Иные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления понятие и структура органов местного самоуправления

Внутренняя политика в РФ реализуется на двух уровнях. Ее осуществляют органы государственного и местного самоуправления. На втором уровне формируются исполнительные структуры муниципального значения. Государственное и местное самоуправление отличаются кругом полномочий, сферами их распространения. Муниципалитеты формируют самостоятельное направление реализации внутренней политики РФ. Они независимы от федеральных структур и неподотчетны им. Рассмотрим далее общие принципы организации местного самоуправления.

Основные сведения

Местная власть и самоуправление выступают в качестве одной из форм выражения волеизъявления населения страны. Оно реализуется на уровне МО - в сельских и городских поселениях, городах или их отдельных районах. Местное самоуправление решает вопросы, касающиеся жизни МО. Причем ключевую роль в этом играют граждане, проживающие в пределах конкретного муниципалитета. Волеизъявление населения выражается на выборах, референдумах, собраниях, и пр.

Какие вопросы решает местное самоуправление?

Конституцией, федеральными, региональными законами, а также Уставами МО определен круг проблем, отнесенных к ведению территориальных структур. Говоря о том, какие вопросы решает местное самоуправлением, следует в первую очередь отметить, что в функции административно-территориальных единиц входят распоряжение, владение и пользование их собственностью. Соответственно, в полномочия территориальных структур входит реализация мероприятий по содержанию и эксплуатации нежилого и жилищного фондов. Они определяют перечень объектов, отнесенных к той или другой категории, категории граждан, которые могут получить их в аренду, пользование или собственность. Муниципальные устанавливают порядок предоставления объектов, а также правила их эксплуатации. При этом нормативные предписания должны соответствовать федеральным законам. В качестве ключевых объектов собственности выступают земля, жилые здания, образовательные, культурные учреждения, предприятия здравоохранения, торговли, промышленности и бытового обслуживания.

Говоря о том, какие вопросы решает местное самоуправлением, необходимо отметить важнейшую обслуживающую функцию уполномоченных структур. В их обязанности входит обеспечение надлежащего состояния коммуникационных сетей. В частности, речь об электро-, газо-, водо-, теплоснабжении, водоотведении и канализации. Кроме этого, в задачи структур входят дорожное строительство и содержание трасс, связывающих разные населенные пункты в границах конкретного МО. Нельзя не упомянуть и о том, какие вопросы решает местное самоуправление в сфере благоустройства территории. В задачи структур входят озеленение улиц, содержание садово-паркового хозяйства.

Финансовый контроль

Далеко не многие знают, какие вопросы решает местное самоуправление в сфере бюджетного обеспечения. Между тем для надлежащей реализации своих полномочий каждое МО должно иметь на это необходимые средства. В качестве источников доходов выступают:

Сборы и налоги, штрафы, часть государственных отчислений, предусмотренных в ФЗ и Уставе.
Поступления от приватизации либо сдачи в аренду имущества.
Отчисления с прибыли промышленных, обслуживающих, торговых и прочих предприятий.
Дотации.

Общая организация местного самоуправления

Структура системы определена в законодательстве формально. В соответствии с ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации состоит из выборных (избираемых непосредственно гражданами) либо образуемых представительным институтом МО структур. Они наделяются собственными полномочиями. Эти территориальные структуры не входят в систему государственных органов. Для них определяется конкретный перечень направлений работы. Местное самоуправление реализуется на территории всей страны. Границы МО изменяются и устанавливаются по законодательству субъектов РФ.

Виды территориальных структур

Выше мы рассмотрели, какие вопросы решает местное самоуправление в целом. Однако в его структуре образуются службы, учреждения и предприятия, которые наделяются полномочиями в конкретных сферах. Органы территориального самоуправления представляют собой уполномоченные институты МО, образованные для реализации административных функций в пределах его границ в целях развития экономики, социально-культурной сферы, обеспечения интересов населения. Среди основных структур следует выделить:

Обязательным считается наличие выборных структур и администрации. Последняя выступает в качестве исполнительно-распорядительного института. Правила создания, круг и срок полномочий, подконтрольность и подотчетность местных органов определяются в Уставе МО. Наименования территориальной администрации и ее главы, представительной структуры устанавливаются региональным законодательством. При этом учитываются культурно-исторические традиции населенного пункта.

