Исковое производство и кас как рассматривают. Разъяснения положений кодекса административного судопроизводства российской федерации

15 сентября 2015 года в России вступит в силу (далее – КАС РФ). Документом будет введен новый порядок рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений (обжалование действий и бездействия госорганов, их должностных лиц, нормативных актов). Одновременно соответствующие положения ГПК РФ () утратят силу. Та же участь ждет главу о присуждении компенсаций за длительное судебное разбирательство ().

Главная цель, которая декларировалась при разработке КАС РФ, – обеспечить равенство в административном процессе граждан и госорганов. Несмотря на то, что кодекс примерно на 70% содержит нормы, которые уже присутствуют в российском законодательстве, в нем есть и ряд совершенно новых положений. Главные особенности и наиболее важные новеллы документа – в материале.

Административные дела смогут рассматривать только ВС РФ и суды общей юрисдикции, кроме мировых в соответствии с правилами подсудности (). Это дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (). Среди них, в частности:

При этом административные дела, вытекающие из предпринимательской или иной экономической деятельности, а также связанные с интеллектуальными, патентными правами и тому подобные будут по-прежнему рассматривать арбитражные суды и суд по интеллектуальным правам в соответствии с . Данное обстоятельство вызвало широкие споры, так как нормы, регулирующие административное производство, не просто оказываются разбросанными по двум разным кодексам, но и устанавливают разные процедуры рассмотрения одинаковых, по большому счету, дел.

"Такой подход ущемляет субъектов предпринимательской деятельности в защите их прав от произвола и беззакония со стороны субъектов публичной администрации", – отмечает руководитель группы административно-правовой защиты бизнеса юридической компании "Пепеляев Групп" .

Также и КС РФ будет работать в рамках Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ " ". Кроме того, несмотря на название, КАС РФ не регулирует судопроизводство по делам об административных правонарушениях. В этой части по-прежнему будут применяться и . Между тем, например, в доктрине существует мнение, что в под административным судопроизводством понимается как раз производство по делам об административных правонарушениях. Такую , в частности, высказали представители кафедры гражданского процесса Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Новые лица, участвующие в деле

В соответствии с КАС РФ суды будут рассматривать административные дела по административным искам административного истца к административному же ответчику. Процессуальное положение указанных участников дела практически идентично статусу сторон в гражданском процессе. Тем не менее, применительно к сторонам процесса, есть и ряд нововведений.

Наряду с предусмотренным сегодня ГПК РФ процессуальным соучастием, в КАС РФ появился институт коллективных административных исков граждан в защиту прав и законных интересов группы лиц. Основанием для обращения с таким иском КАС РФ признает наличие следующих условий ():

  • многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований в индивидуальном порядке и в порядке процессуального соучастия;
  • однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;
  • наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);
  • использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Подобные дела будут рассматриваться, если ко дню обращения лица в суд к его требованию присоединилось не менее 20 лиц путем подписания административного иска либо подачи отдельного заявления о присоединении к нему. При этом если в суд обратится другое лицо с аналогичным иском, суд должен предложить ему присоединиться к поданному коллективному заявлению. Если истец откажется, то суд приостанавливает производство по его заявлению до принятия решения по коллективному иску.

Точно также, если в результате вступления в дело соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусматривающих подачу коллективного иска, то суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения сторон вправе вынести определение о рассмотрении дела в порядке коллективного иска. При этом рассмотрение дела должно будет начаться сначала.

Не обошлось в КАС РФ и без упоминания о новых технологиях: лица участвующие в деле, с их согласия смогут получать судебные извещения по СМС или электронной почте. Согласие лица на извещение в такой форме с указанием соответствующих контактных данных должно быть подтверждено распиской ().

Обязательное высшее образование представителя

Одной из наиболее обсуждаемых и спорных особенностей КАС РФ является требование о наличии высшего юридического образования представителей (). Данное правило резко контрастирует с применяемыми на данный момент положениями ГПК РФ, согласно которым представителем может быть любое дееспособное лицо (с). Тоже касается и АПК РФ, который ориентирован не на граждан, а на финансово более состоятельных субъектов – предпринимателей, но даже при этом не устанавливает такой "обязаловки" ().

Таким образом, представитель по КАС РФ является неким усредненным вариантом: и не обычный гражданин, но и не адвокат, как в уголовном судопроизводстве (). Разработчики объясняют эту новеллу сложностью административных споров. Однако на деле она может расцениваться как попытка государства отбить у граждан желание лишний раз судиться с ним, так как услуги юристов, естественно, стоят денег. Представители общественных правозащитных организаций, которые далеко не всегда имеют юридическое образование, от участия в делах, рассматриваемых по КАС РФ, фактически отсекаются.

Так, участие представителя обязательно при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов. Исключение составляют случаи, когда гражданин имеет высшее юридическое образование и ведет дело сам (). Это же касается принудительного помещения в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, и психиатрического освидетельствования в недобровольном порядке (). Однако в двух последних случаях при отсутствии представителя суд сам назначает адвоката ().


