Местное самоуправление как уровень публичной власти. Разница между местным и государственным самоуправлением

Правовая модель российского местного самоуправления имеет свои особенности, причём эта модель далеко не в полной мере реализуется на практике и, не будучи последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.

В первом варианте президентского проекта Конституции 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно было быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций. Но в этом случае местное самоуправление действовало бы по собственным внутренним законам, имея свою изначально определённую, сферу деятельности.

При всём демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти.

В самом деле, статус местного самоуправления и его органов определяется актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Права, которыми закон наделяет органы местного самоуправления, являются одновременно и их обязанностями. Поэтому они должны точно и последовательно выполняться. Правда, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил правило, по которому муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не относимые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Однако противореча себе, этот закон, с другой стороны, неоднократно подчёркивает, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции обязательны. Как и решения органов государственной власти, действия органов местного самоуправления защищаются судебными органами - органами государственной власти. Органы государственной власти при определённых условиях могут распустить представительные органы местного самоуправления.

Всё это привело к замене первоначальной формулы проекта Конституции РФ об отделении местного самоуправления от государственной власти на другую - о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями. Вмешиваться в решение этих дел государственным инстанциям не позволено. Недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов исполнительной власти, в противном случае должна наступать ответственность за нарушение Конституции РФ.

Всё это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках обще-государственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д.

Статус органов местного самоуправления можно определить как статус органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, то есть органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть её просто местной властью, как это делается в законах ряда субъектов Федерации, недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении её только как публичной власти. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин "муниципальная власть", как особая публичная власть. И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления.

При этом нельзя не заметить, что отношения государственной власти к власти местного самоуправления не стоит представлять как идеально налаженные, не имеющие никаких проблем и осложнений.

На федеральном уровне принимались различные программы государственной поддержки местного самоуправления, начиная с 1993 года. На уровне субъектов Федерации разрабатываются свои программы государственной поддержки развития местного самоуправления. Выполнение их всех может существенно продвинуть вперёд дело развития в России важнейшего демократического института.

В современных государствах есть два основных типа административно-политического самоуправления - местное и государственное. Что их характеризует?

Что такое местное самоуправление?

Местное самоуправление , если говорить о российской системе власти, - это механизм выстраивания административно-политического управления в муниципалитетах - городах, округах, а также районах. Население соответствующих населенных пунктов и территорий самостоятельно избирает органы власти - законодательно-представительные (например, в виде городских или районных советов) и исполнительные (которыми чаще всего являются администрации, имеющие своих глав).

Ключевая задача местного самоуправления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития конкретного муниципалитета. Органы власти на соответствующем уровне имеют свой собственный бюджет, который может пополняться местными налогами, издают местные законы. Можно отметить, что в России приличный объем финансирования муниципалитеты получают также в виде субвенций и дотаций, направляемых со стороны государства.

По Конституции РФ местное самоуправление отделено от государственного. То есть глава администрации того или иного города формально не подотчетен, к примеру, премьер-министру России или главе субъекта РФ. Однако стоит отметить, что местные законы не должны противоречить тем, что изданы на уровне государственной власти. Поэтому на уровне нормативного регулирования субординация между муниципальными и государственными органами все же сохраняется.

Что такое государственное самоуправление (управление)?

Надо отметить, что термин «государственное самоуправление» практически не употребляется, поскольку он не вполне корректен. Правильно говорить «государственное управление» , представляющее, если речь идет о системе власти в РФ, механизм выстраивания административно-политического управления в субъектах РФ, а также в масштабах всей страны в целом.

Государственная власть в России, таким образом, делится на 2 уровня - федеральный и региональный. Соответствующие им органы избираются населением всей страны или жителями конкретного субъекта РФ.

Главная задача государственного управления - эффективное решение вопросов социально-экономического развития страны в целом с учетом особенностей отдельных регионов. Поэтому органы власти в субъектах РФ, в отличие от муниципальных, работают не самостоятельно - они выполняют функции государственного управления наряду с федеральными структурами.

В некоторых аспектах региональные власти сохраняют автономность от федеральных. Например, парламенты в субъектах РФ независимы от высшего законодательного органа в РФ - Госдумы. Регионы РФ также имеют собственные бюджеты, издают законы (которые не должны противоречить федеральным). Однако правительства и министерства субъектов РФ полностью подотчетны соответствующим исполнительным структурам на уровне российской федеральной власти.

