Понятие и основные способы приватизации земельных участков. Приватизация земельных участков в российской федерации

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

НИЖНЕТАГИЛЬСКИЙ ФИЛИАЛ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра гражданского права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

Тема: «ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Студентка:

Обвинцева Юлия Александровна

Москва 2014 г.

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Общая характеристика института приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 1. Юридическая природа и сущность приватизации

§ 2. Правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 3. Принципы приватизации земельных участков

§ 4. Управление в сфере приватизации земли

ГЛАВА 2. Проблемы приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 1. Актуальные вопросы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости

§ 2. Особенности приватизации земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения

§ 3. Проблемы приватизации земельных участков под объектами незавершенного строительства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

приватизация собственник недвижимость земельный участок

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования . Несмотря на то, что земельная реформа началась более 20 лет назад и в настоящее время активно развивается, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных и проблемных ее направлений.

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 1980-х годов. Начало приватизации земель было положено Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе», в соответствии с которым земельные участки колхозов могли передаваться в коллективную, долевую или совместную собственность сельскохозяйственным предприятиям и гражданам.

Современная земельная политика РФ направлена на продолжение процессов приватизации земли, развитие и функционирование земельного рынка, формирование системы многоукладного землевладения и землепользования. Следует отметить, что в настоящее время существует множество земельных участков, права на которые до сих пор не оформлены собственниками зданий, расположенных на них. Проблемы, связанные с приобретением прав на такие земельные участки, неоднократно освещались в юридической литературе. При этом со стороны государства было предпринято немало шагов, которые должны были бы способствовать скорейшему оформлению правообладателями зданий своих прав на земельные участки. Нельзя в этой связи не упомянуть так называемую «дачную амнистию», предпринятую руководством Российской Федерации.

Изложенное определило актуальность темы исследования и её практическую значимость.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе приватизации земельных участков в Российской Федерации.

Предметом дипломной работы является система законодательных норм, устанавливающих условия и порядок приватизации земельных участков в Российской Федерации, практика применения указанных норм, а также теоретические источники, посвященные исследованию института приватизации земельных участков в Российской Федерации.

Цель настоящего исследования - рассмотреть, проанализировать и всесторонне исследовать условия и порядок приватизации земельных участков в Российской Федерации

Для достижения обозначенной цели ставятся следующие задачи :

• исследовать понятие и сущность приватизации земельных участков в Российской Федерации;
• раскрыть правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации;
• проанализировать принципы приватизации земельных участков;
• раскрыть специфику управления в сфере приватизации земли;
• выявить существующие проблемы приватизации земельных участков в Российской Федерации;
• установить существующие правовые пробелы в законодательном регулировании приватизации земельных участков в Российской Федерации, предложить пути их решения.

Методологическую основу дипломной работы составили общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, формально-логический, историко-правовой и сравнительно-правовой.

Нормативной основой дипломной работы явились Конституция Российской Федерации, земельное и гражданское законодательство России как современного, так и предшествующего периодов.

Эмпирическую основу работы составили постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решения и определения по конкретным гражданским делам.

Теоретической основой исследования явились труды по земельному праву российских ученых: Л.Н. Бабенко, А.И. Бобылева, М.М. Бринчук, А.П. Дорохова, Б.В. Ерофеева, М.В. Жернового, В.И. Ивакина, Е.А. Суховой и др. В работе использованы комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации, монографии ведущих специалистов в области исследования приватизации земельных участков в Российской Федерации, а также периодика по рассматриваемой проблематике.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Юридическая природа и сущность приватизации

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 80-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации в течение последнего десятилетия XX века..

Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры экономических связей в целом. Приватизация земельных ресурсов явилась неотъемлемой частью проводившихся экономических преобразований при переходе от плановой экономики к рыночной.

Одной из основных целей государственной политики с начала 90-х годов XX века в сфере земельных отношений считалось создание и обеспечение условий для эффективного использования земельных ресурсов государства, обеспечить которое предполагалось посредством введения частной собственности на землю и создания рынка земли. В связи с этим центральным звеном земельной реформы стало появление права частной собственности на землю, его закрепление и гарантирование. До настоящего времени процесс приватизации не завершен, и вероятно, будет продолжаться еще длительное время.

Прежде чем рассмотреть обозначенные в наименовании параграфа вопросы юридической природы и сущности приватизации остановимся на понимании приватизации как экономического явления.

Для правового государства, модель которого была принята за образец в Конституции России, приватизация выступала необходимым связующим звеном для перехода от тоталитарного государства к государству демократическому. Для России этот процесс стал непростым. Процесс приватизации при переходе от плановой экономики к рыночной обладал рядом принципиальных особенностей, существенно осложняющих его по сравнению с приватизацией в странах со сложившейся рыночной экономикой. Главным осложняющим обстоятельством явилось то, что история не знала перехода от плана к рынку.

Privatus по-латыни означает «частный». Термин «приватизация» впервые был введен в оборот в 1976г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Терминологические истоки этого понятия восходят к 1969г., когда Питер Ф. Друкер в книге «Век прерывания традиций» употребил слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их прежним владельцам. Позже этот термин появился в словаре Уэбстера издания 1983 г. Понятие «приватизация» расшифровывалось как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную».

Со времени первого упоминания термина «приватизация» в научной литературе его смысловые границы подвергались многочисленным коррекциям. В результате которых образовался целый ряд формулировок, содержащих расширительное или, наоборот, ограничительное его толкование в зависимости от целей и задач, которые ставили перед собой авторы. Автор фундаментальной работы, посвященной теоретическим и практическим аспектам приватизации в странах Запада, профессор Нью-Йоркского университета Э. Савас понимает под приватизацией осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами в предпринимательской деятельности.

Это определение уже более конкретизировано, оно содержит три принципиально важных момента: во-первых, приватизация представлена здесь как некий протяженный во времени процесс, а не разовый акт; во-вторых, приватизация рассматривается не просто как распродажа (или передача) государственной собственности в частные руки, а как структурное преобразование экономики; в-третьих, достаточно четко проводится разграничение двух, хотя и тесно взаимосвязанных между собой, процессов - уменьшения масштабов деятельности государства и усиления роли частного сектора.

Еще одно понятие приватизации дает О.В. Шатрова: «Приватизация - это полная или частичная передача права собственности на государственное имущество в частный сектор экономики. Этот процесс больше связывается с продажей действующих предприятий, нежели с продажей земли или зданий. Приватизация не подменяет собой такие действия, как прекращение обязательств, сдача имущества в долгосрочную аренду или частное финансирование инфраструктурных проектов». Таковы сугубо экономические определения приватизации.

В юридической науке в течение последних двух десятилетий вырабатывалось собственное понимание этого явления. Так, И.С. Комарицкий пишет, что «под приватизацией обычно понимается правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права государственной собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности на это же имущество»1. Такой переход права собственности опосредуется, по мнению этого автора, либо договором купли-продажи, либо договором дарения.

Некоторые рассматривают приватизацию государственного и муниципального имущества как особый вид управленческой деятельности, совокупность взаимосвязанных и целенаправленных действий субъектов приватизации по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность2.

Необходимо, таким образом, отделять понятия «приватизация» и «приватизационные сделки», или иначе: существует приватизация в широком и узком смысле. Широкая трактовка приватизации выражена в работах российского теоретика приватизации А.Д. Радыгина, который считает, что определение приватизации в широком смысле включает не только приватизацию в собственном смысле, но и процесс модификации управления государственным предприятием без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды и других договоров3. А.В. Кашанин приватизацию в широком смысле понимает как сокращение сферы влияния государства, передачу неких областей общественных отношений в частные руки4. Приватизация в узком понимании есть процесс продажи (передачи) имущества (активов) государственных и муниципальных предприятий в частную собственность (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично5. Иными словами «приватизация» в узком смысле - это конкретные действия, направленные на передачу определенного имущества из государственной собственности в частные руки6.

Сходное определение предлагает О.Ю. Скворцов: приватизация как процесс есть совокупность мероприятии административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от государства к юридическому или физическому лицу.

Приватизацию можно рассматривать по-разному: как санкционированный государством переход права собственности на имущество от государства к частным лицам, как форму отчуждения государственной собственности, как способ приобретения права частной собственности. По словам А.В. Кашанина, термин «отношение приватизации» является научной абстракцией, поскольку не существует единого однородного такого отношения. В процессе приватизации возникает пучок правовых связей между различными субъектами, которые имеют различную правовую природу.

Гражданские права, в том числе право собственности, могут возникать из договоров и иных сделок, из актов полномочных органов, из судебных решений, установивших эти права. Под приватизацией можно, как говорилось выше, понимать двустороннюю сделку. Это справедливо в отношении, как возмездных способов приобретения частной собственности, так и безвозмездных, поскольку и в том, и в другом случае необходима воля двух сторон. Государство формирует и выражает свою волю путем принятия нормативно-правового акта, устанавливающего право безвозмездного приобретения имущества в собственность; лицо, наделенное правом бесплатной приватизации, оформляет свое намерение в соответствующем заявлении. Однако рассматривать приватизацию исключительно как вид гражданско-правовой сделки не допустимо. Приватизация не предполагает полноту свободы договора. Объекты этих правоотношений заранее предопределены, а субъекты - подчиняются не столько гражданскому законодательству, сколько требованиям специальных нормативно-правовых актов.

Приватизация - это сложное совокупное понятие всех способов отчуждения имущества из государственной или муниципальной собственности в частную. При этом, по мнению Е.А.Суханова, приватизируются находящееся в публичной собственности недвижимое имущество и акции. Движимое имущество переходит из публичной собственности в частную в результате обычных сделок купли-продажи или иных гражданско-правовых сделок. Не является приватизацией приобретение товаров, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Однако формой приватизации государственного имущества является продажа такими унитарными предприятиями недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения.

Отличие между двумя вышеуказанными случаями состоит в цели отчуждении имущества. Для приватизационных сделок присущ признак «экстраординарности мотива отчуждения». Такими мотивами могут быть цели (задачи) экономических преобразований (перестройка отношений собственности), нецелесообразность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (излишнее и ненужное имущество), невозможность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (недостаток средств для содержания, отсутствие условий для надлежащего использования и т.п.) и др.

В статье 1 Закона «О приватизации государственных предприятий в РСФСР» 1991г. было дано следующее понятие приватизации: «Приватизация государственных и муниципальных предприятий - приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий».

Данное определение приватизации отличается от всех последующих, поскольку в нем подчеркивалось именно приобретение государственного или муниципального имущества гражданами и юридическими лицами в собственность, а не отчуждение данного имущества публичным собственником, как это определялось в дальнейшем.

Гражданским кодексом РФ понятие «приватизации» не раскрывается. Статьей 217 устанавливается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Отсутствие в ГК РФ специальных норм о приватизации объясняется от части тем, что приватизация рассматривалась в качестве временной, переходной меры «по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота». Кроме того, определено, что при приватизации положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Согласно Федеральному закону «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», под приватизацией понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Такое понимание приватизации носило общий характер. Этим определением была обозначена конечная цель приватизации, а не способы и условия ее достижения.

В принятом в 2001 году Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - ФЗ о приватизации) определение «приватизации», содержащееся в 1 статье, практически не изменилось.

Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время сложилось единообразие в определении понятия «приватизация государственного имущества» в законодательных актах Российской Федерации.

В земельном законодательстве понятие «приватизации» стало использоваться намного позже, чем появился сам процесс. Причиной тому, по-видимому, было то, что термин «приватизация» имел слишком яркую политическую окраску, и открытое его применение в отношении земли как «всенародного достояния» могло явиться поводом для множества политических спекуляций. Вероятно, поэтому лишь в 2001 году закон о приватизации стал регулировать отношения приватизации земельных участков.

Приватизация земли многими рассматривалась как «обязательная составная часть процесса приватизации вещественных элементов производительных сил при переходе от плановой экономики к рыночной». Так, Н.А. Сыродоев отмечает, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости.

Законы о приватизации государственного и муниципального имущества принимались в России за 20 лет трижды. Однако из трех законов два первых выводят за пределы своего регулирования вопросы приватизации земельных участков, оставляя, таким образом, правовое регулирование вопросов приватизации земли в ведении Президента РФ, поскольку восполнение пробелов законодательства отнесено и к его полномочиям. До 2001 года для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, носившие подзаконный характер.

По мнению Н.А. Сыродоева, «законодательство о приватизации земли, как и любого государственного и муниципального имущества, имеет свою специфику, и по существу оно выходит за рамки гражданско-правового регулирования».

Приватизация земельных участков - это особый объект правового регулирования, которое осуществляется нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. Однако зачастую сложно однозначно установить принадлежность того или иного нормативного акта к какой-либо одной отрасли законодательства. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, порядок проведения торгов, обязательность государственной регистрации сделок с землей.

Гражданское законодательство отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации, в то время как владение, пользование и распоряжение землей включено в совместное ведение Федерации и субъектов РФ. Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном федеральным законом (статья 217 ГК РФ). При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, нормы ГК РФ, как подчеркнуто в Постановлении Конституционного суда РФ № 12-П, применяются субсидиарно, то есть, по крайней мере, с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли-продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права.