"Активная роль суда"

Одна из главных причин по которой, согласно позиции Администрации Президента РФ, стоило принимать КАС РФ, – это необходимость обеспечить равноправие сторон в административном судопроизводстве. В связи с эти очень много говорилось об активной роли суда.

По факту в КАС РФ она выражается в праве суда истребовать доказательства по собственной инициативе, а также в возможности выходить за пределы заявленных требований. Правда, все эти "новеллы" уже были ранее предусмотрены в и .

Кроме того, суд получит право не утвердить соглашение о примирении сторон, если его условия противоречат закону либо взаимные уступки недопустимы (критерии допустимости в КАС РФ не прописаны) или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц ().

В отличие от гражданского процесса в случае, если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика надлежащим, суд сможет без его согласия все равно привлечь это лицо, но в качестве второго административного ответчика ().

Также активность суда увеличилась, безусловно, за счет введения мер процессуального принуждения, которых не было в ГПК РФ. В остальном, говорить о существенно повысившейся роли суда по сравнению с аналогичными положениями гражданского процессуального законодательства не представляется возможным.

Жесткие меры процессуального принуждения

В отличие от ГПК РФ, в КАС РФ предусмотрен широкий спектр мер процессуального принуждения, характерных скорее не для гражданского, а уголовного законодательства и КоАП РФ. Для начала к любому лицу, участие которого в деле обязательно или если суд сочтет его обязательным, может быть применено обязательство о явке (). Это письменное обязательство лица своевременно являться по вызову суда в судебное заседание и сообщать о перемене места жительства или места пребывания (нахождения).

В качестве более жесткой меры, в том числе в случае нарушения обязательства о явке, к любому лицу может применяться привод силами судебных приставов (). Напомним, что сегодня по ГПК РФ привод может применяться только к надлежащим образом извещенному свидетелю, который повторно не явился на заседание (в КАС РФ это положение тоже есть, оно содержится в ).

Из других мер процессуального принуждения, предусмотренных КАС РФ, можно выделить ограничение выступления или лишение участника процесса слова, предупреждение и удаление из зала судебного заседания и штрафы ( , ).

Определение суда о применении меры процессуального принуждения может быть обжаловано отдельно от решения суда (). Исключением является только ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение его слова – такое определение можно обжаловать только при обжаловании решения суда (). Таким образом любого участника процесса можно будет "выключить" до самого конца рассмотрения дела, и оспорить он это в ходе процесса не сможет.

Увеличенные сроки рассмотрения исков

В ряде случаев КАС РФ пересмотрены сроки подачи и рассмотрения исков по сравнению с ГПК РФ. Так, увеличивается срок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов судами общей юрисдикции с одного до двух месяцев (). А также общий срок рассмотрения дел об оспаривании действий (бездействий) государственных и муниципальных органов, иных органов, организаций, наделенных отдельными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих – месяц вместо 10 дней по ГПК РФ ().

Однако по некоторым делам сохранены сроки, которые сегодня закреплены в ГПК РФ. Так, иски по вопросам о согласовании места и времени проведения публичного мероприятия, предупреждения в отношении целей мероприятия и формы его проведения рассматриваются в течение 10 дней. Если иск подан до начала мероприятия – не позднее дня предшествующего его проведению (). По делам об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске и об удалении в отставку главы муниципального образования также установлен срок в 10 дней – с момента принятия соответствующего решения ().

Так же как и в ГПК РФ, по общему правилу обжаловать в суд действия (бездействие) можно в течение трех месяцев с момента, когда лицу стало известно о нарушении его прав или свобод (). Однако в КАС РФ снова есть исключения: по делам о публичных мероприятиях срок для обжалования – 10 дней с момента, когда лицо узнало о нарушении своих прав (). Аналогичный срок установлен для инициирования дел об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске и об удалении в отставку главы муниципального образования – 10 дней с момента принятия решения.

Ограничение права на обжалование результатов выборов

Согласно положениям КАС РФ гражданин, как и сейчас, имеет право оспаривать решения, действия и бездействие государственных и муниципальных органов, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица. Однако по КАС РФ он может сделать это только в том случае, если были нарушены именно его права. Аналогичные нормы по принципу "каждый сам за себя" закрепляются в отношении членов избирательных комиссий, наблюдателей, кандидатов, доверенных лиц. Предъявлять иски в связи с нарушением избирательного законодательства РФ смогут только избирательные комиссии и прокурор. Последний также получит право обращаться в суд в защиту избирательных прав граждан России ().

Напомним, что сегодня все эти лица имеют право оспаривать в суде соответствующие решения, действия (бездействие), если считают, что нарушаются избирательные права граждан России в целом (). Иными словами, им предоставляется право выступать как в своих интересах, так и в интересах неопределенного круга лиц. Однако поскольку норма сформулирована в общем, эти разные возможности из нее четко не следуют, что создает путаницу при правоприменении. На это, в частности, указал КС РФ, попросив законодателя уточнить данный вопрос, так как гражданское законодательство не предусматривает право граждан выбирать по своему усмотрению ту или иную процедуру судебной защиты ().