Сравнение

Главное отличие местного самоуправления от государственного - в масштабах решаемых задач. В первом случае власти занимаются проблемами, характерными для конкретного муниципалитета. Органы государственной власти, в свою очередь, решают задачи общенационального уровня - с учетом интересов конкретных регионов.

Можно отметить, что оба вида административно-политического управления, учрежденных в России, довольно близки между собой по форме. Нередко муниципальные органы власти отождествляются населением города или района с государственными. Но следует понимать, что по Конституции РФ первые - независимы от вторых.

Определив то, в чем разница между местным самоуправлением и государственным управлением, зафиксируем соответствующие ей критерии в таблице.

Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, предполагает наличие постоянно действующих органов местного самоуправления, формирующихся на основе демократических процедур и находящихся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации.

Базовой нормой Конституции, закрепляющей народовластие в современной России, является ст. 12, в которой местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Некоторые исследователи оценивают данную норму как свидетельство «осознания» государством «социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого» .

Однако в литературе существует и другая точка зрения: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна, поскольку, согласно ст. 12, «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», и таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления содержит в себе серьезное противоречие, являющееся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы.

В этой связи следует согласиться с точкой зрения, утверждающей, что местное самоуправление - это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти, наряду с государственной и общественной.

И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них.

В конституционно-правовой теории сегодня существуют различные мнения по поводу соотношения понятий «политическая власть», «публичная власть», «государственная» и « местная власть». Во многом эти мнения являются отражением прежних советских доктрин, когда государственная власть связывалась с политической властью - властью над обществом, властью, отражающей классовый характер общественных отношений. Термин «публичная власть» практически не использовался в советское время. Государственная власть отождествлялась с политической, публичной, суверенной, официальной, принудительной властью в обществе. В реальности государственная власть рассматривалась как единая политическая власть всего народа. Другой политической власти в государстве быть не могло .

Считалось, что в каждом негосударственном объединении существует своего рода внутриорганизационная власть: внутрипартийная, профсоюзная, комсомольская, внутриколхозная и т.д. За рамки процесса властвования выводилась коммунистическая партия. Постулировалось, что она не участвует в процессе властвования, но ее руководящая деятельность является стержнем власти. При этом ее организаторская работа никоим образом не могла быть отождествлена с властвованием.

В реальности же именно партия осуществляла весь процесс властвования в специфических, как правило, неправовых формах директивного руководства и управления как государственными органами, так и структурами гражданского общества.

Доктрина местного самоуправления основывалась в этот период на марксистско-ленинской концепции общенародного государства и связывалась не столько с децентрализацией и «коммунальным устройством», сколько с организацией государственной власти и управления в масштабе всего общества. Выделялись следующие основные признаки самоуправления:

• а) самоуправление есть наивысшая форма демократического управления в обществе, отражающая высокий уровень производства, организации труда, дисциплины и сознания граждан;
• б) самоуправление означает производность общественных установлений от волеизъявления народа, всеобщее участие всех граждан в управлении;
• в) общие функции управления приобретают деловой характер, происходит переход от управления лицами к управлению вещами и производственными процессами в смысле перехода к общественному регулированию;
• г) доступность функций управления всем гражданам, выполняющим их бесплатно, на общественных началах, по отбытии «урока» производительной работы;
• д) использование социальных норм - саморегуляторов, выражающих осознанное отношение людей к соблюдению принятых правил общежития .

Очевидно, что указанные признаки характеризуют теоретическую концепцию народного самоуправления. Некоторые из них сейчас полностью показали свою утопичность. Тем не менее, элементы идеи общественного самоуправления, заключенные в ряде этих признаков, содержатся и в современных теоретических работах о местном самоуправлении.

Система публичной власти, складывающаяся в России на основе установлений Конституции РФ 1993 г., выглядит следующим образом (представляет собой триаду):

• 1) субъекты публичной власти;
• 2) объекты публичной власти;
• 3) механизм реализации публичной власти.

В рамках этого подхода выделяются основные субъекты народовластия в Российской Федерации:

• 1) российский народ;
• 2) электорат (избирательный корпус);
• 3) государство и его органы;
• 4) муниципальные образования и органы местного самоуправления; 5) граждане (в личном качестве);
• 6) группы избирателей;
• 7) общественные объединения.

