Порядок создания автономного учреждения ау. Особенности автономных учреждений Создать муниципальное автономное учреждение

1. Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя.

2. Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

3. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.

4. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

5. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения.

6. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника имущества автономного учреждения.

7. Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах.

8. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

9. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

10. Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации.

В стоимость работ по регистрации автономного учреждения входит:

Проверка фирменного наименования на соответствие действующему законодательству и характера деятельности создаваемой некоммерческой организации.
Подготовка полного комплекта учредительных документов, в том числе необходимых форм заявлений на государственную регистрацию автономного учреждения.
Оплата государственных пошлин за регистрацию юридического лица.
Сопровождение заявителя (учредителя) к нотариусу.
Подача и получение документов в регистрирующий орган по доверенности.
Изготовление печати на автоматической оснастке.
Получение информационного письма Росстата (коды статистики).
Подача заявления о применении упрощенной системы налогообложения (при выборе упрощенной системы налогообложения).
Пакет документов по ведению кадрового учета, в том числе:
а) приказ о приеме на работу руководителя;
б) приказ о приеме на работу главного бухгалтера.
Подготовка документов для открытия расчетного счета в банке партнере.

Документы, предоставляемые в Управление Федеральной регистрационной службы:

Заявление на государственную регистрацию с нотариально удостоверенной подписью заявителя
Устав
Учредительный договор (по желанию)
Решение или Протокол общего собрания учредителей
Сведения об учредителях (ксерокопии паспортов)
Гарантийное письмо (Сведения об адресе постоянно действующего руководящего органа)
Документ об оплате государственной пошлины
При использовании в наименовании некоммерческой организации личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования - документы, подтверждающие правомочия на их использование
В случае учреждения некоммерческой организации иностранным юридическим лицом необходимо предоставить выписку из реестра соответствующей страны происхождения или иной равный по юридической силе документ, подтверждающий юридический статус учредителя - иностранного лица

Наши преимущества:

Услуги оказывают профильные специалисты с большой практикой регистрации юридических лиц
Разработка устава некоммерческой организации под индивидуальные требования заказчика
Удобное расположение офиса

Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007- 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение по действующему законодательству отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.

Доходы от приносящей доход деятельности поступают в непосредственное распоряжение автономного учреждения. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям.

Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.

В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пяти и не более чем одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

Наблюдательный совет является определенным буфером в отношениях между руководителем автономного учреждения и его учредителем. Наличие наблюдательного совета в числе органов управления автономного учреждения во многом объясняет нежелание руководителей действующих учреждений изменять тип действующих учреждений, так как полномочия наблюдательного совета сводят на нет самостоятельность руководителя учреждения, в ведении которого остается только вопрос подписания документов, представленных учредителем и рассмотренных наблюдательным советом учреждения.

В заключение хотелось бы отметить, что вопросы, качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью публичных учреждений.

Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходима разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными); о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т.д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее - постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.

Согласно п. 3 постановления № 662 федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Также он осуществляет текущий контроль за финансово-хозяйственной деятельностью федерального автономного учреждения.

Органом управления, осуществляющим руководство текущей деятельностью федерального автономного учреждения, является его руководитель (исполнительный орган), который назначается на должность по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. На основании ч. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ в федеральном автономном учреждении высшим органом управления является наблюдательный совет, а также иные необходимые органы управления, связанные с отраслевой спецификой федерального автономного учреждения (ст. 10 Закона № 174-ФЗ).

В федеральном автономном учреждении - академическом театре драмы - имеются следующие органы управления: генеральный директор, назначенный на должность Министерством культуры России, наблюдательный совет из 7 человек (отвечает за руководство вопросами финансово-хозяйственной деятельности, одобрение крупных сделок, утверждает и контролирует выполнение программы деятельности и т.п.), художественный совет (отвечает за репертуар театра) и попечительский совет (спонсоры и инвесторы). Все вышеперечисленные органы управления и их полномочия отражены в уставе федерального автономного учреждения.

В автономное учреждение может быть преобразовано и унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) решение о реорганизации государственного унитарного предприятия принимает собственник его имущества. Согласно ст. 29 Закона № 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества. В ряде случаев в автономные учреждения преобразуются те унитарные предприятия, которые по характеру и направлению своей деятельности не могут приносить прибыль.