Представительная структура

Местное самоуправление включает в себя выборный институт, наделенный правом представлять интересы граждан и принимать от их имени постановления и прочие нормативные акты, действие которых распространяется на всю территорию МО. Представительная структура включает в себя депутатов. Они выбираются гражданами, проживающими на территории МО по принципу всеобщего, прямого, равного, тайного голосования. Структура считается сформированной при избрании не меньше 2/3 от установленного в Уставе общего числа депутатов.

Направления деятельности

В лице представительных структур местное самоуправление решает проблемы, касающиеся:

Принятия Устава МО, внесения в него дополнений/изменений.
Утверждения бюджета и отчетности по его исполнению.
Установления, изменения и отмены сборов и налогов на территории МО.
Принятия программ и планов развития населенного пункта, утверждения отчетов по их реализации.
Определения порядка распоряжения и управления имуществом, составляющим собственность МО.
Контроля реализации территориальными структурами и их должностными лицами своих полномочий.
Порядка принятия решений, связанных с созданием, ликвидацией учреждений и предприятий МО, а также установления тарифов на их услуги.
Определения правил материально-технического обеспечения работы уполномоченных структур.
Участия МО в организациях межмуниципального взаимодействия.

Прочие полномочия представительных структур устанавливаются ФЗ, а также региональными законами и Уставами.

Глава МО

Это высшее муниципалитета. Глава МО наделяется полномочиями Уставом и является подконтрольным населению и представительной структуре. К его ведению относятся проблемы территориального значения, утверждение приказов о назначении служащих в администрацию. В законодательстве предусматривается порядок досрочного прекращения полномочий главы в случае отставки по личному желанию, отзыва избирателями и в ряде иных ситуаций.

Администрация

Местное самоуправление в Российской Федерации может осуществлять отдельные гос. полномочия. Они определяются ФЗ и региональными нормативными актами. Эти полномочия передаются в первую очередь администрации МО. В качестве руководителя может выступать непосредственный глава муниципалитета либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту. Он, в свою очередь, заключается по результатам конкурса. Срок полномочий руководителя определяется в Уставе. утверждается представительным территориальным органом. В нее могут входить функциональные (отраслевые) и прочие отделы.

Права территориальных структур

Вопросы, решаемые органами местного самоуправления, зачастую не терпят отлагательств. В этой связи у уполномоченных структур должны быть соответствующие полномочия, позволяющие устранить те или иные проблемы в кратчайшие сроки. Российское местное самоуправление наделяется рядом прав, которые передаются:

В качестве важнейшего направления реализации функций выступает издание обязательных для исполнения нормативных актов. К ним, в частности, относят постановления и решения, содержащие правила поведения граждан и должностных лиц на территории МО. За невыполнение либо нарушение предписаний предусматривается ответственность.

Особенности распоряжения собственностью

В полномочия местного самоуправления входят:

Управление казной МО - единым нераспределенным денежным фондом.
Определение порядка пользования лесов, водных объектов и земельных участков.
Контроль деятельности муниципальных предприятий.

Уполномоченные структуры вправе:

Дополнительно

Правовая основа функционирования местных органов устанавливается Конституцией в ст. 130-133 и 12, ФЗ, региональном законодательстве. В Уставах МО могут предусматриваться различные должности, в том числе главы администрации и представительных структур. Руководитель муниципалитета может избираться населением, проживающим непосредственно на его территории. Глава МО может также выдвигаться представительным органом из состава своих членов. Избранный населением руководитель вправе председательствовать на заседаниях законодательной структуры, если это предусматривается в Уставе. Продолжительность полномочий главы и выборных лиц представительного органа не может составлять менее двух лет.