Правда, вместе с тем Суд указал, что допускается возбуждение гражданского дела по заявлению лица в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц, но только в случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами. Соответственно, законодатель имел возможность предусмотреть эти случаи и прописать возможность для защиты как своих прав и свобод, так и прав и свобод других лиц. Также он мог, напротив, сузить существующую норму и представить возможность каждому субъекту защищать только свои права. Именно последний вариант и был реализован в КАС РФ, что ограничивает право на обжалование итогов выборов, например, тех же наблюдателей.

Упрощенное (письменное) производство

Еще одной новеллой КАС РФ является возможность рассмотрения административного дела судом в порядке упрощенного (письменного) производства – без проведения устного разбирательства и присутствия сторон в зале заседания (). Судом исследуются только доказательства в письменной форме (например, отзыв, объяснения и возражения на иск, заключение прокурора).

По общему правилу, административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства в случае, если:

  • все участники дела заявили ходатайства о его рассмотрении в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории дел не является обязательным;
  • ходатайство о рассмотрении дела в порядке упрощенного производства заявлено административным истцом и административный ответчик не заявил возражений;
  • указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. руб. ().

Приостановление деятельности, запрет, ликвидация общественных объединений

Коллегиальное рассмотрение дел

В отличие от ГПК РФ, особенно сложные споры уже в суде первой инстанции будут рассматриваться коллегиально (). Это административные дела:

  • об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ;
  • о расформировании избирательных комиссий;
  • об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК РФ о результатах выборов Президента РФ, депутатов Госдумы или о результатах федерального референдума;
  • направленные в суд первой инстанции на новое рассмотрение с указанием на их коллегиальное рассмотрение;
  • решения о коллегиальном рассмотрении которых приняты председателем суда в связи с их особой сложностью на основании мотивированного заявления судьи;
  • рассматриваемые Дисциплинарной коллегией ВС РФ.

Суды апелляционной инстанции будут рассматривать дела, как и сегодня, коллегиально в составе трех судей ().

***

Оценивая КАС РФ в целом, можно сказать, что основная часть его положений заимствована из ГПК РФ с незначительными и порой весьма спорными нововведениями. Говорить о каком-либо реальном уравнивании граждан и организаций в правах с государством при рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, не приходится. Положения об "активной роли суда" ничего существенного в судопроизводство по сравнению с нормами ГПК РФ не привносят.

Плюс все споры с государством из экономической деятельности продолжат рассматриваться по правилам АПК РФ, а его нововведения не коснулись. Поэтому даже если предположить, что революция в административном судопроизводстве свершилась, то предпринимателей она не затронет. Правда, кому в этой ситуации больше повезло – им или рядовым гражданам – покажет практика.

Обязательство о явке представляет собой обязательство, составленное в письменной форме, в котором человек обещает своевременно приходить на заседание суда по его вызову, а также незамедлительно сообщать о перемене места пребывания или места жительства. Такое обязательство может наложено только на тех лиц, которые должны принимать участие в судебном разбирательстве по закону (например, на представителей органов государственной власти), а также на тех лиц, чье участие в заседаниях признано обязательным судом. Если лицо не исполнило такое обязательство, то в отношении него может быть применен привод, а также наложение судебных штрафов.

Ограничение выступления применяется в том случае, если участник разбирательства на заседании суда касается вопросов, которые не имеют отношения к данному судебному делу. Участник судебного разбирательства может быть лишен слова в том случае, если он самовольно нарушает последовательность выступлений или не выполняет требование председательствующего два раза.

11. Были существенно повышены судебные штрафы

В ГПК РФ максимальный размер большинства штрафов не превышал 1 тыс. руб. Исключением являлся штраф, который мог налагаться на эксперта или руководителя судебно-экспертного учреждения (его максимальный размер составлял 5 тыс. руб), а также штраф, который налагался на должностное лицо, утратившее переданный ему на исполнение исполнительный лист или судебный приказ (максимальный размер такого штрафа достигал 2,5 тыс. руб).

В КАС РФ предусматриваются разные размеры судебных штрафов. Причем, для организаций максимальный размер такого штрафа составляет 50 тыс. руб., а для граждан - 5 тыс. руб. Было увеличено и количество ситуаций, при которых суд может наложить штраф. Так, он может применяться в том случае, если одна из сторон по административному делу осуществляет действия, способные сорвать своевременную подготовку к проведению судебного разбирательства.

Также в новом Кодексе четко определены случаи, в которых суд обязан наложить штраф на участника административного дела. Обязательно налагается штраф, если не явился на заседание без уважительной причины участник, участие которого обязательно в силу закона (например, должностные лица или представители органов государственной власти) или признано обязательным судом.

