. Д. Конституционное право РФ. Вопросы и ответы. Учебное пособие М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2005.

8. Коваленко А. И. Конституционное право России. Учебник. - М.: изд-во «Право и закон». 2003.

9. Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2005.

10. Козлова Е.И., КутафинО.Е. Конституционное право России. - М., 2002.

11. Конституционное (государственное) право: Справочник / Под ред. В. И. Лафитского. - М., 2005.

12.

Федеральное правительство в целях единства государственного управления осуществляет общее руководство деятельностью правительств субъектов Федерации и глав местных администраций, обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов, а также органов местной администрации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, по вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для согласования органам исполнительной власти субъектов Федерации проекты нормативных правовых актов и иных документов, затрагивающих интересы субъектов Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, а также по проблемам межтерриториального значения направляют свои предложения федеральным органам исполнительной власти, а также принимают к сведению сообщения об их рассмотрении.

Федеральные органы исполнительной власти не вправе вмешиваться в исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов Федерации. На рассмотрение федеральных органов исполнительной власти не могут быть внесены вопросы, отнесенные к ведению органов исполнительной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, когда эти полномочия делегированы в установленном порядке.

Правительство Федерации информирует органы исполнительной власти субъектов о подготавливаемых проектах своих постановлений, распоряжений и привлекает представителей субъектов Федерации к подготовке конкретных решений, затрагивающих их интересы. Органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе вносить в Правительство России встречные проекты решений. Представителям исполнительной власти субъектов Федерации предоставляется право знакомиться с подготовленными документами. При выработке актов по предметам совместного ведения Правительство Федерации учитывает предложения субъектов Федерации. Правительственные проекты направляются субъектам Федерации на ознакомление, поступившие от них предложения и замечания обобщаются. Окончательный вариант проекта постановления федерального Правительства снова направляется субъектам Федерации.

Законодательные и исполнительные органы государственной власти республик и соответствующие органы других субъектов Федерации могут обжаловать решения федерального Правительства Президенту России, в Высший Арбитражный Суд либо Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. Правительству Российской Федерации предоставляется право в пределах его компетенции разрешать споры и разногласия между подведомственными ему центральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливать действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Разногласия между Правительством России и субъектами Федерации по требованию конкретного субъекта разрешаются Президентом Российской Федерации.

Если коллизия остается, субъект Федерации может обратиться в Высший Арбитражный или Конституционный Суд Российской Федерации. До рассмотрения ходатайства о признании акта неконституционным в Конституционном Суде Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Федерации может приостановить на своей территории действие противоправного акта министерства, ведомства.

Центральные отраслевые и межотраслевые органы федеральной исполнительной власти, подведомственные как Правительству, так и Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ними Конституцией, либо в соответствии с федеральным законодательством, могут в сфере исключительного ведения Федерации в необходимых случаях для реализации своих функций создавать территориальные подразделения . Это, в частности, командования военных и пограничных округов, территориальные управления железных дорог, управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации, налоговые инспекции Государственной налоговой службы Российской Федерации, региональные центры Госсанэпиднадзора, ФАПСИ - Федерального агентства правительственной связи и информации и др.

Должностные лица территориальных и межтерриториальных подразделений центральных федеральных органов исполнительной власти назначаются руководителями министерств, ведомств.

В Конституции РФ закрепляются возможность передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти аналогичным органам субъектов Федерации и, наоборот, право органов исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им часть своих полномочий в сфере их совместного ведения . Такая передача полномочий не может противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Взаимная передача Федерацией и ее субъектами своих полномочий в сфере исполнительной деятельности служит средством децентрализации властных функций в разумных пределах без ущерба для управляемости страной. Это договорный способ перераспределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Возможность передачи своих полномочий служит формой выражения равноправия участников федеративных отношений и направлена на выравнивание различий между регионами по уровню жизни и условиям экономического развития.

Передача полномочий при этом:

Затрагивает сферу совместного ведения Федерации и ее субъектов (верхний предел делегирования ориентирован на исключительные полномочия федеральных органов исполнительной власти);

Касается только одной ветви власти - исполнительной;

Допускается только на определенное время, т.е. не может иметь постоянного характера, ибо это привело бы к неконституционному перераспределению полномочий между Федерацией и ее субъектами;

Требует взаимного согласия сторон;

Предполагает контроль за реализацией делегированных полномочий.

Правительство России координирует деятельность правительств республик и администраций других субъектов Федерации; осуществляет общий контроль за реализацией актов органов исполнительной власти. Центральные органы отраслевого и межотраслевого управления осуществляют аналогичные функции по вопросам своего ведения.