Ответственность

Территориальные структуры подконтрольны в первую очередь населению. Они также несут ответственность перед государством в порядке, установленном в законодательстве. Она наступает по решению соответствующей судебной инстанции при нарушении уполномоченной структурой положений Конституции, ФЗ, региональных нормативных актов или Устава МО. Должностные лица привлекаются к ответственности и в случае неисполнения ими либо ненадлежащего исполнения отдельных гос. полномочий. Глава региона вправе издать нормативный акт о снятии с поста главы МО в порядке, определенном законодательством. Это допускается при выявлении нарушений в работе должностного лица по результатам проверки. Период, в который он утверждается, не может быть меньше 1 мес. с даты вступления в действие последнего судебного решения, выступающего в качестве основания для его принятия. Надзор за исполнением положений Конституции и законодательных актов территориальными структурами и их служащими осуществляется прокуратурой и прочими уполномоченными федеральными органами. В нормах предусматривается возможность обжалования действий/бездействий, постановлений и иных юридических документов, изданных территориальными структурами.

Заключение

Местное самоуправление выступает в качестве связующего звена между населением и государством. Ключевой задачей территориальных структур выступает обеспечение благоприятных условий для населения, проживающего на территории МО. Для ее реализации местные органы наделяются соответствующими полномочиями. Вместе с этим территориальные структуры несут ответственность в первую очередь перед гражданами.

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению компетенции.

Таким образом, органы местного самоуправления создаются только в связи с делегированием части полномочий населения с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

- механизму делегирования полномочий;

- качеству делегирования полномочий;

- количеству делегирования полномочий.

Классификация по механизму делегирования полномочий.

Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

"Местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления ", причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, невыборным путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организации; созданный соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т.д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены наличие высшего должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица, назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или должностным лицом и входящим в категорию муниципальных служащих.

Классификация по качеству делегируемых полномочий.

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.

Такая классификация предусматривает наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный комитет, счетная палата и т.п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное управление предусматривает наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4. установление местных налогов и сборов;

5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

К полномочиям представительных органов местного самоуправления необходимо отнести и сформулированное Л.А.Беликовым право издания обязательных постановлений. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства.Его управлении, финансах и методах хозяйства. М.1995. По его определению, "главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципального образования и относится только лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и благоустройства".

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят: решения, постановления выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обуславливает обязательное создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Кроме того, в названном уставе помимо представительных органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные лица местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Говоря об общих принципах организации таких органов, О.А. Велихов справедливо отвечал следующее:

"К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит применять следующие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, то есть при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без лишних формальностей; в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы".

Полномочия представительного органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном уставе.

Виды органов местного самоуправления:

Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет (Саратовская область).

Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской голова, и т.д.) и иных выборных должностных лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

Классификация по количеству делегированных полномочий

Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу.

Таким образом, делегирование полномочий населения

приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправленияс различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако, можно выявить и систематизировать основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах используемых на местном уровне.

С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом Щтобер Р. Практическое требование и опасности местного самоуправления / Местное самоуправление. Теория и практика. М.1995. С 43.:

1. Форма "сильный совет - слабый мэр" характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляется в основном представительские и оперативно-представительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должность.

2. Форма "сильный мэр - слабый совет". Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

3. Форма "совет - управляющий" отражает стремление "к очищениюгородской политики" и устранению коррупции, неэффективного и авторитарного управления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния на политику, проводимую управляющим.

Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:

Координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;

Готовить и представлять на утверждение совета годовой бюджет муниципалитета;

Контролировать исполнение решений совета;

Форма управления "совет - управляющий" продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. МЛ 994. С. 34

4. "Комиссионная форма". Комиссия образуется из выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет каким-либо отделом городского Правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица (мэра). С одной стороны, достоинство этой модели является отсутствие разделение властей, которое приводит к замедлению принятия решений. С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется специалистами, утверждающими, что поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым "развяжут " друг другу руки.

5. Комбинированная форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста - управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образования.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций Конституция РФ. 1993. Ст. 131..

На организацию местного самоуправления оказывает влияние ряд особенностей:

Численность жителей города,

Занимаемая территория,

Наличие, либо отсутствие районов в городе,

Другие факторы.

В субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых и средних городов (райцентров), а также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

В областных центрах, район в городе не имеет самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной администрации по территориальному принципу. Администрация района в городе действует на основании положения о ней разработанного представительным органом местного самоуправления.

В городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге существуют особенности местного самоуправления, которые заключаются в том, что городские органы власти имеют двойной статус - органов государственной власти и городских органов самоуправления. Согласно статьи 5 Устава города Москвы, жители Москвы образуют в совокупности городское местное сообщество и осуществляют самоуправление на основе норм Конституции РФ Устав города Москвы Ведомость Московской Думы. 1995. №З.Ст.5.

Правовое положение представительных и исполнительных органов власти города Москвы устанавливается Уставом города Москвы. Территориальными единицами города Москвы являются районы, административные округа, и др. части территории города, имеющие наименование границы, устанавливаемые в городских правовых актах.

Организация местного самоуправления на территории сельских подразделений подразумевает осуществление местного самоуправления на территории районов (уездов, сельских округов, станиц, деревень и т.п.) Здесь существует два пути организации местного самоуправления.

Во-первых, на территории района возможно образование единого районного муниципального образования.

Во-вторых, организация местного самоуправления на территории района может предполагать несколько отдельных, независимых друг от друга муниципальных образований.

Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях относится к полномочиям органов государственной власти РФ. В данных образованиях имеются органы местного самоуправления. Территории границ закрытого территориального образования устанавливаются органом государственной власти.

Таким образом, в различных субъектах РФ организация местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

На организацию местного самоуправления в РФ оказывают влияние Федеративное устройство государства,

Географические факторы,

Этнические процессы.

Все вышеперечисленные причины не могут не накладывать отпечаток на формы и способы организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.

В ряде стран практикуется избрание населением других должностных лиц местного самоуправления , помимо членов представительного органа и главы муниципалитета. В частности, в некоторых городах США избираются: городской казначей, городской клерк, городской контролер, городской адвокат, шериф полиции, аудитор и др. Цель подобных мер ¾ повысить статус данных должностных лиц, обеспечить их независимость от корпоративных интересов отдельных групп.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к иным органам местного самоуправления могут относиться: контрольный орган муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция, а также специальные органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица , ¾ муниципальные учреждения, создаваемые для осуществления управленческих функций. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены также другие органы и должностные лица местного самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется для контроля над исполнением местного бюджета, порядком подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета , отчета о его исполнении, а также для контроля над соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом .

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Способ формирования определяется уставом муниципального образования. Деятельность контрольного органа должна осуществляться в условиях открытости и гласности, результаты проведенных проверок подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган по его требованию необходимую информацию и документы.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, референдумов и голосования населения по вопросам, предусмотренным законодательством. Порядок формирования и организации деятельности муниципальной избирательной комиссии определяется уставом и правовым актом муниципального образования.

Муниципальная милиция . Конституция Российской Федерации относит охрану общественного порядка к вопросам местного значения . Однако в настоящее время эти вопросы относятся к компетенции милиции общественной безопасности, входящей в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено формирование в муниципальных районах и городских округах органов муниципальной милиции, обеспечивающих охрану общественного порядка на соответствующей территории. Практическая реализация этих положений отложена до принятия и вступления в силу отдельного федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Муниципальные учреждения с управляющими функциями . Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица , являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. В соответствии с указанным федеральным законом они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц служат устав муниципального образования и решение о создании такого органа. В ряде городов статус муниципального учреждения имеют органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием.