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом и даже канцелярские товары оно должно списывать только после получения одобрения от учредителя. Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом:

недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования;

земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования;

особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды);

особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность;

некоторыми категориями движимого имущества, стоимость которых составляет: для федеральных автономных учреждений - от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ - от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения - от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее - постановление № 538). Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» (далее - постановление № 337) в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постановление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в работе? В этом вопросе мнения разделяются: так как постановление № 337 не отменено, его можно и нужно использовать в работе. Но постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

По мнению автора, так как оба вышеуказанных постановления действуют и с целью избежания путаницы, необходимо, чтобы балансовая стоимость особо ценного движимого имущества была установлена учредителем и прописана в уставе автономного учреждения.

Спортивно-оздоровительный комплекс является автономным учреждением, находящимся в подчинении субъекта РФ. В уставе данного автономного учреждения зафиксировано, что особо ценным является движимое имущество стоимостью от 100 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Такая формулировка не противоречит норме постановления № 538.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества:

недвижимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Закона № 174-ФЗ «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости.

Однако направления расходования выручки, полученной за счет оказания автономным учреждением платных услуг, должны быть закреплены в его уставе;

движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 ГК РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время;

материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Автономное муниципальное учреждение -- детская и юношеская спортивная школа -- приобрело за счет осуществления внебюджетной деятельности бывшую базу отдыха предприятия под летний спортивный лагерь. Данная база будет считаться собственностью автономного учреждения, так как денежные средства на ее приобретение учредителем не выделялись.

Учредитель (собственник) также может изъять находящееся в оперативном управлении или бессрочном пользовании (это земельные участки) имущество у автономного учреждения. Процедура изъятия может быть «запущена» в тех случаях, когда автономное учреждение не использует выделенное ему имущество.

Автономному учреждению - высшему учебному заведению, находящемуся в федеральной собственности, - был выделен земельный участок размером 2 га для создания учебно-производственной базы. Однако автономное учреждение его не использовало и земельный участок простаивал. После проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности был выявлен факт неэффективного использования данного объекта вверенного федерального имущества и по решению федерального органа исполнительной власти земельный участок был изъят.

Порядок создания автономного учреждения достаточно полно регламентируется статьей 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях", Постановлениями Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти - федерального, регионального и муниципального) и от 24.12.2007 № 924 (для федеральных автономных учреждений).

Порядок создания автономного учреждения достаточно полно регламентируется статьей 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях", Постановлениями Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального) и от 24.12.2007 № 924 (для федеральных автономных учреждений).

Решение о создании автономного учреждения принимается высшим исполнительным органом соответствующего уровня власти, в зависимости от того, на базе какого имущества создается автономное учреждение: если имущество находится на базе федеральной собственности – то Правительством РФ; региональной собственности – высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ; муниципальной собственности – местной администрацией муниципального образования.

Законом предусмотрены две возможности создания автономных учреждений: путем создания нового учреждения в статусе автономного и путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Очевидно, что второй вариант наиболее массовый, поскольку новых учреждений в настоящее время создается немного. Изменение типа существующего учреждения предполагается для значительной доли существующих учреждений, хотя в настоящее время закон еще не получил широкой реализации по многим причинам, о которых будет говориться далее.

Известно, что создание автономных учреждений вызывало опасения, особенно в период обсуждения и подготовки к принятию законопроекта "Об автономных учреждениях" . Эти опасения были обусловлены преимущественно слабой информированностью о сути закона. Характерный пример – акция протеста сотрудников институтов Российской академии наук, организованная около здания Президиума РАН. Ученые протестовали против самой идеи автономных учреждений применительно к академиям наук. При этом они не знали, что подготовленный законопроект "Об автономных учреждениях" не распространялся на учреждения академий наук (РАН, РАМН, РАО, РАСХН).

Было также выражено предположение, что существующие бюджетные учреждения будут переводить в автономные, лишат их финансирования, а потом ликвидируют. Чтобы снять подобные опасения, еще на стадии согласования и обсуждения в комитетах Государственной Думы РФ в законопроект "Об автономных учреждениях" были внесены поправки о том, что решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения (пункт 4 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ).