12. В КАС РФ были изменены сроки принятия и рассмотрения исковых заявлений

Теперь с момента поступления административного искового заявления в суд срок его принятия составляет 3 дня, в то время как раньше в подобных делах не было специального срока принятия заявления к производству, в связи с чем применялся пятидневный срок.

В новом Кодексе закреплены такие общие сроки для рассмотрения административных дел в суде:

  • в ВС РФ до трех месяцев;
  • во всех остальных судах - до двух месяцев.

Продлить эти сроки можно максимум на один месяц. Для некоторых случаев предусмотрены другие сроки. Так, трехмесячный срок установлен для рассмотрения дела о взыскании обязательных платежей (этот срок не зависит от того, в каком суде дело рассматривается).

Эти общие сроки, кроме срока рассмотрения дел в ВС РФ, стали более продолжительными, чем сроки, которые были установлены в ГКП РФ в отношении категорий дел, которые возникали из публичных правоотношений.

Дела об отдельных действиях или бездействии должностных лиц или органов рассматриваются в те же самые сроки, что и прежде.

13. Жалобы по некоторым делам теперь подаются и рассматриваются в сокращенные сроки.

Общие сроки в КАС РФ подачи апелляционной жалобы остались теми, что были раньше: 1 месяц с того дня, как решение судом было принято в окончательной форме. Но для отдельных категорий дел сроки подачи апелляционной жалобы были сокращены. К тому же, для некоторых категорий дел были сокращены и сроки рассмотрения апелляционной жалобы.

14. Установлены новые условия для подачи заявлений о пересмотре дел в связи с появившимися новыми обстоятельствами

В КАС РФ уточнены сроки подачи заявления касательно пересмотра дела при появлении таких новых обстоятельств, как изменение в постановлении Президиума ВС РФ или Пленума ВС РФ практики применения в конкретном виде правовой нормы. Это становится возможным только в том случае, если в соответствующем акте ВС РФ указывалась возможность пересмотра судебных актов, вступивших в силу, ввиду данного обстоятельства.

Срок пересмотра составляет три месяца (по-прежнему) со дня опубликования постановления Пленума ВС РФ или вступления в силу постановления Президиума ВС РФ. Но в КАС РФ имеется два уточнения этого срока, которые похожи с уточнениями, содержащимися в АПК РФ. По первому уточнению заявление можно подать не позже, чем через шесть месяцев со дня вступления в силу судебного акта, принятием которого закончилось рассмотрение дела. Это уточнение действительно для тех случаев, когда возможность обращения в суд кассационной или апелляционной инстанций исчерпана. Согласно второму уточнению срок подачи заявления должен исчисляться со дня получения копии определения об отказе передать дело в Президиум ВС РФ заявителем в том случае, если обстоятельство было выявлено при рассмотрении жалобы о пересмотре судебного акта в порядке надзора.

15. Определены ситуации, при которых дело может рассматриваться в упрощенном (письменном) производстве.

В КАС РФ указаны случаи, при которых административное дело можно рассмотреть в порядке письменного производства. К таким случаям относятся ситуации, в которых все участвующие в процессе лица, подали ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие (при этом их участие при рассмотрении такой категории административных дел должно быть не обязательным).

16. Оспорить можно только действующий НПА

По новому Кодексу, оспаривать правовой нормативный акт можно только в том случае, если на момент рассмотрения он является действующим. Если НПА в день подачи искового заявления еще не вступил в силу, то судья обязан вернуть данное заявление. В том случае, если срок действия НПА уже истек, то судья должен отказать в принятии заявления. Но судебная практика сложилась так, что судья отказывает в принятии заявления в обоих случаях.

В тех ситуациях, когда нормативный акт, имеющий более высокую юридическую силу, признается недействующим, нормативные акты, имеющие меньшую юридическую силу, не могут применяться в том случае, если они воспроизводят его содержание, вытекают из него или основаны на нем. В этом случае нет необходимости доказывать незаконность акта и он может быть оспорен в упрощенном порядке.

17. Суд может указать, что истолкование НПА не соответствует его практике применения

Это указание судом может быть включено в резолютивную и мотивировочную части решения по административным делам об оспаривании НПА.

Особенности административного судопроизводства юристы обсуждали давно, что и предопределило введение в нашей стране отдельного нормативного правового акта – Кодекса административного судопроизводства РФ.

До 15 сентября 2015 г. отдельно не выделялись, административные споры рассматривались в соответствии со специальными нормами ГПК РФ. Все административные дела после 15.09.2015 г. рассматриваются исключительно в порядке КАС РФ.

Особенности административного судопроизводства, как процесса рассмотрения спора

Когда спор между сторонами становится административным? Он имеет место, если связан с деятельностью организаций (в т.ч. органов власти) и физических лиц, наделенных властными полномочиями, когда предполагается нарушение субъективных прав граждан или о создание помех в их осуществлении. Отсюда и основная особенность административного судопроизводства: необходимость обращения в суд обусловлена намерением устранить существующие или потенциальные преграды в осуществлении прав и законных интересов административного истца.