Приватизация является специальным, особым способом прекращения и приобретения права собственности, поэтому законы и иные нормативные акты о приватизации действуют в изъятие их общих норм ГК о возникновении и прекращении права собственности. И лишь постольку, поскольку законами и иными нормативными актами о приватизации не урегулированы конкретные отношения, применяются соответствующие нормы ГК РФ. Конституционный Суд РФ еще раз обратил внимание на соотношение публично-правового и частноправового регулирования процесса приватизации.

Стало быть, правовое регулирование приватизации земли осуществляется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. При регулировании приватизации земель населенных пунктов всегда присутствует еще один уровень нормативных актов: акты органов местного самоуправления.

Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. При этом в рамках земельного и приватизационного законодательства следует выделять акты, регулирующие процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 г. для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, имевшие подзаконный характер.

§ 2. Правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений, выступающих предметом земельного права. Под земельными отношениями, исходя из п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации, понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права: с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства; с другой - когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования.

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются комплексом имущественных и управленческих отношений, в связи с чем под предметом правового регулирования предоставления прав на земельные участки можно понимать объективно обособленную группу земельных имущественных и управленческих отношений, возникающих на основе земельно-правовых норм.

Существует ряд объяснений тому, что земельным законодательством для приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены особые правила.

Во-первых, при переходе прав на земли к частным лицам неизбежно сокращается площадь земель, находящихся в публичной собственности. Во-вторых, в России не завершена земельная реформа, происходит становление новых и отказ от не отвечающих современным реалиям правовых институтов, поэтому большое число земельных участков переходят из государственной или муниципальной собственности в особом порядке.

Важно учитывать, что отношения по предоставлению прав на земельные участки представляют собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий. Так как эти отношения фактически регулируются нормами земельного, административного, гражданского законодательства, важно определить - в каком случае какие нормы подлежат применению.

Следует согласиться с А.Л. Корнеевым, который отмечает, что нет необходимости включать в структуру земельного права нормы, регулирующие отношения, которые основаны на частном интересе. Нет смысла в рамках земельного права создавать теорию сделок, которая сформировалась и апробирована в гражданском праве, следует использовать разработки цивилистов в области вещных и обязательственных прав, в том числе прав на землю.

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» были внесены изменения в законодательство, регулирующее земельные отношения. Федеральное законодательство приведено в соответствие с понятийным аппаратом ЗК РФ, внесены существенные изменения в гражданское законодательство: приведены в соответствие с ЗК РФ нормы о порядке распоряжения земельными участками, находящимися у граждан на праве пожизненного (наследуемого) владения, о круге лиц, имеющих право обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, и т.д.

До принятия вышеуказанного Федерального закона в юридической литературе не раз обращалось внимание на устраненные этим Законом противоречия между земельным и гражданским законодательством, что не могло не отразиться на дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского права. Тем не менее законодатель подтвердил, что при решении земельных вопросов следует обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений.

Порядок предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должен регулироваться нормами земельного права, и лишь в некоторых случаях применяться могут нормы гражданского права. Нормы о предоставлении прав на земельные участки носят публичный характер и опосредуют административный (внерыночный) оборот земельных участков.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки является последствием применения как административно-правового, так и гражданско-правового метода. Названные методы дополняют друг друга и направлены на установление материальных прав на земельные участки. Сочетание обоих методов можно охарактеризовать как комплексный метод регулирования, объективно обусловленный процессом реформирования земельных отношений, объектом которых выступает земля как природный объект и одновременно как объект недвижимости.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки обеспечивается совокупностью норм, которые регулируют материально-правовые отношения, устанавливающие права и обязанности субъектов земельных отношений, и процессуально-правовых норм, регламентирующих деятельность, связанную с выполнением норм материальных.

Материальные нормы о предоставлении прав на земельные участки не могут быть реализованы без процессуальных норм. В этом смысле процессуальные нормы играют «служебную роль», поскольку устанавливают процедуру, которой подчиняется деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в отношениях по предоставлению прав на земельные участки.

Получается, отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выступают как совокупность материальных и процессуальных земельных отношений, включающих в себя отношения по формированию объекта права - земельного участка и отношения по предоставлению права на сформированный земельный участок.

Предоставление земельного участка и предоставление права на земельный участок соотносятся между собой как реальное фактическое отношение и правовое отношение, которые неразрывно связаны друг с другом. Взаимозависимость между этими категориями выражается в том, что предоставление земельного участка не может быть произведено без предоставления права на него и, наоборот, предоставление права на земельный участок без последующего фактического выделения участка не влечет возникновения реального земельного отношения.

По мнению автора, нормы, регулирующие предоставление прав на земельные участки, образуют самостоятельный институт земельного права, который определяет основания, условия и порядок предоставления земельных участков и имеет целью обеспечение государственной функции распределения и перераспределения земель.

Вместе с тем заслуживает поддержки позиция, согласно которой правовое регулирование порядка предоставления прав на земельные участки нуждается в унификации. Причем унифицировать необходимо по большей части именно процессуальные нормы, так как причины, по которым земля предоставляется, а также целевое назначение земель незначительно влияет на объем юридического состава предоставления прав на землю.

Процедура предоставления прав на земельные участки не должна включать в себя процедуру по формированию объекта права - земельного участка ввиду различия в методах правового регулирования этих процедур, их целях и принципах. Исключение норм о формировании земельных участков из института предоставления прав на земельные участки позволит унифицировать нормы, регулирующие порядок предоставления прав на земельные участки.

Результатом унификации должна стать совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих все возможные случаи предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время отсутствует общий порядок предоставления прав на земельные участки. Предоставление земель производится различно для разных ситуаций. В качестве примера можно отметить, что даже в самом ЗК РФ, в частности в ст. 31, 32, 34, порядок предоставления прав на земельные участки существенно различается. Процессуальные нормы о предоставлении земель для ведения садоводства и огородничества можно найти в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Порядок предоставления земельных участков из состава земель лесного фонда регулируется как ЗК РФ, так и Лесным кодексом РФ.

Следует также отметить, что согласно абз. 2, 3 п. 4 ст. 14 Федерального закона № 66-ФЗ земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, предоставляются садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность. Общее собрание членов огороднического некоммерческого объединения вправе принять решение о закреплении за таким объединением как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков.

В силу п. 1 ст. 28 Федерального закона N 66-ФЗ предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 72 (ч. 1) Конституции РФ установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в"), разграничение государственной собственности (п. "г"), природопользование (п. "д"), земельное законодательство (п. "к").

Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Основным федеральным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс РФ, который провозглашает основные принципы земельного законодательства; определяет объекты, содержание и круг участников земельных отношений, их права и обязанности; полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области земельных отношений; определяет цели и содержание охраны земель; основания возникновения, изменения, прекращения и ограничения вещных и обязательственных прав на землю; раскрывает содержание основных функций управления в сфере использования и охраны земель; определяет основу правового режима всех категорий земель РФ и т.д.

Земельный кодекс РФ регулирует отношения в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Нормы, непосредственно относящиеся к предоставлению прав на земельные участки, содержатся в главе V ЗК РФ «Возникновение прав на землю». Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК РФ и иными нормативными актами.

Необходимо особо выделить массив законодательных актов, которые содержат переходные положения и регламентируют отношения по предоставлению прав на земельные участки в порядке упрощенного оформления или переоформления. Основным актом в этой сфере выступает Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ», установивший, что права на землю, не предусмотренные ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ, определившего особенности оформления в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, а также граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами.

Основным нормативно-правовым актом, определяющим в настоящее время приватизацию дачных земельных участков, является Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества».

Федеральный закон от 30.06.2006г. № 93-ФЗ комплексно регулирует государственную регистрацию прав на объекты недвижимости и затрагивает интересы граждан, имеющих земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного и гаражного строительства, а также не приватизированные квартиры, то есть практически каждого сельского и городского жителя страны.

Процедура оформления возникновения, изменения, перехода и прекращения прав на землю прописана в Земельном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997г. № 122-ФЗ, «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007. № 221-ФЗ и «О землеустройстве» от 18.06.2001г. № 78-ФЗ.

К моменту, когда эти Федеральные законы стали применяться в общей связке, во владении граждан находилось около 43 миллионов земельных участков. Динамика наличия у граждан земельных участков представлена в таблице 1.1.

Таблица 1.11 Динамика наличия у граждан земельных участков (на 1 января 2006 года)

№п/пЦелевое назначениеземельного участка1991 год2000 год2005 год1Личное подсобное хозяйство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га17561,4 3654,016025,8 5946,615885,5 7000,62Садоводство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га12238,3 930,215025,1 1265,514566,6 1255,83Огородничество: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га9583,3 668,86314,0 526,74096,1 397,44Индивидуальное жилищное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га426,1 56,26148,0 624,66983,2 748,25Дачное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га96,8 10,481,1 11,8100,7 16,46Гаражное строительство: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га960,0 3,81215,5 4,91830,0 7,27Всего участков: - количество, тыс. шт. - площадь, тыс. га40865,9 5323,444809,5 8380,143462,1 9425,6

Надо иметь в виду, что 40,9 миллиона земельных участков было предоставлено гражданам до начала проведения земельной реформы по правилам Земельного кодекса РСФСР от 01.07.1970г. В то время в законодательстве еще не было положения о частной собственности на землю.

До настоящего времени эти земельные участки, за редким исключением, не поставлены на государственный кадастровый учет согласно требованиям Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», по ним не произведены кадастровые работы согласно требованиям Федерального закона от 24.07.2007г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и, соответственно, не проведена государственная регистрация прав, как того требует Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», поскольку названные федеральные законы были приняты позднее образования указанных земельных участков.

Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными настоящим абзацем, до 1 января 2015 года по ценам, предусмотренным соответственно пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Федерального закона.

При этом следует отметить, что с 1 января 2013 года Кодекс об административных правонарушениях РФ дополнен статьей 7.34, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. Следовательно, срок не может считаться пресекательным для целей переоформления соответствующего вещного права.

Следует отметить, что судебная практика указывает на то, что обращение с заявлением о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности после 1 июля 2012 года не может влечь каких-либо негативных правовых последствий для заявителя, кроме как привлечения к административной ответственности по статье 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с 1 января 2013 года.

Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (пункт 9 статья 3) признал, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП).

Выходит, что законодатель декларативно признал действительным все ранее выданные документы, удостоверяющие права на землю.

В настоящее время права на землю удостоверяются свидетельством о государственной регистрации прав, выдаваемым в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Этот документ фактически является единственным документом, на основании которого разрешается осуществлять сделки с земельным участком, в том числе продавать, дарить, обменивать, сдавать в аренду и залог, передавать по наследству, устанавливать сервитут, добровольно отказываться от земельного участка и т.д.

Дело в том, что согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация возникшего до введения в действие этого Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие этого Федерального закона перехода данного права или совершения после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого имущества.

Стало быть, чтобы продать, подарить, сдать в аренду и т.д. земельный участок, не зарегистрированный в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, необходимо сначала заменить старые документы о правах на земельный участок на новые документы путем регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ранее возникших прав на землю. Это же требование повторено в третьем абзаце пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»

В отношении земельных участков, предоставленных гражданам до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, то есть до 30 октября 2001 г., для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»установлен упрощенный порядок государственной регистрации прав.

Так, в соответствии со ст. 25.2 Закона о регистрации для государственной регистрации права собственности на вышеуказанные земельные участки, предоставленные на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на такие земельные участки, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, необходимо представить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, документы, указанные в п. 2 названной статьи. Обязательным приложением к представляемому в соответствии с указанной статьей документу является кадастровый паспорт соответствующего земельного участка.

Для государственной регистрации права собственности на земельный участок проводить кадастровые работы в отношении таких земельных участков с целью уточнения его характеристик не обязательно.

При этом государственная регистрация права собственности гражданина на указанные земельные участки осуществляется также в случае, если:

сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном для государственной регистрации документе, не соответствуют данным кадастрового паспорта такого земельного участка;

кадастровый паспорт такого земельного участка не содержит сведений о таком земельном участке в полном объеме, в том числе отсутствуют сведения о местоположении границ такого земельного участка, либо данные сведения нуждаются в уточнении.

Таким образом, нормативно-правовые акты, регулирующие порядок приватизации, выражают взаимодействие материальных и процессуальных норм. Правовое регулирование предоставления прав на землю занимает важное место в системе государственно-правового воздействия на общественные отношения. Эффективность правового регулирования выражается в соотношении между результатами правового регулирования и стоящей перед ним целью - установление субъективного материального права на землю.

§ 3. Принципы приватизации земельных участков

Приватизации земельных участков строится на нескольких основополагающих принципах. Они представляются применимыми в равной мере ко всем способам приватизации, за некоторыми исключениями, которые обусловлены самой сутью того или иного способа.

Соблюдение принципов приватизации является важной гарантией того, что проводимая земельная реформа приведет к поставленным целям: создание класса эффективных собственников, формирование единых объектов недвижимого имущества, установление рыночных механизмов перераспределения земельных ресурсов. И эти цели будут достигнуты с учетом соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, на рационального использование и охрану земельных ресурсов в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории.

Приватизация земельных участков в поселениях должна строится на таких принципах, четкое понимание и выполнение каждого из которых является условием соблюдения, как прав частного собственника, так и публичных интересов.