Соответственно, под публичной властью понимается всякая политическая власть, осуществляемая гражданами в коллективных формах. В свою очередь, политическая власть - это полномочия и деятельность по управлению обществом и государством. Политическая власть в значительной степени является государственной властью, т.е. властью, которая обеспечивает управление делами государства и общества через систему государственных органов с участием в этом процессе негосударственных организаций, использующих те или иные средства влияния на государственные органы, а через них - на управление государством и обществом в целом.

Формами реализации публичной власти являются:

• ? непосредственная власть народа, реализуемая через институты прямой демократии - выборы, референдумы, собрания граждан и в других публичных формах;
• ? государственная власть, которая в отличие от иных форм публичной власти обеспечивается монополией возможного принуждения;
• ? местная власть - власть муниципальных (территориальных) сообществ, основанная на конституционном праве граждан на местное самоуправление;
• ? корпоративная власть - власть общественных объединений .

Политическая и публичная власть имеют ряд общих черт. Оба вида власти имеют общий источник в лице многонационального российского народа. Они используют для достижения поставленных целей основополагающие принципы и методы демократии. Для них характерно их фактическое слияние на местном уровне в лице органов местного самоуправления.

Однако между ними существуют и серьезные различия. В частности, признаком публичной власти в отличие от политической власти является непосредственное управление делами общества и государства, право принятия общеобязательных решений и в случае необходимости применения методов принуждения. Следствием этих различий являются неравные возможности для реализации воли их субъектов.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами.

В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства, а муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке: от права на местное самоуправление нельзя отказаться; нельзя и отказать в праве на местное самоуправление.

В обществе местное самоуправление является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных решений в интересах местного населения. Одновременно местное самоуправление - это автономная деятельность самоорганизующегося населения. Поэтому не менее важный признак муниципалитетов как органов местного самоуправления - относительно децентрализованный характер их организации, причем широкие начала муниципальной демократии существуют не в противовес государству, а являются его продолжением в территориальных общностях.

При обосновании негосударственного характера органов самоуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Содержание государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наиболее приближенным к населению. Они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непосредственного участия населения. У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не могут самостоятельно определять круг своих полномочий: в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом.

Подытоживая вышесказанное, следует констатировать, что муниципальная власть - это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления и основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества органами местного самоуправления и основана на нормах права.

самоуправление община муниципальный

Решая правовые вопросы, нередко возникает потребность обратиться в органы местного самоуправления, однако что это значит, какие органы сюда входят, знает далеко не каждый. Многие считают, что это лишь местная администрация, на самом деле это не так.

Под данным понятием подразумевают органы, наделенные возможностями решать проблемы жителей, выбираемые населением или образованные представительным органом муниципалитета.

Вконтакте

Местное самоуправление

Исполнительные органы местного самоуправления – это не просто местная администрация определенного населенного пункта.

В России признается и реализуется местное самоуправление , не имеющее ничего общего с федеральной властью, оно функционирует самостоятельно в рамках своих возможностей.

Муниципальные органы власти создаются по принципу выбора из населения. Работа структуры касается сугубо индивидуальных вопросов, муниципального уровня, касаются они земельных отношений, личных вопросов граждан.

Форма власти осуществляется согласно законам РФ, Конституции. Под свою ответственность населением принимаются решения касающиеся истории, традиций своего народа.

Основой такого самоуправления считаются юридические , прописанные нормативно-правовыми актами, оговаривающими деятельность населения по решению экономических, территориальных, финансовых вопросов. Состав организации избирается самими жителями, иной вариант – подбирается и назначается областными структурами. Подобная организация – полноправное юридическое лицо , однако она не является звеном государственной власти.

Учитывая специфику деятельности таких организаций, определяется структура, дальнейшие функции с учетом потребностей жителей. Аббревиатура муниципальных исполнительных органов местного самоуправления – МСУ.

Структура

Органы местного самоуправления имеют четкую структуру и строгое распределение обязанностей между подразделениями . В разных субъектах РФ названия отдельных подразделений может отличаться, но суть будет подобна схеме, так как она определена Конституцией РФ и федеральными законами. Схематично эту иерархию местной власти можно изобразить так:

На практике структура МСУ формируется согласно следующим этапам:

• созывается представительный орган;
• определяется, кто будет главой;
• формируется администрация с ее исполнительно-распорядительными функциями;
• создается контрольный комитет или иная структура.