Суд при осуществлении правосудия в административном судопроизводстве определяет, чья позиция основана на законе и соответствует ему, это способ проверки судом деятельности административного органа.

  • , определения ;
  • вынесения ;
  • составления ;
  • составления и подача , и др.

Общие правила административного судопроизводства применяются тогда, когда иные правила не установлены специальными нормами, посвященным делу административного судопроизводства (гл. 21-32 КАС РФ). Поскольку для граждан основными административными исками будут обращения за оспариванием решения органа власти и о признании нормативных правовых актов недействующими, их особенности будут рассмотрены отдельно.

Особенности административного судопроизводства при рассмотрении дела о признании нормативного правового акта недействующим

Такой иск может быть подан любым лицом, на которое он распространяется и чьи права затрагиваются, в отношении которого он был применен и в результате чего нарушены права. Срок давности по делу не установлен: иск может быть подан в течение всего времени действия такого документа (акта). Важно, что проверка на соответствие Конституции РФ проводится в специальном порядке, значит, указанный вопрос в рамках КАС РФ рассматриваться не будет.

Встречный иск по таким делам не допускается. Участие в деле представителя обязательно, если только административный истец не имеет высшего юридического образования. Поэтому указание на его наличие и подтверждение обязательно еще при обращении в суд с административным иском. К иску обязательно прикладывается копия нормативного-правового акта, реквизиты того документа, которому противоречит указанный акт, какие права уже нарушены или в чем угроза их нарушения в будущем, доказательства того, что административный истец является субъектом правоотношений, которые регулирует оспариваемый нормативный правовой акт и др. (ст. 209 КАС РФ).

Административный истец может заявить ходатайство о применении только одной меры предварительной защиты: запретить применение нормативного правового акта или отдельных его положений в отношении административного иска.

Срок рассмотрения дела составляет 2 месяца, а если дело подсудно ВС РФ – 3 месяца со дня подачи административного иска. В деле обязательно участвует прокурор, значит, который будет являться и субъектом обжалования решения суда.

При рассмотрении административного иска суд может признать обязательной явку представителя органа власти, что сделает невозможным применение упрощенного порядка административного судопроизводства, не связан доводами административного истца и обязан проверить законность нормативного правового акта или отдельных его положений, которые оспариваются, по собственному убеждению.

Обязанность доказать наличие полномочий на принятие нормативного акта, соблюдение его формы и вида, процедуры принятия, опубликования, регистрации и соответствия актам, имеющим большую юридическую силу возложена на административного ответчика.

В административном судопроизводстве по оспариванию нормативных правовых актов не допускается заключение соглашения, а также прекращение дела в связи с отказом от административного иска, признания его административным ответчиком, утрата его силы или отмена в период рассмотрения дела.

Особенности производства об оспаривании решений органа власти, действий должностного лица

Административный иск должен быть подан тем лицом, чьи права непосредственно затрагиваются. При этом до обращения в суд такое лицо вправе обратиться к вышестоящему должностному лицу для урегулирования административного спора. Иск может быть подан в течение 3 месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав административного истца, а на действия судебного пристава-исполнителя – 10 дней. Причины пропуска обращения в суд будут устанавливаться в судебном заседании, при этом если в досудебном порядке жалоба заявителя была рассмотрена несвоевременно, это станет уважительной причиной. Если же суд признает причину пропуска срока неуважительной, суд откажет в удовлетворении требований административного истца.

В качестве меры предварительной защиты может быть применены приостановление действия решения в той части, в которой она относится к административному истцу, воздержание от совершения оспариваемого действия.

Доказывать незаконность решения, в т.ч. наличие на это полномочий, соблюдение процедуры вынесения и др., возложена на административного ответчика. Рассмотрено дело должно быть в течение 1 месяца со дня подачи иска, на судебного пристава-исполнителя – в течение 10 дней.

При рассмотрении дела суд не связан доводами и требованиями административного иска и проверяет законность оспариваемого решения или действия в полном объеме.

С 15.09.2015 вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), введенный в действие Федеральным законом от 08.03.2015 N 22-ФЗ.

Настоящий Кодекс регулирует порядок рассмотрения Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Это дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций (ст. 1 КАС РФ). Среди них, в частности:
- об оспаривании нормативных правовых актов и решений, действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц и служащих;
- о взыскании обязательных платежей и санкций с физических лиц (например, налогов);
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (далее - избирательные права);
- о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (по делам судов общей юрисдикции);
- о приостановлении деятельности, ликвидации, запрете общественных объединений, НКО, исключении сведений о них из государственного реестра, о прекращении деятельности СМИ;
- о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания в таком учреждении;
- о госпитализации граждан в медицинские организации в недобровольном порядке и ряд других.

КАС РФ не применяется при рассмотрении дел, отнесенных федеральным законом к компетенции иных судов (КС РФ, арбитражных судов), даже если эти дела возникли из публичных правоотношений.