Принципы, применяемые при приватизации земельных участков в поселениях, можно классифицировать на следующие группы:

1. принципы правового регулирования приватизации;
2. принципы приватизации, основанные на публично-правовых интересах;
3. частноправовые принципы приватизации.

В первую группу можно включить принцип государственного регулирования приватизации земли и принцип единой судьбы объекта недвижимого имущества и земельного участка. На публично-правовых интересах основаны такие принципы приватизации земельных участков, как принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований. К третьей группе относятся принцип возмездности, принцип свободы волеизъявления приобретателя и принцип чистоты возникающего права собственности на земельный участок.

Рассмотрим подробнее указанные принципы. Принцип государственного регулирования приватизации земли закреплен в статье 1 Земельного кодекса РФ, однако в законе его содержание не раскрыто. Можно предположить, что значение данного принципа состоит в том, что регулирование процессов приватизации земельных участков осуществляется путем принятия нормативно-правовых актов на уровне Российской Федерации или субъектов РФ (то есть не органов местного самоуправления).

Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (статья 217). Это означает, что первичное и основное регулирование порядка приватизации должно происходить на уровне федерального закона.

Право субъектов РФ и муниципальных образований на самостоятельное регулирование земельно-приватизационных отношений законодательством не отрицается.

Вместе с тем, распоряжение муниципальной собственностью является одним из правомочий органов местного самоуправления. Приватизация земельных участков, находящихся в муниципальной собственности является одним из способов распоряжения. Следовательно, и регулирование этого процесса может осуществляться муниципальными нормативно-правовыми актами. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 3 статьи 51).

Пункт 3 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Получается, что роль органов местного самоуправления в нормативном регулировании приватизации земли в настоящий момента ограничена, с одной стороны, в связи с неразграниченностью собственности на землю, с другой - рамками федеральных актов.

Каждому уровню власти в федеративном государстве соответствует свой уровень нормативно-правового регулирования. Поселение при этом должно сохранять свою территориальную целостность, оставаться единым объектом, эффективно функционирующем по общим для всех правилам. В сложный клубок отношений по регулированию приватизации земельных участков оказываются вплетенными такие принципы, как принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства, разграничение права государственной и муниципальной собственности и принцип самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ).

Последовательная реализация принципа государственного регулирования приватизации земли должна способствовать предотвращению как применения «незаконных» методов приватизации земли, вводимых муниципальными нормативными актами, так и необоснованных ограничений права приобрести земельный участок в частную собственность.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов является вторым по важности применения в процессе приватизации земельных участков. Согласно Земельному кодексу, этот принцип состоит в том, что все объекты, прочно связанные с земельными участками, следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Принцип «единства судьбы» получил воплощение в законодательстве. Согласно Федеральному закону о приватизации государственных и муниципального имущества приватизация объектов недвижимости осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования. Согласно ФЗ о введение в действие ЗК РФ, приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Одновременность возможна лишь при приватизации государственного или муниципального унитарного предприятия, в уставной капитал которого, наряду со зданиями и иными недвижимыми объектами, вносится и земельный участок. Такая приватизация соответствует процедуре реорганизации юридического лица, а при реорганизации право собственности на все имущество переходит к новому юридическому лицу с момента реорганизации, то есть с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. В иных случаях приватизация участка возможна лишь после регистрации права собственности на соответствующее недвижимое имущество, поскольку это событие является правовым основанием для возникновения права приватизировать землю.

Следует признать, что, несмотря на провозглашенный принцип единства судьбы земельного участка и недвижимого имущества, расположенного на нем, ряд положений действующего в настоящее время гражданского законодательства и Земельный кодекс противоречит тому, что юридическую судьбу недвижимых объектов определяет судьба земельного участка.

Во-первых, в соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Во-вторых, согласно статьям 552 и 273 ГК РФ, с передачей права собственности на недвижимость одновременно передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Следовательно, исходя из приведенных норм земля следует за недвижимостью. Однако, по мнению Г.А.Волкова, содержание статьи 273 ГК РФ изменилось в связи с п. 4 ст. 35 ЗК РФ1, в соответствии с которым не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

Разделение судьбы недвижимости и занятого ею земельного участка допускается п. 4 ст. 35 ЗК РФ только в случаях изъятия участка из оборота либо при невозможности выдела в натуре отчуждаемой части здания вместе с частью земельного участка.

Следует согласиться с мнением, нашедшем отражение в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе2. Ее авторы утверждают, что при регулировании конкретных отношений Земельный кодекс РФ не проявляет должной последовательности в реализации принципа единства судьбы земельного участка и объекта недвижимости, на нем расположенного. Обоснованной представляется позиция, критикующая определение земельного участка как «главной вещи», а здания как «его принадлежности».

Итак, следует признать, что в процессе становления законодательства о приватизации земельных участков принципам приватизации земли не уделялось достаточного внимания. Ситуация изменилась с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 году. Были закреплены принцип государственного регулирования приватизации земельных участков, принцип единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, принцип возмездности приобретения земельных участков в собственности.

Единственным прямо предусмотренным Земельным кодексом принципом является принцип государственного регулирования приватизации земли. Все прочие могут быть выделены лишь на основании анализа действующего законодательства. Однако многие важные положения остались за рамками закона. Законодательством не выделены принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований при приватизации земельных участков. Именно эти принципы играют особую роль в условиях поселений, поскольку направлены на защиту интересов их жителей.

Для случаев приобретения незастроенных земельных участков на торгах для дальнейшего строительства особую значимость приобретает принцип учета градостроительных требований.

§ 4. Управление в сфере приватизации земли

В прямой зависимости от категории земель и форм собственности приватизируемых земельных участков находятся и вопросы их администрирования.

По землям сельскохозяйственного назначения с учетом того, что приватизация земельных участков земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации, полномочиями по управлению процессом приватизации будут обладать специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Минсельхоз России, будучи федеральным органом исполнительной власти, полномочиями в рассматриваемой сфере не наделен; такой вывод можно сделать на основании текста Положения о Минсельхозе России, утвержденного Постановлением Правительства РФ.

Так, Минсельхоз России, согласно Положению о нем, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель; по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Государственную услугу по продаже (приватизации) земельных участков, находящихся в федеральной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, предоставляют Росимущество (находится в ведении Минэкономразвития России), а также его территориальные органы. Для принятия решения по продаже (приватизации) земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, Росимуществом и его территориальными органами от государственных органов власти запрашиваются следующие документы: кадастровый паспорт земельного участка; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на земельный участок; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на здание, строение, сооружение, находящиеся на приобретаемом земельном участке; копия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (для индивидуальных предпринимателей), копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц) или выписка из государственных реестров о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, являющемся заявителем. При предоставлении данной государственной услуги Росимущество и его территориальные органы осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти. По этой категории земельных участков, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, правами по приватизации будут обладать органы, уполномоченные правительствами или министерствами субъектов Российской Федерации. В муниципальных образованиях приватизацией земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, занимаются распорядительно-исполнительные органы муниципальных образований.

Приватизация земельных участков - процесс длительный, сопровождающийся скандалами и злоупотреблениями, что, естественно, порождает споры о возможности его оптимизации или даже отмены. Этот вопрос стал политическим, социально-экономическим. На наш взгляд, приватизация необходима, но ее должен сопровождать строгий контроль со стороны всех ветвей власти. Сам процесс приватизации должен быть регламентирован до мельчайших деталей, особенно применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Актуальные вопросы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости

Согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. В случае если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами, с учетом долей в праве собственности на здание (п. 3 ст. 36 ЗК РФ).

Указанная норма ЗК РФ вызывает вопрос, может ли один из сособственников обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении ему участка или доли в праве на участок или только все вместе сособственники могут приватизировать участок в общую долевую собственность? Ведь в п. 3 ст. 36 ЗК РФ речь идет о праве указанных лиц, а не об обязанности. Если бы приведенная норма была сформулирована таким образом, что сособственники «приобретают» или им «предоставляется» земельный участок в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, то ответ на указанный вопрос был бы более очевиден.

Кроме того, в рассматриваемой норме ЗК РФ речь идет о неделимом земельном участке. А если участок делимый, то все же один из сособственников единолично может обратиться с заявлением в уполномоченный орган о предоставлении ему земельного участка? Прямого запрета на это законодательство не содержит, но при этом в ст. 35 ЗК РФ и ст. 273 ГК РФ закреплен принцип следования земельного участка судьбе здания, расположенного на нем. Согласно п. 7 ст. 36 ЗК РФ местоположение границ и площадь предоставляемого собственникам здания земельного участка определяются с учетом фактического землепользования. Помимо этого, для того, чтобы предоставляемый земельный участок был надлежащим образом учтен в ГКН, его границы должны быть согласованы с правообладателями смежных земельных участков. Из указанных норм следует, что, во-первых, полностью весь земельный участок, на котором расположено здание, находящееся в общей собственности, не может быть предоставлен только одному из сособственников здания. Речь может идти только о какой-то части земельного участка, на котором расположено указанное здание. А во-вторых, при согласовании границ образуемого участка в соответствии с законодательством не может быть учтено мнение остальных сособственников. Несмотря на то что согласно п. 1 ст. 271 ГК РФ собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу (в рассматриваемом случае - государству), имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком, тем не менее такой собственник не имеет формальных оснований для того, чтобы его мнение учитывалось при согласовании границ указанного участка. Заинтересованные лица, с которыми должны согласовываться границы при проведении кадастровых работ, прямо перечислены в ч. 3 ст. 39 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». К таковым относятся лица, обладающие смежными земельными участками на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды (за некоторыми исключениями, указанными в Законе о ГКН). Но сособственники здания не имеют документально подтвержденного права на земельный участок, на котором располагается принадлежащее им здание.

Из ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» вытекают три основных критерия, по которым возможен отказ в проведении кадастрового учета. Во-первых, образуемый земельный участок должен располагаться в границах одного муниципального образования, т.к. согласно п. 5 ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка в случае, если одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта.

Во-вторых, образуемый земельный участок должен иметь свой собственный вход, т.е. к участку должен быть обеспечен доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута. Что касается формулировки Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» (п. 4 ч. 3 ст. 27) относительно необходимости установления прохода или проезда, то, по всей видимости, это зависит от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Т.е. если на участке располагается дом (как в рассматриваемом случае), то должен быть обеспечен проезд по крайней мере для автомобиля пожарной охраны.

И третий критерий - это соответствие образуемого земельного участка установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков. Согласно п. 2 ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» в постановке на кадастровый учет земельного участка будет отказано, если размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков.

В соответствии с действующим законодательством предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков зависят от категории земель и разрешенного использования.

На этапе подачи заявления собственником здания о предоставлении ему земельного участка, на котором оно расположено, до этапа принятия уполномоченным органом решения о предоставлении участка на практике проходит далеко не один месяц, как это предусмотрено в п. 6 ст. 36 ЗК РФ. А ведь именно в решении о предоставлении земельного участка указывается его категория и разрешенное использование. Определить, каковы будут участки всех сособственников здания, расположенного на предоставляемом земельном участке, без проведения кадастровых работ и кадастрового учета практически невозможно. Более того, в случае подачи заявления о предоставлении земельного участка всеми сособственниками здания и проведения в отношении образуемого участка кадастровых работ также далеко не всегда есть возможность определить, является участок делимым или нет. Даже если размер участка позволяет разделить его в соответствии с долями сособственников в здании без ущерба для соблюдения предельных размеров земельного участка, участок может иметь определенную конфигурацию границ, а сособственники здания - неравные доли в праве собственности на здание (которые одному из них позволяют выделить в конечном итоге участок в счет своей доли с соблюдением предельных размеров земельных участков, а другому - нет), а также исторически сложившийся порядок пользования.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что сособственники здания, расположенного на земельном участке, могут только совместно обратиться с заявлением о предоставлении им земельного участка и только в общую долевую собственность вне зависимости от того, делимый участок или нет.

В судебной практике возникает немало вопросов, связанных с делимостью земельного участка, а также соблюдением собственниками здания порядка обращения с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Выходит, согласно п. 5 ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок сособственники здания совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок, установлен Приказом Минэкономразвития РФ от 13.09.2011г. № 475 «Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок».

Ключевым документом, который необходимо приложить к заявлению о приобретении прав на земельный участок, является кадастровый паспорт земельного участка, в котором содержится описание всех частей земельного участка, занятых объектами недвижимости, выданный не позднее чем за три месяца до дня подачи заявления.

Так, по одному из рассмотренных дел, суды пришли к выводу об отсутствии у администрации правовых оснований для принятия решения о предоставлении в собственность предпринимателю спорного земельного участка, в связи с тем, что предпринимателем не был предоставлен кадастровый паспорт земельного участка, необходимый для приобретения прав на земельный участок, без наличия которого невозможно исключить факт наложения границ испрашиваемого предпринимателем участка на границы земельного участка, принадлежащего Высоковольтному научно-исследовательскому центру. С заявлением о формировании участка и постановки его на кадастровый учет предприниматель не обращался .

Следует также отметить, что п. 6 Перечня документов указано, что взамен кадастрового паспорта на земельный участок заявителем может быть представлена кадастровая выписка о земельном участке в случае, если заявление о приобретении прав на данный земельный участок подано с целью переоформления прав на него.