Юридические лица в структурах местных администраций . На момент написания данного учебника правами юридического лица в местных администрациях наделены многие отраслевые структурные подразделения. Они выполняют функции заказчиков муниципальных услуг и распорядителей бюджетных средств, заключают хозяйственные договоры на закупки материалов, выполнение работ и оказание услуг, имеют собственные бухгалтерии. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования , который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них. Данные органы также подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. 4

15.7. Направления совершенствования организационных
структур местного самоуправления

Анализ современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что традиции местного самоуправления, организации и функционирования местной власти еще не закреплены. Поэтому местная власть воспринимается населением как обычная, привычная государственная власть. Главный ресурс муниципальной власти ¾ максимальная приближенность к населению ¾ часто не используется. Образовался перекос в сторону единоличного управления муниципальными образованиями, в большинстве случаев роль и значение представительных органов местного самоуправления ослаблены. Следствием этого становится усиление критики данной формы власти, противостояние и конкуренция между мэрами крупных городов и губернаторами , пассивное участие населения в осуществлении местного самоуправления, ослабление взаимодействия органов местного самоуправления с населением и контроля над деятельностью органов местного самоуправления со стороны населения.

С целью укрепления властной вертикали в нашей стране была проведена законодательная унификация системы органов местного самоуправления. Установление данной системы органов не противоречит конституционным положениям о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Население должно иметь право самостоятельно выбирать и устанавливать структуру органов местного самоуправления на основе установленных федеральным законом принципов и элементов системы местного самоуправления.

Унификация системы органов местного самоуправления означает, прежде всего, законодательное закрепление принципа разделения властей на уровне местного самоуправления, без чего становится реальной перспектива возникновения малоэффективных и недемократических моделей организации власти на уровне местного самоуправления, а также укрепляется традиционно сложившийся перекос в сторону полномочий (а значит, доминирования) местных администраций, которые формируются, как правило, одним, пусть даже выборным лицом. При слабой представительной власти исполнительный орган может быть полностью выведен из-под ее контроля. Отсутствие принципа разделения властей может привести в будущем и к еще одной столь же негативной тенденции ¾ к усилению или полному доминированию представительного органа местного самоуправления, совмещающего исполнительные и контрольные функции.

Таким образом, принцип разделения властей и основанное на этом принципе разделение полномочий как между органами местного самоуправления внутри муниципальных образований, так и между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть основополагающими при формировании моделей организации муниципальной власти, предусматривающих определенную структуру органов местного самоуправления, которая закрепляется в уставе муниципальных образований . Такая унификация может решить две задачи:

1) предотвратить анархию на муниципальном уровне и диктат со стороны субъектов Российской Федерации в отношении органов местного самоуправления;

2) укрепить положение федеральных органов государственной власти в условиях российского федерализма.

Закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ правового статуса исполнительного органа местного самоуправления призвано урегулировать его взаимоотношения как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важнейшее направление совершенствования системы муниципального управления ¾ вовлечение населения в решение вопросов местного значения , взаимодействие местной власти и населения. Решение этой проблемы заключается в развитии и укреплении территориального общественного самоуправления.

Развитие территориального общественного самоуправления особенно актуально для крупных городов, именно в этом состоит решение проблемы децентрализации муниципальной власти. Усиление института территориального общественного самоуправления поможет развитию гражданских инициатив, расширит базу местного самоуправления за счет привлечения большого числа людей к решению вопросов местного значения на территории их проживания. Развитие территориального общественного самоуправления соответствует принципам, заложенным в Европейской хартии о местном самоуправлении . Территория, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, прежде всего, связана с местным сообществом ¾ сообществом людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством развития местных материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления.

С усилением территориального общественного самоуправления будет укрепляться влияние населения на местную власть через развитие системы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления. На базе территориального общественного самоуправления может быть создана система взаимодействия населения с органами государственной власти и местного самоуправления.

Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создавать структуры, позволяющие населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии по привлечению населения к решению этих дел.

Развитие территориального общественного самоуправления соответствует концепции вырастания власти снизу вверх.

________________

1 Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. М.; Ростов-н / Д, 2000.

Игнатов В. Г. , Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.; Ростов-н / Д.: МарТ, 2005.

2 Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.

3 Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В. Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.

4 Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учебное пособие. СПб.: Питер, 2005.

О том, что есть некие органы местного самоуправления знает каждый россиянин. А вот что они представляют собой, для чего нужны и какими полномочиями наделены - вот с пояснением этих вопросов уже могут возникнуть затруднения. В нашей статье мы поможем читателям разобраться с тем, что же такое органы местного самоуправления в Российской Федерации.