Также действие нового Кодекса не распространяется на дела, подлежащие рассмотрению в ВС РФ, судах общей юрисдикции в ином судебном (процессуальном) порядке.

Положения КАС РФ не регулируют производство по делам об административных правонарушениях и делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

К административным делам отнесены и дела о прекращении деятельности СМИ. Прежде они рассматривались в рамках искового производства.

Большинство процессуальных правил почти без изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ: начиная с предъявления административного искового заявления и заканчивая исполнением судебных актов.

В КАС РФ есть и совершенно новые положения. Например, для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением (сейчас в процессуальном законодательстве были только заявления и исковые заявления). Также закрепляется возможность извещать и вызывать участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков (при наличии согласия) СМС-сообщениями, если у суда имеется расписка от данных лиц с указанием номера телефона.

Увеличен перечень случаев, когда можно обращаться в суд для защиты интересов неопределенного круга лиц.

Обращаться в рамках КАС РФ в суд для защиты прав, свобод и законных интересов других лиц теперь можно и в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами. В рамках ГПК РФ эта возможность устанавливается только федеральным законом.

Кроме того, определены новые последствия отказа от административного искового заявления. В частности, если органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц, то рассмотрение административного дела по существу продолжается при условии, что отказ не связан с удовлетворением ответчиком заявленных требований.

В ГПК РФ не предусмотрено, как должен действовать суд, если истец отказался от иска, поданного в защиту прав, свобод и интересов неограниченного круга лиц. По общему правилу ГПК РФ отказ от иска, принятый судом, влечет прекращение производства по делу. Исключением были дела по оспариванию нормативных актов: после отказа от заявления производство по ним не прекращалось.

В КАС РФ также указано, что в ситуации, когда органы, организации и граждане отказываются от административного иска, поданного в защиту другого лица, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения, если его не поддержит лицо, в пользу которого оно подано. Согласно ГПК РФ суд в таком случае обязан продолжить рассмотрение дела по существу, если от этого лица не поступил отказ от иска.

Расширены возможности совместного участия истцов в рассмотрении административных дел.

В КАС РФ установлены две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном деле. Это может быть либо процессуальное соучастие, либо обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением.

Гражданин может лично вести дела, за исключением ситуаций, когда рассматриваются административные дела о признании нормативного правового акта или его части недействующими. В таких случаях заявители без высшего юридического образования вправе вести дела только через представителей.

Если гражданин - административный истец намерен вести данное дело самостоятельно, то при подаче административного искового заявления он должен указать сведения о наличии у него высшего юридического образования, а также приложить к заявлению копии подтверждающих это документов

Распределение обязанностей по доказыванию.

Организации, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, должны доказывать законность принятых ими нормативных актов, решений, действий (бездействия).

Органы, организации и должностные лица обязаны подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основание своих возражений.

Административные истцы и иные лица, обратившиеся за защитой чужих прав, свобод и интересов, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но должны осуществлять следующее:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо что возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец, прокурор, органы, организации и граждане ссылаются как на основания своих требований.

В ГПК РФ отсутствовало подобное требование в отношении заявителей по делам, возникающим из публичных правоотношений. В данном случае применялись общие правила доказывания.

По административным делам можно применять меры предварительной защиты.

Меры предварительной защиты по административному исковому заявлению (далее - меры предварительной защиты) согласно КАС РФ сходны с мерами по обеспечению иска в гражданском процессе.

В КАС РФ определены случаи, в которых суд может применить меры предварительной защиты. Одним из них может быть случай, когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Меры предварительной защиты согласно КАС РФ могут вводиться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не может.

В КАС РФ, как и в ГПК РФ, перечень мер предварительной защиты не является исчерпывающим. Ими могут быть, например:

Приостановление оспариваемого решения полностью или в части;

Запрет на совершение определенных действий.

Суд может принимать данные меры, если нет запрета на их применение по определенным категориям административных исковых заявлений.

По заявлению об оспаривании нормативного правового акта суд может использовать только одну меру предварительной защиты - запрет применения такого акта в отношении административного истца. По заявлению об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие данного решения в части, относящейся к административному истцу.

Арсенал суда пополнился новыми мерами процессуального принуждения.

Согласно КАС РФ суд наделен широкими полномочиями по поддержанию порядка в судебном заседании, а также по устранению препятствий к осуществлению административного судопроизводства. Действия в отношении нарушителей порядка названы "мерами процессуального принуждения". В ГПК РФ также содержатся подобные положения.

Предусмотрены две новые меры процессуального принуждения:

Ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение этого участника слова;

Обязательство о явке.

Ограничение выступления может применяться, если участник судебного разбирательства касается вопроса, не имеющего отношения к этому делу, а лишение слова - например, когда участник самовольно нарушает последовательность выступлений или двукратно не исполняет требования председательствующего.