К сожалению, как отмечается в литературе, указанная норма оказалась фактически неработающей. Органы власти, в обязанности которых входит передача земельных участков в собственность из права постоянного бессрочного пользования, считают необходимым отказывать в оформлении участка в собственность заявителям, если участок не прошел межевания. При этом основанием отказа является якобы неопределенность объекта, который заявитель просит продать ему в собственность в рамках переоформления права постоянного бессрочного пользования. Но самое удивительное то, что и судебные инстанции, которые как раз и должны следовать исключительно духу и букве закона, поддерживают органы власти, выдающие неправомерные отказы. Так, по делу № А41-12832/2012 суд первой инстанции, соглашаясь с основаниями отказа в продаже земельного участка при переоформлении его из права постоянного бессрочного пользования, указал, что в соответствии со ст. 554 ГК РФ описание местонахождения земельного участка, его границ, схематическое его изображение на карте, указание данных, позволяющих определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, являются существенными условиями договора купли-продажи. Однако в тексте ст. 554 ГК РФ подобного требования к описанию приобретаемого имущества не содержится. В данной статье лишь сказано, что в договоре должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору.

В то же время Высший Арбитражный Суд Российской Федерации уже дал толкование норм ст. 554 ГК РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 11.07.2011г. № 54. Пунктом 2 указанного Постановления установлено: «Согласно положениям статьи 554 ГК РФ для индивидуализации предмета договора купли-продажи недвижимого имущества достаточно указания в договоре кадастрового номера объекта недвижимости (при его наличии)».

Получается, высшая судебная инстанция уже ясно установила, что главным, основополагающим признаком, индивидуализирующим земельный участок, должен являться его кадастровый номер. Это означает, что при наличии кадастрового номера у участка все остальные его характеристики могут уточняться. Так, окончательная площадь земельного участка может быть определена в результате процедуры уточнения его границ (п. 3 ст. 25 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). Тем более что изменение площади участка, произошедшее в результате уточнения его границ, никак не влияет на права пользования этим участком. Более того, законодательство не содержит требований обязательного уточнения границ участка перед реализацией права переоформления этого участка в собственность из права постоянного бессрочного пользования.

Стало быть, налицо явное неисполнение заложенной законодателем при реализации земельной реформы в постсоветской России концепции разгосударствления земли, скорейшего оформления прав на земельные участки и вовлечения их в активный гражданский оборот. Причем игнорирование прямых указаний законодательства поддерживается сложившейся судебной практикой, которая, очевидно, требует изменения.

§ 2. Особенности приватизации земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения занимают особое место в земельном фонде РФ, их понятие связано со сферой сельскохозяйственного производства.

В соответствии с п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения включают:

• сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, многолетние плодовые насаждения);
• несельскохозяйственные угодья (земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, не входящие в земли водного фонда замкнутые водоемы, земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции) (п. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ).

Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой особую категорию земель и используются по особому целевому назначению (например, для ведения сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством, и т.д.). Использование земли данной категории исключает иные формы ее хозяйственной эксплуатации (например, нельзя возводить здания или сооружения).

Несмотря на то, что земельная реформа в РФ началась более 20 лет назад и в настоящее время активно развивается, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных и проблемных ее направлений, так как ценность земель сельскохозяйственного назначения является причиной злоупотреблений в области правоотношений, связанных с реализацией участков данной категории.

Приватизация земельных участков является одним из способов их реализации и представляет собой передачу земельных участков в собственность пользователю, что является основанием возникновения частной собственности на землю у граждан.

Земельные участки могут предоставляться как платно, так и бесплатно. Бесплатно приватизировать участок имеют право граждане, в чьем бессрочном или пожизненно наследуемом владении этот участок находится. Взимание денежных средств, кроме установленных законодательно сборов, недопустимо.

Так, по одному из рассмотренных дел, Л.Ф. Трофимова обратилась в суд с иском к внутрихозяйственной комиссии СПК «Искра» о признании за ней права на включение в списки граждан, имеющих право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, указав, что она работала в колхозе "Искра" Аургазинского района РБ. Ей стало известно, что она не имеет земельной доли (пая) из земель сельскохозяйственного назначения, так как решением внутрихозяйственной комиссии СПК "Искра" не была включена в список граждан, имеющих право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, считает, что решением вышеуказанной комиссии грубо нарушены ее права. Считает, что внутрихозяйственная комиссия халатно отнеслась к своим прямым обязанностям, закрепленным в Постановлении Правительства Республики Башкортостан от 15 марта 2006 г. N 60 "Об утверждении Порядка работы внутрихозяйственных и районных комиссий по бесплатному однократному предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, гражданам на праве общей собственности", что привело к ущемлению ее прав. В соответствии с п. 3 ст. 21.2 Закона РБ "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" право на бесплатное однократное получение земельной доли (пая) имеют в том числе граждане, имевшие по состоянию на 1 января 1992 года право на получение земельной доли (пая) при реорганизации колхозов, совхозов и иных сельскохозяйственных предприятий в соответствии с решениями трудовых коллективов.

Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, находит, что исковое заявление подлежит удовлетворению, так как оно законное и обоснованное, о чем свидетельствуют объяснения истца Л.Ф. Трофимовой, исследованная в судебном заседании ее трудовая книжка, согласно которой Л.Ф. Трофимова принята членом колхоза "Искра", а также в соответствии с Законом РБ "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" истец как работник СПК "Искра", уволенная из этой организации (предприятия) после 1 января 1992 года и проживающая на территории сельского поселения "Бишкаинский сельсовет" МР Аургазинский район РБ, в котором СПК "Искра" образован, имеет право на бесплатное однократное получение земельной доли.

На основании вышеизложенного суд принял решение удовлетворить заявление Л.Ф. Трофимовой и признать право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Если есть конкретные обстоятельства, подтверждающие право собственности гражданина на землю, например, как в данном случае постоянное (бессрочное) пользование, при оформлении земли в собственность он может требовать бесплатного оформления передачи земельного участка.

Несмотря на то, что фактически земельный участок является муниципальной собственностью, это не является препятствием к рассмотрению его в качестве частной собственности, на которую претендует гражданин.

Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Так, согласно ст. 51 Закона Свердловской области от 07.07.2004г. № 18-ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области» приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории Свердловской области, осуществляется с 1 января 2005 года.

В соответствии с абзацем первым пункта 4 статьи 1, во взаимосвязи с пунктом 7 статьи 10 Закона порядок приватизации земель сельскохозяйственного назначения определяется Законом, ЗК РФ и Вводным законом, а дата (момент) начала и цена приватизации земель сельскохозяйственного назначения в пределах 15% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, предоставлявшихся на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования - законами субъектов РФ. Из абзаца первого пункта 4 статьи 1 Закона следует, что дата начала приватизации должна быть установлена законами субъектов РФ. В тех субъектах РФ, где такая дата еще не наступила, не допускается предоставление участков, находящихся под действием Закона, в частную собственность никаким способом. Если в субъекте РФ не принят закон о дате приватизации участков, то она может осуществляться с 1 января 2004 года (подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона).

Закон не ограничивает субъекты РФ установить своими законами любую дату приватизации. Поэтому в некоторых субъектах РФ она установлена и наступает через длительное время, например, через 49 лет после принятия закона субъекта РФ. Так, статьей 10 Закона Волгоградской области от 17 июля 2003 г. № 855-ОД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» установлено, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Волгоградской области, осуществляется через 49 лет со дня вступления в силу данного Закона. Оспаривание таких законов субъектов РФ прокурором и частными лицами неперспективно: Верховный Суд Российской Федерации Определениями от 30 июня 2004 года № 72-Г04-2, от 25 марта 2009 года № 51-Г09-2, от 28 октября 2009 года № 51-Г09-20 оставлял такие законы в силе. По сути, это запрет приватизации участков для ныне живущих поколений. Вместе с тем имеется тенденция к сокращению числа субъектов РФ, в которых приватизация участков запрещена. Как правило, закон субъекта РФ, разрешающий приватизацию участков, принимается со сменой высшего должностного лица субъекта РФ. Именно после смены губернаторов приватизация участков была введена, в частности, новыми законами Тульской и Ульяновской областей.

Полагаем, что если субъект РФ установил дату начала приватизации ЗСХН, эта дата наступила и после нее начались действия по приватизации участков, то субъект РФ уже не вправе принять закон, «отодвигающий» эту дату и запрещающий приватизацию таких участков. Пункт 4 статьи 1 и подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона позволяют установить "отлагательный" срок начала приватизации только для участков, приватизация которых еще не началась.

Независимо от законов субъектов РФ запрещена приватизация участков иностранными лицами (статья 3 Закона), а также оленьих пастбищ в районах Крайнего Севера и отгонных пастбищ (абзац второй пункта 4 статьи 1 Закона). Законы субъектов РФ подтверждают данное правило. Например, согласно части первой статьи 3 Закона Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» «земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус».

§ 3. Проблемы приватизации земельных участков под объектами незавершенного строительства

В практике применения законодательства возник достаточно острый вопрос о том, имеют ли исключительное право на приватизацию земельных участков собственники объектов незавершенного строительства.

До недавнего времени существовали различные правовые позиции по данному вопросу. Так, например, в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № Д08-1593 было указано, что действующим законодательством предусмотрена возможность приватизации земельных участков, на которых расположены не введенные в эксплуатацию объекты капитального строительства.

В настоящее время судебная практика исходит из невозможности применения к отношениям, возникающим при приватизации земельного участка под таким объектом, правил, предусмотренных ст. 36 ЗК РФ. При этом суды основываются на выводе о том, что рассматриваемые объекты не относятся к зданиям, строениям, сооружениям, поэтому на правоотношения сторон положения ст. 36 ЗК РФ не распространяются.

Поворотным событием в практике разрешения споров об отказе в приватизации земельных участков под такими объектами явилось принятие Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда от 23 декабря 2008 г. № 8985/08, в котором содержалось несколько важных выводов.

Мнение о наличии права на выкуп земельного участка собственником объекта незавершенного строительства не учитывает необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов при возведении объектов капитального строительства.

При предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства применение положений ст. 36 ЗК РФ к объектам незавершенного строительства исключается в связи с тем, что в отличие от зданий, строений или сооружений они не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ основанием для прекращения договора аренды земельного участка, предназначенного для строительства, является его неиспользование в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка.

Следовательно, приватизация земельного участка под объектом незавершенного строительства законодательно допустима, однако при этом собственники указанных объектов не обладают исключительным правом на приватизацию, предусмотренным в ст. 36 ЗК РФ.

Согласно правовой позиции, изложенной в указанном Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, хотя в ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации не названы объекты незавершенного строительства, применение порядка выкупа земельных участков под названными объектами возможно в случаях, прямо указанных в законе.

К таким случаям, например, относится переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в силу положений п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Вторым случаем, указанным в законе, является приватизация объектов незавершенного строительства в силу положений п. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии с которым собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

С правовой позицией суда, конечно же, можно согласиться. Однако, как показала практика, разъяснения, представленные в рассматриваемом Постановлении, не носят исчерпывающего характера.

В частности, на практике возник вопрос о том, может ли осуществляться так называемый переход права на приватизацию в случае, если право собственности на объект недвижимости, а в данном случае объект незавершенного строительства, было приобретено другим лицом.

Рассмотрим данную ситуацию применительно к двум указанным случаям: применение норм ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

По мнению суда, при приобретении объектов незавершенного строительства не в процессе приватизации, а в результате совершения сделки купли-продажи порядок выкупа земельных участков, предусмотренный п. 3 ст. 28 Закона о приватизации, к данным отношениям не применим.

В связи с этим интересным представляется вопрос о том, может ли быть применим данный вывод по аналогии к отношениям, при которых земельный участок принадлежал продавцу на праве постоянного бессрочного пользования. Обладает ли при этом новый собственник объекта незавершенного строительства исключительным правом на приватизацию земельного участка?

Представляется, что для ответа на данный вопрос необходимо обратить внимание на содержание п. 12 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», в котором отмечена возможность перехода обязанности по переоформлению права постоянного бессрочного пользования к новому собственнику объекта недвижимости. Так, суд указал, что, если право собственности на здание, строение или иную недвижимость перешло после введения в действие ЗК РФ к лицу, которое в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ не может обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, такому лицу надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность.

Аналогичной позиции необходимо придерживаться в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства.

Следовательно, при смене собственника объекта недвижимости (а объект незавершенного строительства таковым является) осуществляется переход обязанности по переоформлению, переходит и право выбора вида переоформляемого права. Учитывая данный факт, вполне логично будет предположить о возможности перехода права на выкуп земельного участка к новому собственнику объекта незавершенного строительства.

На первый взгляд оба рассмотренных случая являются схожими, однако решение вопроса о наличии или отсутствии оснований для приватизации земельного участка является различным. Однако такое различие усматривается в самом существе рассматриваемых отношений: в одном случае речь идет об определении возможности перехода к новому правообладателю недвижимости ограниченного вещного права, а в другом у продавца объекта вещное право на земельный участок отсутствует.

Стало быть, при решении вопроса о возможности выкупа земельного участка под объектом незавершенного строительства необходимо учитывать наличие юридических оснований (предусмотренную законом возможность) и фактических оснований (приобретение права в порядке приватизации, факт обладания земельным участком на праве постоянного бессрочного пользования).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование правового регулирования отношений, связанных с приватизацией земельных участков, позволило сделать следующие выводы.