Организация социальной активности граждан

В России две разновидности власти:

Государственная (общая, политическая власть);
Муниципальная (местная).

Согласно определению МСУ (расшифровка - местное самоуправление) - организация социальной активности граждан, которая делает возможным участие населения в самостоятельном решении вопросов местного значения:

Обеспечение публичных интересов;
Управление муниципальной собственностью;
Развитие экономики и культурной сферы муниципалитета.

Осуществляется оно (МСУ) в муниципальных образованиях:

В городе (части города);
В селе (в нескольких селах, у которых общий район) и т. д.

Из этого видно, что государственная власть осуществляет «сверху», а вот предоставление возможности населению самому управлять своими делами, а также решать некоторые региональные вопросы обеспечивают органы местного самоуправления.

Примерами МСУ будут: муниципальный совет, муниципальная администрация и т. п.

Основы деятельности

Рассмотрим основы деятельности МСУ:

Сфера полномочий

Кратко представим описание того, какие вопросы решает местное самоуправление:

У муниципального самоуправления имеется и собственность:

Чтобы обеспечивать содержания всей этой собственности нужны финансы. Для этого муниципалитетом составляется свой бюджет. Доход в него приносят:

Местные налоги (транспортный сбор, дорожный налог, коммунальные платежи), сборы, отчисления и штрафы;
Отчисления с доходов муниципальных промышленных предприятий, торговых фирм, предприятий сферы услуг;
Дотации;
Финансовые поступления от приватизации имущества или от сдачи его в наем.

Права органов

Органы МСУ имеют право:

Структура МСУ

В нее включены:

Орган контроля;
Местная администрация;
Представительный орган.
Глава МСУ.

Орган контроля

Он занимается осуществлением надзора за расходами и имуществом муниципального самоуправления. Если в нем нет необходимости, то данные функции могут быть упразднены. Обычно контрольный орган представлен отделом ревизии и контрольно-счетной палатой. Подчиняется уставу, а формируется на выборах. Либо же по указу представительного органа. В ряде случаев обязанности по надзору осуществляет один человек.

Местная администрация

В ее задачи входит решение вопросов, возникающих в определенном муниципальном субъекте. Кроме этого, на местной администрации лежит обязанность по контролю за выполнением принятых законов.

Структура администрации утверждается представительным органом. В нее могут входить территориальные и отраслевые органы.

Глава МСУ

Это должностное лицо, подчиняющееся представительному органу. Согласно принятому уставу он наделяется определёнными полномочиями для решения ряда задач. Контроль за выполнением деятельности осуществляет представительный орган МСУ и население.

Прекращение деятельности полномочий главы предусмотрено Законом. Варианты досрочного прекращения:

Отставка по собственному желанию;
Отзыв избирателями;
Отказ от должности и т. д.

Представительный орган

Представительный орган местного самоуправления представляет собой выборный инструмент предъявления волеизъявления народа. Состоит он из депутатов, которых выбирает народ при помощи тайного голосования. Количество депутатов определяется уставом.

Наделен полномочиями принимать решения от имени жителей населенного пункта. Кроме того, в его обязанности входит представление интересов муниципального образования и его жителей. Можно сказать, что именно этот орган реализовывает управление почти всеми вопросами.

Все решения депутаты принимают в коллегиальном порядке.

В полномочия представительного органа включено:

Получается, что органы МСУ выступают в качестве посредника между населением и государством. Основной их задачей является обеспечение создания благоприятных условий для проживания людей. Но, одновременно с этим, МСУ несут ответственность за свои действия и, в первую очередь, перед населением.

Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования коллегиальные или единоличные органы, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий, которые очерчены рамками права.

Свои полномочия они осуществляют самостоятельно, по своему усмотрению в пределах полномочий, установленных законом. Собственные полномочия – это их собственная политическая ответственность перед избирателями, перед гражданами.

Субъекты Федерации самостоятельно решают вопросы о способах формирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления избираются всем населением непосредственно или же формируются за счет выборных должностных лиц малых городов и поселков, которые входят в состав района.