Еще одно опасение было связано с тем, что при изменении типа существующего учреждения на автономное учредитель изымет все имущество, находящееся в распоряжении бюджетного, и передаст в оперативное управление автономному учреждению далеко не все, изъяв самое ценное. Причем высказывалось мнение о том, что это удобнее всего сделать именно в процессе изменения типа учреждения. Такие опасения были отчасти обоснованными. Действительно, учредители неоднократно пытались изъять из оперативного управления подведомственных учреждений часть имущества, которое, по их мнению, не использовалось или использовалось не по назначению. Однако следует учесть, что такого рода попытки учредителей оказывались безуспешными, если учреждения отстаивали свои права в суде. Чтобы не было таких опасений, Федеральным законом "Об автономных учреждениях" предусмотрено, что при создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением (пункт 11 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ).

Необходимо обратить внимание на следующее важное положение. Изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. В связи с этим созданное путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения автономное учреждение вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ " О лицензировании отдельных видов деятельности" и переоформления иных разрешительных документов (пункт 12 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях" ). Это существенно упрощает процесс перевода имеющихся бюджетных учреждений в автономные, поскольку процедуры получения лицензий, свидетельств об аккредитации и иных разрешительных документов всегда трудоемки и требуют значительных усилий и времени.

Решение о создании автономного учреждения принимается на основе предложения, подготовленного органом исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя. Форма такого предложения является обязательной для всех уровней власти (федерального, регионального, муниципального). Она определена Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 . Минэкономразвития России приняты Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (утверждены приказом Минэкономразвития России от 20.07.2007 № 261 ), поэтому сложностей в подготовке предложения обычно не возникает. Предложение должно быть согласовано с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (пункт 6 статьи 5 Федерального закона "Об автономных учреждениях").

Порядок подготовки предложения о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих государственных или муниципальных учреждений определяется Правительством РФ, высшим исполнительным органом власти и устанавливается для каждого уровня власти соответствующим нормативным документом. Для федерального уровня это Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 № 924 . В нем достаточно подробно описан порядок подготовки и рассмотрения предложения, принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа имеющихся федеральных государственных учреждений. Поскольку на федеральном уровне существует два варианта подчинения федеральных учреждений, то, хоть и с незначительными отклонениями, в указанном Постановлении прописаны два порядка подготовки и рассмотрения предложения о создании федеральных автономных учреждений: для учреждений, в которых функции учредителя выполняют непосредственно федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющие выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере (как правило, министерства), и для учреждений, в которых функции учредителя осуществляют ФОИВ, в свою очередь подведомственные ФОИВ, занимающимся выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в соответствующей сфере (как правило, агентства, службы и т.п.).

В Постановлении Правительства РФ от 24.12.2007 № 924 прописана непосредственная процедура подготовки, рассмотрения предложения и принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений (в дальнейшем – перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения). Однако этому должен предшествовать ряд подготовительных работ.

Необходимо, чтобы федеральные министерства, агентства, службы организовали работу по переводу подведомственных учреждений. Однако министерства как органы, существляющие нормативно-правовое регулирование, должны не только организовать работу по переводу в автономные учреждения своих подведомственных учреждений, но и осуществлять методическое руководство проведением указанной работы в агентствах и службах.

На начальном этапе необходимо подготовить и принять акт (приказ по министерству) об организации проведения работ, назначении ответственных исполнителей, разработке графика проведения работ непосредственно в министерстве, а также в агентствах и службах.

Основными критериями при создании автономных учреждений признаются: наличие опыта в оказании услуг населению (выполнение работ для юридических лиц) на возмездной основе; доля привлекаемых вне бюджетных средств на уровне не ниже 10–15 % от общего объема финансирования; наличие конкурентной среды (за исключением учреждений культуры); наличие и качество представленных планов стратегического развития и финансового плана.

Наличие опыта в оказании услуг(выполнении работ) на платной основе свидетельствует о навыках работы с населением и партнерами на платной основе, наличии опыта в ведении бухгалтерского и налогового учета, соответствующем менеджерском опыте управленческого персонала учреждения.