Обязательство о явке - письменное обязательство своевременно являться по вызову суда на заседание и незамедлительно сообщать о перемене места жительства или места пребывания. Такие обязательства суд может брать только у лиц, которые по закону должны участвовать в судебном разбирательстве (например, представители органов госвласти), а также у лиц, чье участие признано судом обязательным. К лицу, которое не исполнило данное обязательство, могут быть применены привод и наложение судебных штрафов.

Судебные штрафы существенно повышены.

Максимальный размер большинства штрафов, предусмотренных ГПК РФ, не превышает 1 тыс. руб.

В КАС РФ установлены различные размеры судебных штрафов (например, для организаций - не более 50 тыс. руб., а для граждан - не более 5 тыс. руб.).

Увеличилось и количество ситуаций, когда суд вправе наложить штраф. Например, штраф может применяться, если сторона по административному делу противодействует своевременной подготовке к судебному разбирательству.

Определены случаи, когда суд обязан наложить на участника административного дела штраф. К таким случаям относится неявка в судебное заседание без уважительных причин лиц, участие которых в нем считается обязательным в силу закона (например, представителей органов государственной власти, должностных лиц) либо признано судом обязательным.

Определены ситуации, когда дело рассматривается в упрощенном (письменном) производстве

Указаны случаи, когда административное дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства. К ним относится, например, ситуация, когда все лица, участвующие в процессе, заявили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным.

КАС РФ предусматривает две формы участия прокурора в административном деле: обращение в суд с административным исковым заявлением и вступление в процесс для дачи заключения по делам в случаях, предусмотренных КАС РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

При этом в защиту интересов гражданина административный иск может быть подан прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд сам.

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

Вступает прокурор в судебный процесс и дает заключение (после исследования всех доказательств по делу перед судебными прениями) по административным делам в случаях, предусмотренных КАС РФ, а именно: об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 243), о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 268), об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ст. 272), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина в недобровольном порядке (ст. 277), о психиатрическом освидетельствовании в недобровольном порядке (ст. 280), о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ст. 283).

Кунцевская межрайонная прокуратура г. Москвы

Игорь Усков, адвокат АП Ставропольского края

ПОДАТЬ ИСК ПО КАС ИЛИ ГПК

О трудностях разграничения видов судопроизводства и неоднозначной судебной практике

Автор статьи, отмечая, что с появлением КАС РФ проблем в правоприменении только прибавилось, рассматривает две наиболее распространенные на практике ситуации: 1) выбор формы судопроизводства затруднителен; 2) в одном процессе соединены административные и гражданские требования. Изучив судебную практику, автор предлагает возможные способы выхода из подобных ситуаций.