Органы местного самоуправления имеют особую природу. Согласно Конституции РФ они не входят в систему государственных органов. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления основываются на правовых принципах, закрепленных Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации о местном самоуправлении.

Хотя органы местного самоуправления и не входят в систему государственных органов, но они находятся в системе государственно-властных отношений. Будучи организационно отделенными от государственной власти, органы местного самоуправления функционально связаны с ней. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государство устанавливает общие правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, разграничив предметы ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Перечень вопросов по совместному ведению – это те вопросы, которые требуют единства правового регулирования на всей территории страны.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти могут делегировать определенные вопросы (часть своих полномочий) органам местного самоуправления. Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся следующим образом:

Органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в строго установленных законом пределах их компетенции;

контроль за законностью решений органов местного самоуправления осуществляется органами судебной власти и органами прокуратуры;

в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Деятельность органов местного самоуправления по реализации делегированных им государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти, которые в этом случае осуществляют прямой контроль за целесообразностью принимаемых решений. Вопрос об ответственности за выполнение соответствующих делегированных функций решается в каждом конкретном случае отдельно.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. К органам местного самоуправления относятся:

выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;

другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях является обязательным. В субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления.

К органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), избирательная комиссия муниципального образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительные органы местного самоуправления формируются населением муниципального образования путем выборов. Наименование представительного органа местного самоуправления определяется в уставах

муниципальных образований. Наименования представительных органов местного самоуправления отличаются большим разнообразием. Наиболее распространенными наименованиями являются: городской совет, городская дума, муниципальный совет, собрание депутатов, собрание представителей, поселковый совет и т. д. Численный состав представительных органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Организация работы представительного органа местного самоуправления предусматривает различные формы. Основной формой его работы является сессия, которая представляет собой одно или несколько заседаний депутатов представительного органа с одной повесткой дня. Периодичность сессий различная – от 1 раза в месяц в небольших муниципальных образованиях, до 3–4 раз в год в крупных. Представительный орган на своих сессиях может образовывать из числа депутатов постоянные и временные комитеты и комиссии.

В соответствии со статьей 15 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Статус депутата представительного органа местного самоуправления определяется в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Депутаты могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе или на общественных началах. Депутат осуществляет свою деятельность в различных формах:

участвуя в сессии представительного органа местного самоуправления;

работая в комитетах или комиссиях, образуемых представительным органом;

Работая в избирательном округе, от которого он избран. Осуществляя свою деятельность в избирательном округе, депутаты

рассматривают обращения и заявления граждан по тем или иным вопросам.

Одним из важных составных элементов статуса депутата является депутатский иммунитет. Это означает, что на территории муниципального образования он не может быть задержан (за исключением случаев

задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Досрочное прекращение депутатом своих полномочий возможно в случаях:

утраты гражданства Российской Федерации;

признания недееспособным по решению суда;

отзыва избирателями;

выезда на постоянное место жительства за пределы территории субъекта Российской Федерации;

вступления в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда;

упразднения муниципального образования;

объявления депутата безвестно отсутствующим или умершим по решению суда.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных налогов и сборов;

установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

Наименования главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Конкретный срок полномочий и наименований главы муниципального образования закрепляется в уставах муниципальных образованиях. В этих уставах установлены самые различные наименования главы муниципального образования: в городах – мэр или глава города; в районах – глава района, глава местного самоуправления; в сельских поселениях – глава поселка, глава сельсовета, староста.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено два варианта порядка выборов главы муниципального образования:

непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования;

представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Компетенция главы муниципального образования устанавливается в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Это прежде всего:

Представление муниципального образования в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной

власти, юридическими и физическими лицами, а также подписания с ними договоров от имени муниципального образования;

внесение проектов решений в представительный орган местного самоуправления;

организация выполнения решений представительного органа местного самоуправления; организация приема граждан, рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан;

являясь одновременно главой местной администрации, глава может отклонять акты представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

В уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией РФ, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.