Вероятно, не стоит (особенно в первый период реализации Федерального закона "Об автономных учреждениях)" переводить вуз или техникум в автономное учреждение, если численность обучающихся в нем студентов на платной основе составляет менее 10%. Аналогично для научных учреждений. Если основной объем НИР, выполняемых учреждением, входит в состав государственного (муниципального) задания учредителя, то такое научное учреждение лучше оставить в статусе бюджетного учреждения.

Не имеет смысла перевод бюджетного учреждения в автономное, если практически весь объем его финансирования осуществляется учредителем в рамках бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания. Учредитель, финансирующий учреждение практически полностью за счет бюджетных ассигнований, вправе жестко контролировать расход бюджетных средств (в т. ч. в рамках сметного финансирования).

Наличие конкурентной среды является важным условием создания автономных учреждений. В противном случае создаются условия для монополизации рынка соответствующих услуг или работ одним или несколькими учреждениями. Исключение составляют учреждения культуры, которые работают в условиях естественной конкурентной среды, создаваемой кинопрокатом, телевидением, реализацией аудио- и видеопродукции. Более подробно возможные риски отсутствия конкурентной среды описаны в части 4 настоящего издания.

И наконец, качество представленных учреждением при подготовке предложения и проекта решения о создании автономного учреждения планов его стратегического и финансового развития. Наличие и качество этих планов свидетельствуют об управленческом опыте руководящего персонала учреждения, успешной работе на рынке аналогичных услуг, навыках стратегического планирования. Безусловно, для составления таких планов можно привлечь посторонних экспертов. Поэтому особенно важно, чтобы сотрудники учредителя хорошо представляли себе реальное положение подведомственных учреждений, в т. ч. управленческий потенциал их руководителей и ведущих административных работников.

Обозначения "министерство" , "агентство" , "служба" введены для удобства чтения схем. В реальности это могут быть любые приравненные к ним по правам федеральные органы исполнительной власти, например Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями.

3 ноября 2006 г. приняты Федеральные законы, регламентирующие вопросы создания и функционирования автономных учреждений:

Федеральный закон N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ);

Федеральный закон N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных (бюджетных) учреждений" (далее - Закон N 175-ФЗ).

Согласно Закону N 174-ФЗ , созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Автономное учреждение распоряжается с согласия собственника недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества. Субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения собственник имущества не несет.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения. Автономные учреждения являются хозяйственно самостоятельными, в отличие от бюджетных, у которых доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета (п. 5 ст. 41 БК РФ).

Автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов как бюджетное учреждение. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансируется такая деятельность из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.

Из анализа положений Закона можно сделать вывод, что автономное учреждение представляет собой сложную конструкцию - это не новая организационно-правовая форма, а новый тип юридического лица. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и др.), но в то же время наделяется по сравнению с бюджетным учреждением гораздо более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Это своего рода "гибрид", сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций.

С чего начать?

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного либо муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативно-правовым актом Президента РФ. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования. Имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

Учредителями автономного учреждения являются: Российская Федерация - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; субъект РФ - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; муниципальное образование - в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности. Автономное учреждение может иметь только одного учредителя.

В случае если иное не установлено федеральными законами или нормативно-правовым актом Президента РФ, функции и полномочия учредителя автономного учреждения, предусмотренные Законом N 174-ФЗ, осуществляются:

Федеральным органом исполнительной власти - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в порядке, определяемом Правительством РФ;

Исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, в порядке, определяемом высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

Органом местного самоуправления - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в порядке, определяемом местной администрацией.

Устав автономного учреждения

Учредительным документом автономного учреждения является устав, утверждаемый его учредителем. Устав автономного учреждения должен содержать следующие сведения: наименование автономного учреждения, включающее в себя слова "автономное учреждение" и содержащее указание на характер его деятельности, а также на собственника его имущества; место нахождения автономного учреждения; сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения; предмет и цели деятельности автономного учреждения; исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано; сведения о филиалах, представительствах автономного учреждения; структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов; иные предусмотренные федеральными законами сведения.

Документы для создания АУ

Документы, которые должны представить учредители при создании автономного учреждения:

Решение об инициативе учреждения автономного учреждения;

Перечень основных видов деятельности;

Количественный и кадровый состав специалистов и работников учреждения;

Трехлетний финансовый план учреждения;

Обоснование потребностей в дополнительном имуществе или средствах на его приобретение (создание);

План развития учреждения не менее чем на ближайшие три года.