Представительный орган выполняет свои функции, если избрано как минимум 2/3 депутатов . Создается рабочий коллектив по уставу муниципального образования. Их полномочия касаются определенных сфер жизни: , спорта, молодежи, строительства, ЖКХ, образования, пр. Полномочия органов местного самоуправления не выходят за рамки закона.

Важно! Представительный орган – юридическое лицо с широкими правами, обязательно имеется в любом МСУ. Ему разрешается представлять интересы своего населения, принимать решения от его имени. Любые решения принимаются совещательно, по регламенту.

Состав представительного органа:

• председатель, заместители;
• комиссии, комитеты.

Состав определяется уставом, регулируется законодательством РФ. Назначается путем выбора населением (округа, района, поселения) или назначается муниципалитетом.

В небольшом поселении выполнять подобные действия могут несколько депутатов, на муниципальном уровне – это целая система.

При создании устава муниципального образования сразу прописывается, будет избираться главное должностное лицо или в этом нет необходимости.

Его функция – возглавлять общую деятельность . Выбрать главу можно из жителей, из членов представительного органа, нанять по контракту.

Структура органов местного самоуправления определяется согласно законам РФ, а членов выбирают муниципальным голосованием. Депутаты выбираются по определенным правилам.

На муниципальном районном уровне число депутатов должно быть больше пятнадцати, в представительном органе города, десять и более. Депутаты могут быть распущены досрочно, по законодательству РФ или уставу муниципального образования.

Глава

Система органов местного самоуправления возглавляется главой, избираемым, назначаемым, отправляемым в отставку муниципалитетом. Глава работает по уставу, решает вопросы территориального характера.

Функциональная нагрузка главы определяется разными способами. Глава может быть включен в состав представительной системы , иметь право голоса, оставаться ее председателем, а может руководить лишь на территориальном уровне, выполняя задачи главы местной администрации.

Глава согласно уставу решает задачи муниципального значения. Является главным представителем, руководит, выполняет исполнительные, распорядительные функции. Дает отчет населению, представительному органу.

Важно! Срок полномочий главы указан в уставе и может составлять от 2 до 5 лет.

В компетенцию главы входит несколько направлений:

• представительство;
• нормотворчество;
• контроль.

Охват полномочий и обязанностей напрямую связан с ролью главы в системе, то есть у руководителя администрации села и у председателя думы функции разные .

Однако на уровне представительства относительно органов власти, граждан, организаций их полномочия схожи. Причины прекращения обязанностей главы: смерть, отставка, отзыв, отрешение, и пр.

Главам запрещено быть членом Совета Федерации; депутатом Госдумы, региона. Запрещена предпринимательская деятельность, по некоторым направлениями. Зато при некоторых нюансах на их персону распространяется неприкосновенность. Сюда относится арест, допрос, обыск, уголовная ответственность.

Контрольный орган

Сложно одним словом рассказать, что такое контрольный отдел местного самоуправления. Чаще всего функциями контроля наделено одно или несколько лиц. Основная деятельность направлена на контроль того, как правильно расходуется, исполняется бюджет, соблюдается регламент, используется имущество. Анализируются отчеты об исполнении.

Контроль может выполняться следующими формами:

• инициатива граждан правотворческого характера;
• собрания;
• выборы;
• голосование;
• слушания;
• опрос.

В крупных представительных органах муниципального образования наличие контроля считается обязательным . Название структура получает исходя от предполагаемых функций. Это какие-то определенные отделы, например, счетная палата города, ревизионная комиссия, которая будет отслеживать движение средств и то, как используется имущество.

Учитывая специфику предполагаемой деятельности, территориального уровня такое подразделение не имеет, ведь именно оно должно вести контроль над деятельностью.

Администрация муниципального образования

Под понятием местная администрация подразумевается исполнительная структура, главный представитель – глава администрации. Конкретный человек – избирается народом, назначается властью по конкурсной основе.

Глава администрации функционирует как единственное лицо либо имеет заместителей, работающих по разным направлениям, – хозяйственной деятельности, спорту и т. д.

Занимается юридическое лицо проблемами населения, имущества, земли. Рассматривает возможные обращения, решает их по мере своих полномочий.

Работает на основе имеющегося устава, государственных законов. Принцип работы простой: глава издает положения (не касающиеся глобальных государственных вопросов), организует работу самой администрации, выполняет определенные функции, переданные государством.

Назначаются комитеты, рассматривающие экономические, социальные, текущие проблемы района. Финансирование подразделений выполняется бюджетом района, области. Администрация имеет собственный лицевой счет, считается юридическим лицом. Имеет право выставлять имущественные права, представительство в суде.