1. Нормативно-правовые акты, регулирующие порядок приватизации земельных участков, выражают взаимодействие материальных и процессуальных норм. Правовое регулирование предоставления прав на землю занимает важное место в системе государственно-правового воздействия на общественные отношения. Эффективность правового регулирования выражается в соотношении между результатами правового регулирования и стоящей перед ним целью - установление субъективного материального права на землю.
2. Следует признать, что в процессе становления законодательства о приватизации земельных участков принципам приватизации земли не уделялось достаточного внимания. Ситуация изменилась с принятием Земельного кодекса РФ. Были закреплены принцип государственного регулирования приватизации земельных участков, принцип единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, принцип возмездности приобретения земельных участков в собственности.

Единственным прямо предусмотренным Земельным кодексом РФ принципом является принцип государственного регулирования приватизации земли. Все прочие могут быть выделены лишь на основании анализа действующего законодательства. Однако многие важные положения остались за рамками закона. Законодательством не выделены принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований при приватизации земельных участков. Именно эти принципы играют особую роль в условиях поселений, поскольку направлены на защиту интересов их жителей.

Наиболее важным при приватизации застроенных земельных участков представляется принцип единства судьбы земельного участка и объектов недвижимого имущества, располагающихся на нем.

Для случаев приобретения незастроенных земельных участков на торгах для дальнейшего строительства особую значимость приобретает принцип учета градостроительных требований.

1. При решении вопроса о возможности выкупа земельного участка под объектом незавершенного строительства необходимо учитывать наличие юридических оснований (предусмотренную законом возможность) и фактических оснований (приобретение права в порядке приватизации, факт обладания земельным участком на праве постоянного бессрочного пользования).
2. Органы власти, в обязанности которых входит передача земельных участков в собственность из права постоянного бессрочного пользования, считают необходимым отказывать в оформлении участка в собственность заявителям, если участок не прошел межевания. При этом основанием отказа является якобы неопределенность объекта, который заявитель просит продать ему в собственность в рамках переоформления права постоянного бессрочного пользования. Но самое удивительное то, что и судебные инстанции, которые как раз и должны следовать исключительно духу и букве закона, поддерживают органы власти, выдающие неправомерные отказы. В то же время Высший Арбитражный Суд Российской Федерации установил, что главным, основополагающим признаком, индивидуализирующим земельный участок, должен являться его кадастровый номер. Это означает, что при наличии кадастрового номера у участка все остальные его характеристики могут уточняться. Получается, что налицо явное неисполнение заложенной законодателем при реализации земельной реформы в постсоветской России концепции разгосударствления земли, скорейшего оформления прав на земельные участки и вовлечения их в активный гражданский оборот. Причем игнорирование прямых указаний законодательства поддерживается сложившейся судебной практикой, которая, очевидно, требует изменения.
3. Приватизация земельных участков - процесс длительный, сопровождающийся скандалами и злоупотреблениями, что, естественно, порождает споры о возможности его оптимизации или даже отмены. Этот вопрос стал политическим, социально-экономическим. Приватизация необходима, но ее должен сопровождать строгий контроль со стороны всех ветвей власти. Сам процесс приватизации должен быть регламентирован до мельчайших деталей, особенно применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

При том, что земельное законодательство совершенствуется постоянно, но вместе с тем существует еще ряд проблем, связанных с приватизацией земельных участков.

Действующие в настоящее время законы, а именно: « Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. От 21.07.2014 г.) и «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001г. № 137-ФЗ (в ред. от 23.06.2014г.) до сих пор не решили проблем, связанных с приватизацией земельных участков в Российской Федерации. Эти законы нуждаются в совершенствовании и требуют немалого времени для устранения правовых пробелов в законодательном регулировании приватизации земельных участков.

С учетом вышеизложенного, предложить: органам государственной власти в приоритетном порядке рассматривать законопроекты, направленные на совершенствование земельного законодательства Российской Федерации и упростить процедуру, связанную с приватизацией земельного участка, сделать ее более доступной и прозрачной для граждан.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативные акты

1.Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - 15. - Cт. 1691.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994г. № 51-ФЗ (в ред. от 05.05.2014г.) // Собрание Законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001г. № 136-ФЗ (в ред. от 28.12.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 12.03.2014г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.

О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007г. № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013г.) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4017.

О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001г. № 178-ФЗ (в ред. от 02.11.2013г.) // Российская газета. - 2002. - 26 января.

О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ (в ред. от 23.07.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4148.

О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997г. № 122-ФЗ (в ред. от 12.03.2014г.) // Российская газета. 1997. 30 июля.

О землеустройстве: Федеральный закон от 18.06.2001г. № 78-ФЗ (ред. от 18.07.2011г.) // Российская газета. 2001. 23 июня.

О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: Федеральный закон от 15.04.1998г. № 66-ФЗ (в ред. от 07.05.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 16. - Ст. 1801.

Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002г. № 101-ФЗ (в ред. от 28.12.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 30. - Ст. 3018.

Российская Федерация Свердловская область. Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области: Закон от 07.07.2004г. № 18-ОЗ (в ред. от 19.11.2013г.) // Областная газета. - 2004. - 07 июля.

Российская Федерация. Правительство. О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Постановление от 12.06.2008г. № 450 (в ред. от 25.02.2014г.) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2983.

Российская Федерация. Минэкономразвития. Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по продаже (приватизации) земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости: Приказ РФ от 07.11.2011г. № 622 // Российская газета. - 2012. - 13 января.

Российская Федерация. Минэкономразвития. Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок: Приказ от 13.09.2011г. № 475 // Российская газета. - 2011. - 05 октября.

Российская Федерация. Минэкономразвития. О применении Приказа Минэкономразвития РФ от 30.10.2007г. № 370 «Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения: Письмо от 02.06.2008г. № Д08-1593 // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2008 (ч. II). - № 8.

О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: Закона РФ от 03.07.1991г. № 1531-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 04.07.1991, N 27, ст. 927. (Утратил силу).

О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.1997г. № 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. Ст. 3595. (Утратил силу).

Судебная практика

Российская Федерация. Конституционный суд. По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего арбитражного суда Российской Федерации: Постановление от 25.07.2001г. № 12-П (п. 2) // Вестник Конституционного суда РФ. 2001. № 6.

Российская Федерация. Четвертый арбитражный апелляционный суд. Постановление от 13.05.2013г. по делу № А19-18848/2012 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Высший Арбитражный Суд. Определение от 15.08.2013г. № ВАС-9970/13 по делу № А41-15688/11 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Федеральный Арбитражный суд Московского округа: Постановление от 11.02.2013г. по делу № А41-12832/12 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация Пленум Высшего Арбитражного Суда. О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем: Постановление от 11.07.2011г. № 54 // Вестник ВАС РФ. - 2011. - № 9.

Российская Федерация. Аургазинский районный суд Республики Башкортостан. Решение от 21 мая 2012 г. по делу № 2-448/2012 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 30.06.2004г. № 72-Г04-2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2005. № 1.

Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 25.03.2009г. № 51-Г09-2 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 28.10.2009г. № 51-Г09-20 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа. Постановление от 27.08.2010г. по делу № А32-47901/2009 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Российская Федерация. Президиум Высшего Арбитражного Суда. Постановление от 23.12.2008 г. № 8985/08 // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 4.

Российская Федерация. Президиум Высшего Арбитражного Суда. Постановление от 10.04.2012г. № 15874/11 по делу № А40-31112/10-94-132 // Вестник ВАС РФ. - 2012. - № 7. - С. 21.

Российская Федерация. Пленум Высшего Арбитражного Суда. О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства: Постановление от 24.03.2005г. № 11 // Вестник ВАС РФ. - 2005. - № 5.

Научная и учебная литература

Аккуратов, И.Ю. Общетеоретические и гражданско-правовые проблемы приватизации муниципальной собственности: дисс. … канд. юрид. наук / И.Ю. Аккуратов - М., 2000. - 198 с.

Анисимов, А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений / А.П. Анисимов // Журнал российского права. - 2004. - № 4. - С. 14-19.

Белых, В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы / В.С. Белых // Государство и право. 1996. - № 10. - С. 69-74.

Виноградов, В.А. Приватизация в глобальном контексте / В.А. Виноградов, С.Я.. Вессловский. - М.: Норма, 1998. - 216 с.

Волков, Г.А. Принципы земельного права России / Г.А. Волков. - М.: Норма, 2005. - 342 с.

Дягилев, А.В. Право без прав / А.В. Дягилев // Правовые вопросы недвижимости. - 2013. № 1. - С. 5-8.

Жариков, Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений / Ю.Г. Жариков // Государство и право. - 1996. - № 2. - С. 49-52.

Земельное право: Учеб. / Под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. - 764 с.

Землякова, Г.Л. Проблемы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости в аспекте совершенствования законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг / Г.Л. Землякова. - М.: Норма, 2011. - 316 с.

Иконицкая, И.А. Земельный кодекс РФ: проблемы теории и практики (Материалы конференции) / И.А. Иконицкая // Государство и право. - 2002. - № 9. - С. 77-88.

Калинин, Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 30.06.2006г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» / Н.И. Калинин. - М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. - 118 с.

Кашанин, А.В. Понятие и правовая природа приватизации / А.В. Кашанин // Правоведение. - 1997. - № 2. - С. 120-125.

Комарицкий, С.И. Приватизация: правовые проблемы. Курс лекций / С.И. Комарицкий. - М.: Юристъ, 2000. - 378 с.

Корнеев, А.Л. Сделки с земельными участками: Учебное пособие / А.Л. Корнеев. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. - 340 с.

Липски, С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения / С.А. Липски // Нотариус. - 2013. - № 6. - С. 20-24.

Мальцев, Д.Л. Тенденции развития законодательства о предоставлении прав на земельные участки / Д.Л. Мальцев // Нотариус. - 2008. - № 3. - С. 28

Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред.: Г.Е. Быстров, Б.Д. Клюкин. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»; ИНФРА-М, 2002. - 190 с.

Радыгин, А.Д. К теории приватизации в переходной экономике / А.Д. Радыгин // Вопросы экономики. - 1995. - № 12. - С. 63-67.

Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Поволжского округа на тему «Актуальные правовые проблемы оборота недвижимости и земельных правоотношений» (Казань, 30 октября 2013 г.) // Вестник гражданского процесса. - 2013. - № 6. - С. 235-240.

Скворцов, О.Ю. Приватизационное право / О.Ю. Скворцов. - М.: Норма, 1999. - 420 с.

Скловский, К.И. Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе / К.И. Скловский // Хозяйство и право. - 2004. - № 10. - С. 115-119.

Суханов, Е.А. Основные положения права собственности / Е.А. Суханов, У. Матеи. - М.: Юристъ, 1999. - 256 с.

Сухова, Е.А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Е.А. Сухова. - М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008.

Сыродоев, Н.А. Земля как объект гражданского оборота / Н.А. Сыродоев // Государство и право. - 2003. - № 8. - С. 27-30.

Сыродоев, Н.А. Правовое регулирование оборота земельных участков / Н.А. Сыродоев // Государство и право. - 1999. - № 9. - С.44-50.

Шатрова, О.В. Правовое регулирование приватизации земельных участков в поселениях / О.В. Шатрова. - М.: Проспект, 2006. - 376 с.

Шатрова, О.В. Приватизация земельных участков в городах и иных поселениях: начало и развитие процесса / О.В. Шатрова // Законодательство. - 2006. - № 1. - С. 27-30.

В 1990-е гг. сложились две группы актов, регулирующих земельные отношения: законодательные и подзаконные (указы Президента и постановления Правительства). Направленность этих групп актов была противоположна: законы в основном способствовали сохранению существующей системы земельных отношений, указы же были направлены на ее трансформацию в "рыночном" направлении. "Победили" подзаконные акты. Пащенко Е.Г., Нахтаров В.В. Земельные отношения в современном мире/ "Закон" № 1, 2007. - С. 31

Главной целью правительственной земельной реформы, продолжающейся с 1989 г., видится приватизация земли, якобы должная стать средством появления класса частных собственников как основы эффективного землепользования. Однако для большинства граждан России процесс этот трудноуловим, так как обставлен дебрями юридических механизмов и информационным вакуумом. Люди не в состоянии оценить масштаб и перспективу происходящих земельных преобразований в целом по стране, но умудряются делать выводы из личной практики.

Попытка ввести на землю частную собственность была предпринята в 1989 г. Перед вторым Съездом народных депутатов СССР группа депутатов призывала к всеобщей политической забастовке, если вопрос о земле не будет включен в повестку дня. Дело закончилось тем, что Верховный Совет СССР 28 февраля 1990 г. принял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (с изменениями от 6 марта 1991 г., далее - Основы законодательства о земле). Основы Законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1990 г. N 10. Ст. 129-130 В результате борьбы в Основы законодательства о земле был введен компромиссный титул права на землю - право пожизненного наследуемого владения как ограниченное вещное право: "Граждане СССР имеют право на получение в пожизненное наследуемое владение земельных участков: для ведения крестьянского хозяйства, для ведения личного подсобного хозяйства, для строительства и обслуживания жилого дома, для садоводства и животноводства, для дачного строительства, в случае получения по наследству или приобретения жилого дома, для традиционных народных промыслов. Законодательством союзных и автономных республик может быть предусмотрено предоставление земельных участков во владение и для других целей".