Ситуация № 1 Первая – это сложность в выборе формы судебного процесса: административный или гражданский. Как мы знаем, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» нам разъяснило, что споры о признании актов власти недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ. В то же время практически все иски граждан касаются их гражданских прав и обязанностей. И очень часто встречается ситуация: судья отказывает в принятии заявления, если оно подано в порядке КАС РФ, и разъясняет право на обращение в порядке ГПК РФ или же наоборот. В результате приходится либо апеллировать к вышестоящей инстанции, либо переподавать иск. А тут уже и сроки истечь могут, но незнание процессуальных тонкостей, как известно, не является основанием для восстановления сроков давности. Так что шагаем по «минному полю» судейского усмотрения. Встречаются и парадоксальные ситуации (например, апелляционное определение Верховного Суда Республики Адыгея от 27 сентября 2016 г. по делу № 33-1533/2016), когда один судья считает избранный истцом порядок судопроизводства неверным и возвращает иск, а другой судья этого же суда придерживается иной позиции и тоже отказывает в принятии иска по мотивам неправильной процессуальной формы. В результате – замкнутый круг, размыкать который приходится судебным коллегиям. Помощь в определении формы судопроизводства может оказать письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 «О направлении информации по категориям гражданских дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции в исковом порядке», где довольно развернуто перечислены категории дел гражданского процесса. Что же делать в случае, если выбор формы судопроизводства на стадии предъявления иска затруднителен, а сроки поджимают? Можно подать сразу два иска (если бумаги и денег на пошлины не жалко): по КАС РФ и ГПК РФ – пусть суд сам разбирается, как ему лучше отправлять правосудие. Все же правильной считаю позицию, при которой форма заявления (исковое или административное исковое) на стадии подачи иска не может служить основанием для отказа в принятии заявления. В таком случае, если суд посчитает неверным избранный вид судопроизводства, он может оставить заявление без движения и предложить истцу переделать его по иной форме. Однако положительной практики принятия исков таким способом я не нашел. Полагаю, пока такой порядок не будет закреплен законодательно либо указанием Верховного Суда РФ, суды, как и прежде, будут отказывать в принятии исков, разъясняя право на обращение в иной форме судопроизводства. Ведь формально все правильно, да и работы меньше: новый иск – новый судья. www.yourpress.ru Впрочем, есть и прогрессивная практика в вопросах разграничения видов судопроизводства. Единственный в своем роде прецедент, который я нашел, – апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 22 марта 2017 г. по делу № 33-2038/2017: судебная коллегия признала неверной позицию суда, отказавшегося рассматривать уже возбужденное дело по причине обнаружившейся ошибки формы судопроизводства, указав: «…суд в случае прекращения производства по административному делу, принятому им ошибочно к рассмотрению в порядке Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, должен передать дело для рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства, если не имеется иных препятствий для рассмотрения дела в том же суде в ином судебном порядке…». Примечательно, что, мотивируя свои выводы, судебная коллегия сослалась на содержащиеся в постановлении КС РФ от 11 ноября 2014 г. № 28-П положения о том, что институциональные и процедурные условия осуществления права на доступ к механизмам правосудия должны не только предотвращать неоправданные задержки при рассмотрении дел, но и отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения. Интересно, что это постановление вынесено по жалобам граждан на отказ в доступе к правосудию по причине отсутствия у них процессуального статуса потерпевшего и краевой суд очень удачно применил разъяснения КС РФ в плане их универсальности для правосудия как такового, безотносительно его форм. Ситуация № 2 Второй вопрос, на который хочу обратить внимание и который вызывает трудности в применении: возможно ли соединение в одном процессе административных и гражданских требований и как тогда такой спор будет рассматриваться? В частности, такая ситуация может возникнуть при обращении в суд с иском на неправомерные действия пристава (КАС РФ) и одновременном требовании возмещения причиненных этим действием убытков (ГПК РФ). Особых сложностей не возникнет, если обжалование действий – лишь ступень для получения компенсации, а цель иска – возмещение имущественных потерь (к примеру, если исполнительное производство прекращено (окончено), а кредитор хочет взыскать недополученное с казны). В таком случае спор подлежит рассмотрению в гражданском процессе, ведь результат – присуждение выплаты – порождает гражданские права и обязанности, а признание действий неправомерными выступает лишь основанием к выплате, но не имеет самостоятельного правового значения. Труднее приходится, если в подобной ситуации и сами действия пристава являются самостоятельным объектом разбирательства, а результат их судебной проверки влияет на изменение прав и обязанностей не только пристава и должника, но и третьих лиц. Так, может оспариваться наложение ареста на имущество в действующем исполнительном производстве и одновременно заявляться требование о компенсации причиненных этим убытков, однако в таком случае взыскание потерь с бюджета является вторичным требованием, поскольку основная цель иска – снять обременение, а ответственность государства при этом – субсидиарная. В связи с этим сразу же возникает вопрос сроков обращения в суд: в порядке КАС РФ они довольно короткие. Однозначного ответа, следует ли применять предусмотренные КАС РФ нормы о сроках обжалования актов власти, если они являются объектом судебной проверки в гражданском процессе, я не нашел. Как, впрочем, не было его и в прежней редакции ГПК РФ (подразд. III) при совместном рассмотрении заявлений по делам из публичных отношений и вытекающих из них исков. При рассмотрении дел из публичных отношений по старому ГПК РФ подавляющее большинство судов исходили из необходимости соблюдения предусмотренных подразд. www.yourpress.ru III сроков. Сейчас же возникает вполне резонный вопрос: могут ли вообще в гражданском процессе применяться процессуальные нормы другого кодекса? И если да, то как? По аналогии? Напрямую? И почему тогда Пленум Верховного Суда РФ, предписывая рассматривать вышеуказанные дела в гражданском процессе, не указал на применение к ним норм КАС РФ? Прежде всего следует отметить, что закон не содержит прямого запрета на рассмотрение административных и гражданских требований в одном деле. Следовательно, в целях эффективности и экономии средств и времени как суда, так и участников дела, целесообразно одновременное рассмотрение таких требований, если они имеют общую природу или неразрывно связаны. При этом в первую очередь должен рассматриваться вопрос о законности актов власти как правоустанавливающий факт для последующего разрешения требования об их последствиях. Отрицательной практики в принятии таких исков я не нашел. Гораздо сложнее вопрос природы этих исков. С одной стороны, Пленум Верховного Суда РФ прямо указал: рассматривать их в гражданском судопроизводстве. Точка. С другой же – от процессуальной формы разбирательства суть не меняется: чем спор об оспаривании действий пристава (КАС РФ) отличается от того же спора, соединенного с требованием о возмещении убытков (ГПК РФ)? Второй осложнен дополнительным гражданско-правовым требованием, но существо осталось прежним. Вывод Поэтому до формирования однозначной практики используем ее неоднозначность себе на пользу: если нам выгодны нормы КАС РФ, акцентируем внимание на административной природе спора и пытаемся доказать необходимость применения кодекса в деле. Если нам нужен гражданский процесс (в частности, уйти от сроков обращения в суд), защищаемся обозначенной позицией Верховного Суда РФ. Источник публикации: Вестник Адвокатской палаты Ставропольского края. 2017. № 4 (96).

Поделиться с друзьями:
Похожие публикации