Финансирование автономных учреждений

Автономные учреждения финансируются в соответствии с ч. 4 ст. 4 Закона N 174-ФЗ: финансовое обеспечение деятельности осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников. В ст. 2 Закона N 174-ФЗ определено, что автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.

Как видно из приведенных статей Закона N 174-ФЗ, автономные учреждения (АУ) обладают существенно большей экономической и финансовой самостоятельностью по сравнению с бюджетными учреждениями. Для обеспечения финансовой стабильности работы образовательного учреждения при повышении его самостоятельности предполагается ежегодная разработка трехлетнего финансового плана (сквозное финансовое планирование).

Подготовку проекта трехлетнего финансового плана образовательного учреждения должна осуществлять планово-финансовая служба (ПФС). ПФС обобщает полученную информацию и представляет в установленный срок проект трехлетнего финансового плана финансовому директору, который последовательно направляет его на рассмотрение всем органам автономного учреждения, отвечающим за финансовую политику АУ, включая наблюдательный совет. Проект финансового плана подлежит одобрению на каждой стадии согласования. В случае наличия замечаний проект финансового плана должен возвращаться на доработку ПФС вместе с протоколом разногласий. После окончательного одобрения проекта финансового плана он направляется учредителю автономного учреждения. Финансовый план на первый год из трех плановых лет рассматривается как годовой финансовый план. В процессе ежегодного трехлетнего финансового планирования осуществляется корректировка плановых показателей на второй и третий годы предыдущего плана.

Возможные риски

Главный риск - риск "новизны": автономное учреждение является новой разновидностью юридических лиц, поэтому правовое регулирование его статуса в настоящий момент характеризуется рядом пробелов и противоречий. Например, практически отсутствует практика применения норм Закона об автономных учреждениях. Необходима детальная проработка вопросов финансирования, и сегодня федеральные министерства готовят методики формирования задания учредителя для автономного учреждения. Неясны до конца статус автономного учреждения в бюджетных правоотношениях, правовое положение его имущества и ряд других вопросов. Существует и риск утраты гарантированного бюджетно-сметного финансирования, заключающийся в том, что государство, по сути, предлагает автономным учреждениям попробовать себя "в свободном плавании" в рыночных условиях, конкурентной среде при сохранении минимального финансирования "по заказу" на основе задания учредителя. Основные опасения связаны с тем, что стержневой идеей такого преобразования является снятие с государства обязанности гарантированного финансирования автономных учреждений на основе сметы доходов и расходов и субсидиарной ответственности государства по их обязательствам. Это может, например, привести к реальному ухудшению ситуации с предоставлением доступных и качественных образовательных услуг, гарантированных Конституцией РФ, а также к нарушениям прав работников и обучающихся.

При применении Закона N 174-ФЗ необходимо иметь в виду, что создаваемые в системе образования государственные и муниципальные автономные образовательные учреждения с учетом ряда особенностей полностью будут подпадать под действие отраслевого законодательства, то есть законодательства РФ в области образования, а на работников и обучающихся этих учреждений должны распространяться те же социальные льготы и гарантии, что и на работников и обучающихся существующих государственных и муниципальных учреждений. Однако при этом не исключено, что на практике возможно возникновение проблем с реализацией этих льгот и гарантий в автономных учреждениях по различным причинам.

К числу обязательных требований к содержанию предложения о создании автономного учреждения отнесены, в частности: обоснование создания автономного учреждения, в том числе с учетом возможных социально-экономических последствий его создания, доступности такого учреждения для населения и качества выполняемых им работ, оказываемых им услуг.

Итоги и выводы

Итак, автономное учреждение - новый тип учреждений, введенный в законодательство в соответствии с Законом N 174-ФЗ. Автономное учреждение, как и бюджетное, остается государственным или муниципальным, то есть его форма собственности не изменяется. В то же время автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов, как бюджетное. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансируется такая деятельность из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.

Статус автономных учреждений регламентирован федеральным законом от 3 ноября 2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В соответствии со ст.2 указанного закона:

Автономное учреждение - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах)

Деятельность автономных учреждений, также как и бюджетных, осуществляется на основе формирования государственного (муниципального) задания учредителя, от исполнения которого автономное учреждение не вправе отказаться.