Впервые частная собственность на землю была закреплена в ст.2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе" (с изменениями от 27 декабря 1990 г., 24 июня,20 ноября 1992 г., 28 апреля 1993 г.) Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 "О земельной реформе" // Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Верховного совета Российской Федерации. 1990. № 26. Ст. 327. и в ст.1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (с изменениями от 27 декабря 1990 г., 24 июня 1992 г., 28 апреля, 24 декабря 1993 г., 30 декабря 2001 г., 21 марта 2002 г.) Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" // Ведомости Совета народных депутатов Российской Федерации и Верховного совета Российской Федерации. 1990. № 26. Ст. 324. Характерно, что на момент их принятия нормы этих законов о праве собственности противоречили Конституции РСФСР 1978 г. Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. (с изменениями от 27 октября 1989 г., 31 мая, 16 июня, 15 декабря 1990 г., 24 мая, 3 июля, 1 ноября 1991 г.) // Ведомости Верховного Совета Российской Федерации 1978 г. № 15 ст. 407 15 декабря 1990 г. в нее были внесены изменения. Однако утверждать после этого, что право частной собственности на землю приобрело всеобъемлющий характер, не приходилось. Возможность предоставления земельных участков в собственность, хотя и была предусмотрена ст.12 Конституции РСФСР, но была ограничена 10-летним с момента приобретения права собственности мораторием на куплю-продажу земельных участков.

25 апреля 1991 г. был принят Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1303-1 (с изменениями от 28 апреля, 24 декабря 1993 г.) (далее - Земельный кодекс РСФСР) Земельный Кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1303-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 22. Ст. 768, который также предусмотрел право частной собственности граждан на землю (ст.7), назвал пожизненное наследуемое владение граждан правом (ст.7), подтвердил право аренды в качестве правового титула на землю для граждан и юридических лиц (ст.7 и 13), ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участками (ст.12), предусмотрел ряд иных элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по поводу земельных участков. В.В. Чубаров. Вопросы взаимодействия гражданского и земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период / "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование". Июнь 2006 г. Статьи 26 и 27 ЗК РСФСР гласили: "Земли, пригодные для нужд сельского хозяйства, предоставляются прежде всего для сельскохозяйственных целей. Для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли, землевладельцем, землепользователем земельные участки несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке".

В развитие земельной реформы были изданы Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 "О неотложных мерах по развитию земельной реформы в РСФСР", постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" и от 4 сентября 1992 г. № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса". Пащенко Е.Г., Нахтаров В.В. Земельные отношения в современном мире / "Закон". 2007. № 1.С. 29 В Положении о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий определены условия выхода работников из таких предприятий со своими земельными и имущественными паями в натуре. Однако для отдельных сельскохозяйственных предприятий применяются особые условия реорганизации и приватизации. Это обусловлено необходимостью сохранения прежней специализации предприятий, функций и определения порядка использования государственной собственности. Крассов О.И. Право частной собственности на землю/ М.: Юристъ, 2000. - С. 95

Законом РФ от 9 декабря 1992 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России" Закон РФ от 9 декабря 1992 г. № 4061-I "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993 г. № 2. Ст. 55 в ст.12 Конституции РСФСР были внесены изменения, по которым полученные и приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены их собственниками без изменения целевого назначения земель и независимо от сроков поступления в собственность. Однако и здесь оставались ограничения: собственник вправе был продать участок либо местным Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых участок был предоставлен; либо по договорной цене физическим и юридическим лицам, но только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного или жилищного строительства. В остальном сохранялся 10-летний мораторий на продажу земельного участка третьим лицам, если участок был предоставлен в собственность бесплатно, и вводился 5-летний мораторий для лиц, приобретших земельный участок за плату. В.В. Чубаров. Вопросы взаимодействия гражданского и земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период / "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование". - Июнь 2006

Окончательно мораторий на куплю-продажу земельных участков для некоторых видов целевого использования был отменен Законом РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства". Закон РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 “О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства”// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993 г. № 1. Ст. 26 Последний хотя и сузил, как верно утверждается в литературе, круг лиц, участвующих в сделке, гражданами РФ, однако ввел в гражданско-правовой оборот весьма существенную часть земельных участков. В соответствии с п.9 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

"О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 7 июля, 8 декабря 2003 г., 3 октября, 29 декабря 2004 г., 18 июня, 27, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 30 июня, 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 24 июля, 18 октября, 8, 23 ноября, 1 декабря 2007 г., 22 июля 2008 г.) Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4148; 2003. № 28. Ст. 2875; № 50. Ст. 4846; 2004. № 41. Ст. 3993; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 17; № 25. Ст. 2425; 2006. № 1. Ст. 3; Ст. 17; № 17 (ч. 1). Ст. 1782; № 27. Ст. 2881; № 52 (ч. 1). Ст. 1782; № 27. Ст. 2881; № 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. № 7. Ст. 834 свидетельства о праве собственности на эти участки, выданные по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (с изменениями от 24 декабря 1993 г., 25 января 1999 г.) Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191. , признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно п.1 Указа земельные участки и все, что прочно с ними связано, были названы недвижимостью. Совершение сделок с земельными участками подлежало регулированию гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и норм самого Указа. В п.3 Указа говорится: "Государственные акты и свидетельства о предоставлении земельных участков в собственность, выданные до вступления в действие настоящего Указа, являются документами постоянного действия, удостоверяющими право собственности, и имеют равную законную силу со свидетельством, предусмотренным настоящим пунктом". Однако применение данного Указа вновь ограничивалось не только содержанием действовавшей ст.12 Конституции РСФСР 1978 г., но и реальными общественными отношениями и противостоянием в обществе по вопросу о частной собственности на землю.

Изданный еще до опубликования новой Конституции РФ Указ Президента от 24 декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5085. отменил Закон "О земельной реформе", некоторые положения Закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и почти треть статей Земельного кодекса РСФСР, исключив из него понятие пожизненного наследуемого владения и положения о собственности на землю, в том числе о запрете предоставления земли иностранным гражданам в собственность. Земельный кодекс как самостоятельный нормативный акт практически перестал существовать. С этого момента начался период незаконной приватизации земли посредством "указного права". Пащенко Е.Г., Нахтаров В.В. Земельные отношения в современном мире / "Закон". 2007. № 1.С. 30

Разгосударствление основных средств производства, в том числе земли, повлекло их включение в сферу гражданского оборота, а значит, включение земельных отношений в сферу регулирования Гражданского кодекса РФ Часть первая ГК РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301; Часть вторая ГК РФ от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. №5. Ст. 410; Часть третья ГК РФ. 2001. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552; Часть четвертая ГК РФ от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5496. Кодекс ввел многообразие организационно-правовых форм юридических лиц, и по умолчанию земельного законодательства в каждой из них стало возможным вести сельскохозяйственную деятельность. В земельном праве не было учтено, что часть форм юридических лиц предназначена для привлечения капитала, нежели для организации деятельности, основанной на личном труде.

В развитие земельной реформы Президентом был подписан Указ от 7 марта 1996 г. № 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (с изменениями от 25 января 1999 г.). Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (с изменениями от 25 января 1999 г.) // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1026 Согласно этому Указу должна была завершиться выдача свидетельств о собственности на земельные доли.

Сдерживание гражданско-правового оборота земель с помощью различных политико-правовых инструментов, в том числе публично-правовых ограничений, продолжалось и в дальнейшем. Речь идет не об изъятии либо об ограничении в обороте тех земельных участков (res extra commercium ), которые действительно должны быть из него изъяты либо ограничены (см. ст.27 ЗК РФ), и не о разумном применении иных публично-правовых средств при регулировании имущественных отношений с землей (целевое использование земли и т.п.). Речь идет о сознательной политике Российского государства, которая на протяжении 1990-х гг. вынуждена была балансировать на грани между существовавшими в обществе полярными взглядами по поводу права частной собственности на землю. Это, в свою очередь, влияло на содержание земельного законодательства. Соответственно, не во всем "рыночными" были и те имущественные отношения по поводу земли, которые складывались в обществе. Ожидать в этой ситуации всеобъемлющего гражданско-правового регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка не приходилось. В.В. Чубаров. Вопросы взаимодействия гражданского и земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период / "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование". Июнь 2006

Приватизация в России — приватизация, процесс передачи государственного имущества Российской Федерации в частную собственность, который осуществлялся в России с начала 1990-х годов (после распада СССР) и сопровождался исключительным уровнем насилия, коррупции и разгулом преступности. Приватизацию обычно связывают с именами Е. Т. Гайдара и А. Б. Чубайса, занимавшими в то время ключевые позиции в правительстве. В результате приватизации значительная часть государственного имущества России перешла в частную собственность.

Приватизация часто подвергается резкой критике. Утверждается, что новые обладатели собственности получили её не по заслугам, а за счёт личных связей и неформальных отношений с первыми лицами государства и их родственниками. С приватизацией связывают появление в России олигархов, слишком сильное и несправедливое экономическое расслоение населения России. Значительная часть населения России воспринимает приватизацию 90-х как аморальную, преступную. В народе даже её стали называть «прихватизация».

С другой стороны, как утверждает Владимир Мау, приватизация проводилась в крайне сложной экономической, финансовой и политической обстановке: конфронтация Верховного совета РФ с Президентом и Правительством затрудняли создание правовой базы и проведение институциональных реформ; Правительство испытывало сильное лоббистское давление со стороны Верховного совета; на момент начала приватизации государство было не способно эффективно контролировать свою собственность, массовым явлением стала спонтанная приватизация — захват контроля над предприятиями их директорами, настроенными не на развитие предприятий, а на быстрое получение прибылей.

По мнению Владимира Мау, главной экономической задачей приватизации было повышение эффективности экономики за счет создания института частной собственности на средства производства. В то время как в определенных сферах экономики (обслуживание, торговля) эта задача была достаточно быстро решена, в промышленности и сельском хозяйстве нужный эффект достигался гораздо медленнее, во многом из-за того, что, считает Мау, приватизированные предприятия переходили в собственность трудовых коллективов, то есть под контроль — а в перспективе и в собственность — их директоров. Однако сам Анатолий Чубайс позднее говорил, что приватизация была проведена с единственной целью не допустить прихода коммунистов к власти.

Нормативная база приватизации

Приватизация в России началась после принятия Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» в 1988 году. На этом этапе она осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной базы. При этом реальные ее масштабы оставались неизвестными. По оценкам ОЭСР к лету 1992 года (начало осуществления программы приватизации) более 2000 предприятий были приватизированы «стихийно». Только в 1991 году началась разработка законодательства о приватизации Законом РФ от 3/7/1991 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» (с изменениями от 5/7/1992).

До середины 1992 года Верховный Совет РФ принял ряд законов и постановлений, регламентирующих процессы приватизации и банкротства хозяйственных субъектов, в том числе и Законы РФ «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР» и Законом о приватизации организация и проведение единой государственной политики приватизации, включая ее нормативное и методическое обеспечение, возлагались на Государственный Комитет РФ по управлению государственным имуществом (ГКИ). В качестве продавца и временного владельца государственного имущества был определен Российский фонд федерального имущества (РФФИ). При этом ГКИ был подотчетен Правительству РФ, а РФФИ — Верховному Совету РФ.

В России к нормативной базе приватизации относились также Государственные программы приватизации на 3 года. Они включали задания на текущий год и прогноз на два следующих. На основании этих законов Государственный комитет России по управлению государственным имуществом (ГКИ) издавал нормативные акты, а также давал разъяснения этих актов и Программы приватизации. При этом за пределами юрисдикции этих законов оставалась приватизация земли и жилищного фонда, социально-культурных учреждений и объектов культурного и природного наследия. Кроме указанных законов отдельные аспекты приватизации попадали под действие и других законов, например, «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25/12/1990.

С ноября 1991 г. начался этап форсированной приватизации. В его основу был положен указ No.341 Президента РФ от 29/12/1991, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 год». Указ No.66 от 29/1/1992 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» определял практический механизм приватизации. Государственная программа приватизации на 1992 год была принята Верховным Советом РФ в июне 1992 года. Она провозглашала следующие цели:

• повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
• создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;
• привлечение иностранных инвестиций, социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
• содействие процессу финансовой стабилизации РФ;
• создание условий и организационных структур для расширения масштабов приватизации в 1993—1994 гг.

В РФ Программа приватизации предусматривала ваучерную, денежную и «малую» приватизацию. Согласно законодательно принятой программе малые предприятия должны были распродаваться на торгах или могли быть напрямую проданы частным лицам, работающим на этих предприятиях. Крупные же предприятия должны были быть обязательно акционированы до приватизации. Корпоратизация средних предприятий до их разгосударствления оставалась на решение самих предприятий.

Программа приватизации устанавливала ограничения на приватизацию, обязательные для всех органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления, при этом запрещая введение дополнительных ограничений этими органами и расширенного толкования ограничений. При рассмотрении вопроса о приватизации объектов и предприятий правительство РФ, ГКИ и его территориальные органы имели право запретить приватизацию либо путем преобразования предприятия в акционерное общество открытого типа с закреплением 100 % акций в государственной собственности, либо преобразования его в государственное (казенное) предприятие, финансируемое за счет государственных источников.