Подобная структура, учитывая то, какие вопросы решает местное самоуправление, включает управления, департаменты, службы, инспекции, комиссии, сектора. При условии больших территорий, высокого финансирования структурных организаций может быть много . Состав должностных лиц определяется на территориальном уровне.

Полномочия МСУ

Несмотря на то, что местное самоуправление не считается государственной властью, некоторые функции государство все-таки ему передает, такое право позволяет:

• принимать решения о назначении пособий, пенсий (социальный отдел);
• решать вопросы попечительства, опеки, (народное образование);
• следить за порядком;
• издавать нормативные акты, постановления, решения, касающиеся граждан;
• распоряжаться собственностью муниципалитета;
• распоряжаться казной, использовать земли, угодья, леса, водоемы;
• принимать решение о сборах определенных видов налога.

То, какие проблемы решает система, напрямую зависит от ее полномочий, объема и статуса структурного подразделения. Принимающиеся документы действуют только на территории муниципалитета , касаются его населения, угодий. Полномочия органов местного самоуправления обосновываются законами РФ.

Исходя от того, на какой территории располагается представительный орган муниципального образования, его бюджета, зависит, какие вопросы он решает. Возможности на самом деле широкие:

• принятие актов, устава, внесение изменений, дополнений;
• утверждение бюджета;
• определение налогов определенного уровня, их изменение, отмена;
• создание программ, реализация их с ведением полной отчетности;
• распоряжение имуществом, которое считается муниципальным;
• определять порядок создания, ликвидации, реорганизации учреждений , устанавливать тариф за их услуги;
• определять, как будут решаться организационные, материальные, технические вопросы, проблемы определенного уровня;
• представительный орган муниципального образования самостоятельно определяет сотрудничество с другими организациями межмуниципального уровня;
• выполняется контроль за работой структуры, исполнением обязанностей.

Важно! Представительный орган решает вопросы, касающиеся исключительно подведомственной ему территории. Любые действия реализуются только через сформированные структуры власти, самим населением по личной инициативе, например, открытие выставок, музеев.

Полезное видео

При каждом населенном пункте обязательно существует своя система, полномочия определяются индивидуально, касаются они жилищных, земельных, культурных, образовательных, экономических, надзорных вопросов. Самоуправление наделено определенными полномочиями, правами, имеет обязанности перед населением.

• 1. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации.
• 2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления.
• 3. Государственная политика в области местного самоуправления.

Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации

Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки, а также распространяется на определенное население. В данной системе Конституция Российской Федерации выделяет два уровня - уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции определила данную иерархию уровней публичной власти следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти:

• запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
• государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления;
• установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;
• возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;
• компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретно и исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предметы ведения местного самоуправления;
• государственная регистрация устава муниципального образования;
• установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;
• осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Раскрывая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть абсолютного отрыва, оторванности местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть .

Можно выделить несколько направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.

• 1. За исключением тех вопросов местного значения, которые прямо перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сужение - соответственно их уменьшение. В этой связи видится необходимым установить норму в Законе о принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения федеральным Законом или Законом субъекта РФ допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.
• 2. Государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны государства обусловлена недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается, на наш взгляд, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

• 3. Государство принимает меры по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований. Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые государство передало муниципальным образованиям, что отразилось в ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные виды государственного контроля регулируются Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативно-правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативно-правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно. Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан.
• 4. Государство оказывает информационно-методическую помощь муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему, например финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др. Хотя система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования. Многие нововведения для муниципальных образований исходят именно от государства, чем и обусловливают его информационно-методическую роль.

Наиболее перспективными для данного направления являются решения следующих задач: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих, что может быть выражено через соответствующие государственные образовательные учреждения, а также оказание содействия муниципальным образованиям в открытии собственных центров подготовки и учебных заведений; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов и др.

Механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется, в первую очередь, в отсутствии четко прописанных в законе рычагов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два канала влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Судебный канал заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровней, нарушающие права местного самоуправления. О действенности этого рычага свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ . Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами обшей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Вторым эффективным рычагом воздействия муниципальных образований является активизация деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. Так, Конгресс муниципальных образований систематически проводит работу по обсуждению и доведению до широкого круга общественности законодательства о местном самоуправлении Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.