Имущество автономных учреждений также формируется учредителем, однако права по его использованию у автономного учреждения шире. Оно имеет право распоряжения движимым и недвижимым имуществом, приобретенным за счет доходов от приносящей доход деятельности. И также, как в случае с бюджетным учреждением, содержание имущества, сданного в аренду автономным учреждением, из бюджета не финансируется.

Автономные учреждения могут также оказывать платные услуги (работы), указанные в учредительных документах, которые должны соответствовать уставным целям функционирования организации.

Главное отличие автономных учреждений от бюджетных – большая свобода в управлении денежными операциями. Бюджетные учреждения могут вести операции только через органы казначейства, а автономные – прибегать к услугам кредитных организаций, открывать там счета. Выбор порядка финансирования – через счета в кредитных организациях или счета в органах казначейства (финансовых органах субъектов РФ) автономное учреждение осуществляет самостоятельно, а не по усмотрению учредителя. Вместе с тем, в том случае, если операции с денежными средствами осуществляются через счета в кредитных организациях, то выделение средств из бюджета осуществляется только после проверки всех документов и подтверждения произведенных кассовых расходов. Если автономное учреждение обслуживается через казначейство, то подтверждающих документов не требуется.

Кроме того, автономные учреждения, в отличие от бюджетных, имеют право участия в капиталах других организаций, а также осуществления операций с ценными бумагами.

Еще одним преимуществом деятельности автономных учреждений является возможность осуществления закупок без прохождения конкурсных процедур, поскольку они не являются получателями средств бюджета в соответствии с БК РФ и не подпадают под действие закона о госзакупках.

Другая особенность деятельности автономных учреждений – возможность перехода на упрощенную систему налогообложения. Об особенностях налогообложения государственных (муниципальных) учреждений подробнее рассмотрено в соответствующем параграфе.

Отличием в деятельности автономного учреждения можно также назвать порядок совершения крупных сделок. В бюджетном учреждении такие сделки совершаются с согласия учредителя, а в автономном – с согласия наблюдательного совета, в который входят представители самого учреждения, представители учредителя, а также представители общественности, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности. Наблюдательный совет формируется в составе от 5 до 11 членов. Наблюдательный совет рассматривает и принимает решения в области совершения сделок, управления имуществом автономного учреждения, рассматривает план финансово-хозяйственной деятельности и проекты отчетов и т.п. Некоторые решения, принимаемые наблюдательным советом, например, о совершении крупных сделок, являются обязательными для исполнения, а некоторые – носят рекомендательный характер. Полный перечень полномочий наблюдательного совета регулируется ст.11 закона №174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Закон также устанавливает порядок заключения сделок, в которых имеется заинтересованность. В случае принятия решения о такой сделке требуется предварительное одобрение наблюдательного совета.

В том случае, если сделка связана с выполнением работ, оказанием услуг автономным учреждением в рамках его обычной деятельности, и ее условия существенно не отличаются от аналогичных сделок, то сделка не регулируется законом как сделка, в которой есть заинтересованность.

Таким образом, вместе с большей свободой в принятии финансовых решений, автономное учреждение также характеризуется и более высоким уровнем ответственности за эти решения. Ответственность выражается в следующем:

Автономное учреждение отвечает по своим финансовым обязательствам имуществом, закрепленным за ним собственником на праве оперативного управления, при этом недвижимое и особо ценное движимое имущество, переданное учредителем автономному учреждению, в объем ответственности не включается;

Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам;

Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации;

Формирование органа общественного контроля в виде наблюдательного совета автономного учреждения.

В Республике Татарстан автономные учреждения представлены главным образом, в сфере дошкольного образования и сфере здравоохранения (рис.10).

Рис.10. Структура автономных учреждений РТ по видам деятельности

Из 763 автономных учреждений, функционирующих в Республике Татарстан, только 2 представлены федеральным уровнем – Казанский федеральный университет и Учебно-методический центр Федеральной антимонопольной службы. Основная часть автономных учреждений имеет муниципальную подчиненность – более 400 учреждений.

Таким образом, автономные учреждения наделены более широкими полномочиями в финансовой сфере, что дает возможность более эффективной организации своей деятельности в условиях конкурентного порядка предоставления средств.