В случае принятия решения о приватизации способы ее проведения в каждом конкретном случае определялись рабочей комиссией по приватизации соответствующего комитета по управлению имуществом. Предприятия со стоимостью активов на 1/1/1992 не более 1 млн руб. попадали под так называемую «малую» приватизацию через аукцион или конкурс. Объекты нежилого фонда, сданного ранее в аренду, объекты незавершенного строительства, имущество ликвидируемых или действующих предприятий также приватизировалось через аукцион. Предприятия-должники оставлялись до специальных указов президента РФ.

Основная же масса предприятий должна была быть в процессе приватизации превращена в акционерные общества открытого типа (АООТ). Для них предусматривались следующие формы приватизации:

закрепление пакета акций (в том числе и «золотой» акции) в государственной или муниципальной собственности; льготная продажа и передача акций членам трудового коллектива приватизируемого предприятия; выкуп имущества арендными предприятиями по договорам аренды; продажа акций на чековом («ваучерном») или денежном аукционе; продажа акций по конкурсу, в том числе и приватизационному. Можно лишь пожалеть, что конкурсы неаукционного характера до 1995 г. практически не сыграли никакой роли. В российских условиях жестко применялась аукционная форма приватизации при том, что эксперты предупреждали, что «заранее принимать на себя обязательство реализовывать приватизируемые предприятия в основном через аукцион — значит отказываться от получения оптимальных для страны результатов по многим сделкам… Жесткое применение аукционного метода приватизации существенно связывает российской стороне руки на… переговорах с зарубежными инвесторами». [А.З Астапович, Л. М. Григорьев. Иностранные инвестиции в России… с. 28.]

Нормативная база приватизации, принятая в краткие сроки часто без межведомственного согласования, естественным образом не могла быть достаточно полной. В развитие Госпрограммы приватизации был издан ряд указов президента и ведомственных документов. При этом не были определены механизмы управления госсобственностью, не сформулированы требования к новым собственникам по защите окружающей среды, механизмы обеспечения экономической независимости, безопасности и обороноспособности страны [из акционированных к 1995 г. 1110 предприятий ВПК 20 % были объявлены неплатежеспособными; см.: Счетная палата… с. 11], взаимоотношений, распределения прав и обязанностей в части управления госсобственностью центра и регионов. Помимо того, вообще отсутствовали нормы и критерии, ограничивающие объемы преобразований одной формы собственности в другую. Понятия национализации и секвестра отсутствовали в нормативной базе вообще.

Ваучерная приватизация

Ваучерная приватизация проводилась в 1992—1994 гг. Ей предшествовали законодательные акты Верховного Совета РСФСР, принятые летом 1991 года, которые предусматривали выкуп государственных предприятий и их преобразование в акционерные общества. Для упорядочения приватизации был принят закон «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР», согласно которому каждый гражданин России получал именной приватизационный счет, на который должны были зачисляться денежные суммы, предназначенные для оплаты приватизируемого государственного имущества. Закон не разрешал продажу приватизационных вкладов другим лицам. Этот закон, однако, не был осуществлен, и вместо него была проведена ваучерная приватизация.

Практическим руководством к приватизации служили Указы Президента РФ «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (29 декабря 1991 г.), «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (29 января 1992 г.), «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (1 июля 1992 г.), «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» (14 августа 1992 г.), «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (24 декабря 1993 г.).

Ваучерная приватизация была противоречива. Формат приватизации был во многом результатом компромиссов между Правительством и Верховным Советом, с учетом принятых в разное время нормативных актов и интересов разных лоббистских групп. Так, Е. Гайдар и А. Чубайс изначально не были сторонниками ваучерной приватизации, предлагая отказаться от нее в пользу постепенной приватизации за деньги. Однако, закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 3 июня 1991 года предусматривал приватизацию с использованием приватизационных именных счетов. Недостатком этого решения была его коррупционная уязвимость: с учетом преимущественного права работников предприятий на выкуп их акций, директора, используя давление на работников, получили бы широкие возможности для захвата контроля над предприятиями. В качестве компромисса между позицией Верховного Совета и Правительства, чеки были анонимизированы (что приближало приватизацию к рыночной схеме), право трудовых коллективов на преимущественный выкуп акций сохранено.

Летом 1992 г. были введены ваучеры (приватизационные чеки), которые небесплатно раздавались населению. За каждый ваучер необходимо было заплатить 25 рублей, независимо от того, кто получал ваучер взрослый человек или ребёнок. Номинальная стоимость ваучера составляла 10 тысяч рублей. Имущество предприятий страны было оценено в 1400 миллиардов рублей, и на эту сумму были изданы ваучеры. По утверждению главы Госкомимущества Чубайса, руководившего приватизацией, один ваучер соответствовал по стоимости двум автомобилям «Волга». Но купить эти автомобили в обмен на ваучер было нельзя.

Реальная рыночная стоимость пакета акций, который можно было получить в обмен на один ваучер, колебалась в широких пределах в зависимости от компании, чьи акции приобретались в обмен на ваучер, а также от региона, где это происходило. Например, в Нижегородской области один ваучер можно было обменять в 1994 г. на 2000 акций РАО «Газпром» (их рыночная стоимость в 2008 г. составила порядка 700 тыс. рублей), в Московской области — на 700 акций Газпрома (в 2008 г. — порядка 245 тыс. рублей), а в г. Москве — на 50 акций Газпрома (17 тыс. руб. в 2008 г.) За один ваучер можно было также получить 7 акций Торгового дома «ГУМ» (менее 100 руб. в 2008 г.)

Бывший министр экономики экономист Андрей Нечаев так прокомментировал ваучерную схему:

Такой порядок приватизации давал серьезные преимущества так называемым «красным директорам», то есть руководителям предприятий, получившим эти должности в советские времена. Во многих случаях основная доля акций предприятия оказывалась в руках трудовых коллективов; используя административное давление, директора могли добиваться нужных результатов голосования на собраниях акционеров, а впоследствии зачастую и выкупать долю работников предприятий, становясь полноправными владельцами.

Однако, идеологи приватизации неоднократно отмечали, что стремительная выдача приватизационных чеков была направлена именно на то, чтобы ограничить возможности «красных директоров» по лоббированию и проведению приватизации по еще более выгодным для них схемам. В ноябре 2004 года А. Чубайс в интервью The Financial Times сказал: «У коммунистических руководителей была огромная власть — политическая, административная, финансовая… Нам нужно было от них избавляться, а у нас не было на это времени. Счет шел не на месяцы, а на дни».

Основная масса населения не знала, что делать с ваучерами, поэтому их стали продавать скупщикам. Цена ваучеров стремительно падала, упав до 3—4 тысяч рублей к маю 1993 года. С целью помочь реализации ваучеров создавались чековые инвестиционные фонды, обменивавшие ваучеры на акции разнообразных компаний.

Схема действия чековыx инвестиционныx фондoв была примерно одинакова: фонды собирали ваучеры с населения, участвовали в чековом аукционе, и покупали за ваучеры акции доходных предприятий. Затем, акции продавались с баланса чековыx инвестиционныx фондoв на баланс структур, контролируемых влиятельными в регионе группировками (зачастую организованной преступностью) по низкой балансовой стоимости, оставляя номинальные активы в фонде для последующей фактической ликвидации.

Во многом приватизация в России повторила историю приватизации церковных земель во Франции во времена Французской Революции. На тот момент земли церкви были конфискованы, и на основе этих земель (позже к списку земель добавились бывшие имения иммигрантов и земли, принадлежащие короне) были выпущены ассигнанты, которые впоследствии начали использоваться как деньги. Земли впоследствии были распроданы на аукционах, в которых зажиточные крестьяне и буржуа имели преимущество перед бедными крестьянами, что, как и в России, привело к расслоению общества.

Многочисленные критики указывают, что ваучерная приватизация была нечестной, несправедливой, привела незаслуженному резкому обогащению узкой группы лиц. В ответ на это А. Чубайс отмечает: «Мы не могли выбирать между „честной“ и „нечестной“ приватизацией, потому что честная приватизация предполагает четкие правила, установленные сильным государством, которое может обеспечить соблюдение законов. В начале 1990-х у нас не было ни государства, ни правопорядка… Нам приходилось выбирать между бандитским коммунизмом и бандитским капитализмом».

Залоговые аукционы

Залоговые аукционы были предприняты в 1995 году с целью пополнения государственной казны. Правительство планировало получить деньги, приватизировав часть государственных предприятий. Идею аукционов с целью пополнения бюджета выдвинул Владимир Потанин, возглавлявший «ОНЭКСИМ-банк». Инициатива была поддержана тогдашним первым вице-премьером правительства Анатолием Чубайсом и вице-премьером Олегом Сосковцом (именно последний, по словам тогдашнего председателя ЦБ РФ Сергея Дубинина, первым поставил вопрос о проведении аукционов на заседании кабинета министров). Курировал проведение аукционов глава Госкомимущества Альфред Кох.

На продажу был выставлен ряд крупнейших компаний. Аукционы назывались залоговыми, так как, в отличие от обычных аукционов, компании не продавались, а отдавались в залог. Однако, выкуплены обратно они не были. По мнению большинства экспертов были выставлены чрезвычайно заниженные цены. Конкурс на аукционах был очень низкий. Как отмечала Счётная палата России, «анализ состава участников аукционов и их гарантов показал, что в большинстве случаев состязательность при проведении аукционов не предполагалась». Во многих случаях в конкурсе участвовало несколько фирм, принадлежавших одному и тому же человеку или группе лиц. Более того, госпредприятия зачастую покупались не за собственные деньги, а за деньги, взятые в кредит у государства. Как отмечалось в докладе Счётной палаты, «сумма кредитов, полученных от передачи в залог федерального имущества, была эквивалентна сумме временно свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных в это время Минфином России на депозитных счетах коммерческих банков, ставших затем победителями в залоговых аукционах. <…> Таким образом, сделки кредитования Российской Федерации под залог акций государственных предприятий могут считаться притворными, поскольку банки фактически „кредитовали“ государство государственными же деньгами. Минфин России предварительно размещал на счетах банков — участников консорциума средства в сумме, практически равной кредиту, а затем эти деньги передавались Правительству Российской Федерации в качестве кредита под залог акций наиболее привлекательных предприятий. В результате банки, „кредитовавшие“ государство, смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге пакетов акций государственных предприятий». Кроме того, вопреки правилам проведения аукционов банки не направляли кредитные средства на счёт в Центробанке, средства оставались в тех же коммерческих банках, но на специальных счетах.

В результате залоговых аукционов появились олигархи-миллиардеры (Березовский, Ходорковский, Абрамович и другие)

А. Чубайс оправдывает проведение залоговых аукционов следующим образом: «Если бы мы не провели залоговую приватизацию, то коммунисты выиграли бы выборы в 1996 году, и это были бы последние свободные выборы в России, потому что эти ребята так просто власть не отдают». В то же время он отмечает: «В то время я не вполне понимал, какую цену нам придется заплатить. Я недооценил то глубокое чувство несправедливости, которое зародилось в людях»

Сумма средств, которые должно было получить правительство, составляла около 1,85 % доходной части федерального бюджета. Счётная палата резюмировала результаты своих проверок: «в результате проведения залоговых аукционов отчуждение федеральной собственности было произведено по значительно заниженным ценам, а конкурс фактически носил притворный характер».

Залоговые аукционы, проведённые в России в ноябре-декабре 1995 года

Приватизация в Москве

Приватизация в Москве началась в 1992 году по указу Президента РФ, которым столице представлялось право проводить ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанному плану и графику. Как результат, значительная часть небольших предприятий в Москве была продана еще до начала активной фазы ваучерной приватизации (1993 год). К середине 1994 года не более 20 % всех предприятий и организаций города находились в государственном секторе. Доля приватизированных торговых предприятий значительно превышала среднюю долю по России в целом. Количество акционированных предприятий в строительстве была втрое больше аналогичного показателя по стране. На начало 1996 года приватизация в Москве принесла более четверти всех доходов, полученных от нее в России. [См.: А.Канина. Москва — единственная свободная экономическая зона в стране. «Независимая газета» 19/03/1996.]

Положение в столице может дать очень сильный аргумент сторонникам приватизации, особенно если вспомнить ожесточенные дискуссии по методам приватизации между руководством Москвы и ГКИ. Город, переживающий состояние "бума со всеми его чертами, характерными для западных экономик, стал против всех ожиданий абсолютным финансовым центром страны. По некоторым оценкам на нее приходилось до 70 % всего банковского оборота страны. Для Москвы в отличие от России в целом характерен был инвестиционный подъем — в первые полгода 1995 года темп роста капитальных вложений в городе составлял 111,21 % при общем падении его по стране на 22 %. [См.: там же.] Одна из важнейших причин этого — обслуживание бурно развивающейся экономики города. Имущественное расслоение между жителями Москвы и остальной России интенсивно нарастало.

В московской модели приватизации с самого начала на чековые аукционы выставлялись не 29 % акций, а 12-15 %%. За городом сохранялись крупные пакеты акций, которые позднее стали реализовываться на специализированных аукционах и инвестиционных конкурсах. По мнению Фонда имущества Москвы, это позволило не только получить дополнительные финансовые средства, но и удалось привлечь инвестиции в модернизацию и реконструкцию производства. [См.: М. Портягин. Инвесторы любят московскую недвижимость. «Независимая газета». 30/5/1996.]

Примером несоответствия московской приватизации требованиям ГКИ стал завод «Калибр». Пакет в 49 % в ценах 1992 года составлял 35 млн руб., по методикам ГКИ его нужно было выставлять на продажу не дороже, чем за 700 млн руб., но по итогам проведенного инвестиционного конкурса завод был куплен за 11 млрд руб., причем в условия победителя конкурса были включены обязательства инвестиций на 7 млрд руб. и погашения долгов предприятия на сумму в 9 млрд руб. То есть общая цена сделки превысила 27 млрд руб., что в 40 раз выше рассчитанной по методике ГКИ. [См.: "Московское имущество: обретение хозяина и города. М. 1996. С. 11-24.]

Вместе с тем следует отметить, что завод «Калибр» носил уникальный характер: во — первых, он располагается в центре города в очень дорогом и престижном районе, а во-вторых, он рассчитывал на получение крупного государственного оборонного заказа. Модель инвестиционных конкурсов, применяемая в Москве, дала гораздо больший эффект, чем в целом по стране. Реализация пакетов акций стоимостью в 7,6 млрд руб., например, позволила привлечь инвестиций более чем на 2,4 трлн руб. Одновременно развивалась и «малая» приватизация. За 1995 год было продано государственного и муниципального имущества на 1,368 трлн руб. [См.: М. Портягин Инвесторы любят…]

Тем не менее попытки серьезного анализа ставят под сомнение вывод о радикальном преимуществе московской методики приватизации над методиками ГКИ. Прежде всего уникальный характер носит географический характер города. Москва стала плацдармом для Запада в освоении России. Концентрация в столице лиц, принимающих государственные, инвестиционные, торговые и другие экономические решения, а также относительно развитая инфраструктура вынуждала многие западные компании осесть в столице, а неразвитость ее в стране часто вынуждала и ограничиваться в своей деятельности Москвой. Уже один факт наличия в ней огромного спроса со стороны иностранцев и новых российских деловых людей на недвижимость был трудно переоценимым фактором развития экономики города.

Система управления экономикой Москвы носила уникальный характер. Ей было свойственно удивительное взаимопереплетение функций государственных и частных организаций. При том, что практически не было отраслей экономики, в которых прямо или косвенно не участвовала бы мэрия города, частный сектор иногда даже выполнял функции муниципальных и государственных органов. Например, акционерное общество «Мосприватизация» официально регистрировало все жилищные сделки в столице. Естественно, такая запредельная экономическая либерализация создавала возможности неслыханно быстрого обогащения. Особую остроту приобретала не только проблема имущественного расслоения между Москвой и другими регионами, но и внутри самого города. По России доля доходов 20 % самой богатой части населения в 1994 г, составляла 46,3 % в 1994 году и 47,1 % в I полугодии 1995 г, а по Москве — 62,3 % и 72,5 % соответственно. [См.: А.Канина. Москва…]

Однако наиболее значимым негативным показателем были структурные изменения в московской деловой активности. Увеличивалась доля промышленности, обеспечивающей, прежде всего, потребности внутреннего рынка (пищевая, стройматериалы и др.), и сокращалась доля отраслей, работающих на страну в целом (машиностроение, автомобильная, металлообработка, ВПК). Москва, таким образом, потеряла статус одного из крупнейших промышленных городов и превратилась в торговый и финансовый центр. Очевидно, крупная индустрия столицы не выдержала конкуренции с быстрорастущим торговым и финансовым капиталом, в том числе и компрадорского характера, который и перераспределил в свою пользу финансовые и прочие активы промышленных предприятий. Итак, можно предположить, что корреляция между относительным успехом экономического развития Москвы и высокой скоростью приватизации носит во многом случайный характер, связанный со статусом столицы и ее географическим положением.

Последствия

1. В России произошел переход от социализма к капитализму.
2. В России появилась группа так называемых «олигархов», владеющих собственностью, которая досталась им за сравнительно небольшие деньги.
3. Приватизация скомпрометировала себя в глазах многих россиян. Политический рейтинг одного из главных идеологов приватизации Анатолия Чубайса до сих пор является одним из самых низких среди российских политических деятелей.
4. На начало 2008 года — на повестке дня — те же проблемы: теперь уже приватизация социальных услуг, социальных гарантий государства, поскольку явно видна несостоятельность государственного управления социальной сферой. И новым инструментом приватизации, вероятно, будут персонифицированное бюджетное финансирование (государственные именные финансовые обязательства — ГИФО), или по другому — Государственные сертификаты (например Родовой сертификат и др.), которые позволят (при сохранении государственного финансирования) работать в сфере услуг частным предприятиям.
5. Около 80 % граждан России в 2008 году продолжают считать приватизацию нечестной и готовы в той или иной степени к пересмотру её итогов.
6. Приватизация способствовала деиндустриализации страны, значительному сокращению объемов производства в легкой и обрабатывающей промышленности

Отношение населения

Большая часть населения России негативно относится к итогам приватизации. Как показывают данные нескольких социологических опросов, около 80 % россиян считают её нелегитимной и выступают за полный или частичный пересмотр её итогов. Около 90% россиян придерживаются мнения, что приватизация проводилась нечестно и крупные состояния нажиты нечестным путём (с этой точкой зрения также согласны 72 % предпринимателей). Как отмечают исследователи, в российском обществе сложилось устойчивое, «почти консенсусное» неприятие приватизации и образованной на её основе крупной частной собственности.

Сотрудник «Левада-центра» Н. Зоркая в 2005 году писала, что с начала ваучерной приватизации в общественном мнении почти сразу возобладало недоверчивое или резко отрицательное отношение. По данным опросов 1993 года, более половины респондентов (50-55%) считали раздачу ваучеров «показухой, которая реально ничего не изменит». Большинство опрошенных (по данным 1993 года, 74%) изначально полагали, что в результате приватизации основная часть государственных предприятий перейдёт в собственность «ограниченного круга лиц», а не «широких слоёв населения». Подавляющее большинство населения выступало за пересмотр результатов приватизации, считая, что приватизация госсобственности, особенно крупных предприятий энергетики, добывающих отраслей и проч., была незаконной.

Приватизация в высказываниях участников и очевидцев

• Анатолий Чубайс:

• Каха Бендукидзе, предприниматель:

Здравствуйте, дорогие друзья! Пришла моя очередь рассказать историю помощи батюшки Спиридона! Но сначала мне хочется поблагодарить создателей такого замечательного сайта, ведь благодаря их работе у нас есть возможность читать истории других людей; эти истории дают надежду на то, что и твоя просьба будет услышана и исполнена.

У меня была сложная семейная ситуация с родственником, скандалы, обман с наследством с его стороны, конфликт длился несколько лет. И вот настала пора, когда возникла срочная необходимость в приватизации нашей земли, которой мы владеем оба. Со скрипом родственник на это согласился, но с условием, что землю будет оформлять его знакомая. Вместо обещанных 2-3-х месяцев это дело продлилось год, дама ссылалась то на болезнь геодезиста, то на органы власти, а потом и вовсе уехала на 2 месяца в отпуск.

Тем временем в нашем КУМИ начались бесконечные перестановки начальников. В сентябре нам начали готовить постановление; готовым оно оказалось только после нового года.

Стоит ли говорить о том, сколько было перенесено переживаний? Кто сталкивался с оформлением документов в наших органах власти, меня поймут.

Наступает долгожданный момент - постановление готово, надо только заплатить пошлину, причем немалую сумму. Так получилось, что я пока не работаю, и деньги мне взять неоткуда. И вот мой родственник СОГЛАСИЛСЯ заплатить за меня! Да ещё и начал понемногу помогать с деньгами! Разве это не чудо? Сейчас документы получены, земля с Божьей помощью оформлена в собственность, а я прошу батюшку Спиридона исходотайствовать обо мне перед нашим Небесным Отцом в решении следующего этапа моей жизни, и как только этот вопрос будет решен, я обязательно напишу об этом на сайте!

Вопрос о том, как приватизировать землю под частным домом, сохраняет свою актуальность. До сих пор существуют случаи, когда вследствие запутанных взаимоотношений хозяев дома, земельный участок под ним остается в собственности государства. Однако действующее законодательство лояльно, и распутать этот клубок, оформив правильно документы, по силам каждому владельцу.

Если вы решились приватизировать участок под частным домом, придется собрать немало документов, однако, результат того стоит: многие операции с недвижимостью, в том числе и продажа дома, без этой процедуры затруднены.

Интересно, что не только граждане Российской Федерации, но и иностранцы (физические и юридические лица) могут выкупить землю у государства.

Немного об истории появления приватизации земли

До принятия земельного Кодекса, в России (а ранее в СССР), частные дома находились в собственности населения, но вот земельные участки под ними всегда были государственными. В 1991 году впервые появилось законодательное право приватизировать землю. Тогда такая возможность предполагалась только единожды в жизни после долгого использования или наследования. Позже законы обрели более современную формулировку, в результате приватизировать землю можно четырьмя способами, два из которых бесплатные, а вторая половина требует финансовых вложений.

Как приватизировать землю под частным домом бесплатно по упрощенному варианту

Бесплатно приватизация проводится в упрощенном порядке или административном, и касается определенных категорий граждан. Есть ряд условий, без выполнения которых процедура упрощенной приватизации бесплатно невозможна. Необходимо:

• чтобы участок предназначался для дачного или жилищного строительства, садоводства или животноводства;
• на земле было строение, которое регулярно эксплуатируется соискателем прав участок;
• право собственности должно было возникнуть до 2001 года, когда были внесены последние изменения о приватизации;
• некоторые категории российских граждан обладают преимущественными правами на бесплатное проведение приватизации, к которым относятся ветераны ВОВ, военнослужащие, герои России и СССР, дети – полные сироты и некоторые другие.

Для получения права на проведение упрощенной приватизации земли, необходимо наличие выполнения всех вышеперечисленных условий.

Бесплатная административная приватизация

В случае если за время использования права собственности на землю потеряны, придется идти более сложным, но все же бесплатным путем – административным. Для этого нужно немало: полностью восстановить правоустанавливающую документацию на участок. Это бывает достаточно сложным и не всегда реальным, но при отсутствии части таких документов в бесплатной процедуре будет отказано.

Если документы тоже не вышло собрать, приходится распрощаться с мечтами о дешевом решении вопроса и заняться выкупом участка у государства.

Приватизация в виде выкупа

Если участок был выдан после 2001 года, предназначен для ведения сельского хозяйства, промышленности, использования юридическими лицами, приватизация будет иметь платную форму в виде договора купли-продажи между государством и частным собственником. Бывает, что участки оставлены во владение по праву пожизненного наследования и не приватизированы. В этом случае тоже необходимо использовать вариант купли-продажи, или же заняться оформлением долгосрочной аренды на наследованный участок.

Эта процедура необязательна. Только сам собственник решает, нужна ему приватизация или нет.

Кадастровая стоимость

Во всем приятное и не очень. С одной стороны, кадастровая цена, по которой государство соглашается продавать вам участок, в несколько раз меньше рыночной. С другой стороны, какова она, эта стоимость?

Вот тут начинается самое интересное: цена указывается в кадастровом паспорте, который оформлен далеко не у всех. Это значит, что придется становиться на учет в Росреестр. Для этого необходимо в местных органах самоуправления подать заявление с просьбой о внесении в Росреестр. Что это значит? Оплата межевания и прочих работ, которые необходимы для получения кадастрового паспорта.

После внесения в реестр, необходимо созвать экспертную комиссию, которая определит стоимость участка, и только после этого можно производить выкуп земли.

Документы, необходимые для оформления приватизации

Начать необходимо с документов, подтверждающих право собственности до 2001 года. А поскольку в то время единого варианта такового не было, стоит искать все, что имеет касательство к участку – акты, договора, свидетельства или решения, которые могут быть выданы и райсоветами, и городскими органами самоуправления.

• кадастровый паспорт и план;
• справка с указанием нормативной стоимости этого участка земли, которую можно взять в местном органе земельной политики;
• справка из налоговой о земельном налоге, в которой указана площадь земли;
• заявление о намерении приватизировать участок;
• документы, удостоверяющие личность заявителя.

Сам дом, который стоит на участке, тоже должен быть представлен документально:

• разрешение на его произведенное строительство;
• план, по которому работы были проведены;
• техпаспорт и кадастровый паспорт;
• документы, подтверждающие право собственности на дом.

Документы направляются в Росреестр, и там на протяжении 2 месяцев изучают материалы и выносят решение о том, какой именно вариант приватизации вам доступен и доступен ли он вам вообще.

Судовое рассмотрение

Иногда решение Росреестра негативное. В этом случае можно оспорить его в судовом порядке, если вы уверены, что отказано вам зря. В противном случае придется понести значительные финансовые издержки, оплачивая полный судебный процесс, который может и затянутся на длительное время.

Когда земля не может быть приватизированной

В российском законодательстве четко указан ряд пунктов, которые запрещают передачу земельных участков частным лицам. Среди таковых причин:

• стратегическое предназначение земельного участка;
• земля непросто государственная, но принадлежит Федеральной службе охраны или же находится в собственности вооруженных сил РФ;
• не приватизируются части заповедников или национальных парков;
• земля имеет отношение к объектам атомной энергетики;
• на участке есть захоронения (военные или гражданские, не имеет значения).