К территориальным органам федеральной исполнительной власти относятся. Территориальные органы исполнительной власти

1. Данная статья устанавливает право федеральных органов исполнительной власти создавать на территориях субъектов РФ, муниципальных образований свои территориальные органы и назначать федеральных должностных лиц, передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, а также право и обязанность Президента РФ и Правительства РФ обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти - это органы федеральной исполнительной власти "на местах". Они существуют наряду с органами исполнительной власти субъектов РФ (в субъектах есть свои главы субъектов, иногда - правительства, министерства, департаменты под руководством главы субъекта РФ и т.д., они создаются самостоятельно субъектом РФ), а также наряду с органами исполнительной власти местного самоуправления (мэр, исполнительный орган и др.), которые занимаются вопросами местного значения.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти обычно называются главными управлениями, управлениями, отделами, отделениями министерств и ведомств РФ в субъектах РФ и в муниципальных образованиях (например, военные комиссариаты Минобороны России в субъектах РФ и муниципальных районах, представительства МИД России в субъектах РФ, главные управления МЧС России, территориальные органы Минфина России, Минсельхоза России в субъектах РФ и муниципальных районах, отделения МВД России в некоторых крупных поселках и т.д.). Территориальные органы некоторых федеральных органов создаются также в федеральных округах. В мелких муниципальных поселениях они обычно не образуются, как правило, их создание ограничивается уровнем муниципального района (исключения - отделения МВД России). Существуют также территориальные органы федеральных учреждений, например Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования и др.

В результате создания таких органов образуется единая "исполнительная вертикаль". В Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют "единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" (ст. 17.3). Территориальные органы федеральных министерств и ведомств (управления, отделы и др.) подчинены вышестоящим федеральным органам. Высшим органам власти субъекта РФ (законодательному собранию, главе субъекта РФ), представительному органу муниципального образования, главе муниципального образования они не подчинены, хотя и расположены на их территориях.

Необходимость создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах РФ и муниципальных образованиях вытекает из принципов суверенитета РФ на всей территории государства, единства государственной власти, федеративного устройства государства, разграничения предметов ведения и полномочий. Создание целостной системы территориальных органов федеральной исполнительной власти обусловлено задачами организации государственного управления на всей территории страны.

Рассматривая вопросы создания такой системы, Конституционный Суд в Постановлении от 07.06.2000 N 10-П указал, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей. Это полномочия РФ, которые регламентируются федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ. Такие органы создаются Федерацией, это ее право решать, где и какие федеральные органы исполнительной власти нужно создавать. В упомянутом Законе и в рассматриваемых ниже актах Конституционного Суда говорится о субъектах РФ, на территории которых создаются территориальные органы федеральной исполнительной власти. Думается, что сказанное в этих правовых актах касается и территорий муниципальных образований, ибо, как говорилось выше, в крупных муниципальных образованиях и почти всегда в муниципальных районах создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, действуют их должностные лица. При этом нужно учитывать принципы федеративного устройства РФ и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами субъектов РФ. Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ибо они создаются для осуществления полномочий РФ. Однако федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица осуществляют не только исключительные полномочия РФ, но и совместные полномочия РФ и ее субъектов*(947) Проведение таких согласительных процедур в Определении КС РФ от 21.12.2000 N 246-О*(948) названо обязательным.

Вместе с тем следует различать согласование и принятие решения. Исполнительные органы РФ вправе самостоятельно решать вопрос о назначении федеральных должностных лиц в субъектах РФ и в муниципальных образованиях при условии использования необходимых согласительных и юрисдикционных процедур. Такая же позиция была занята Конституционным Судом в Постановлении от 10.12.1997 N 19-П применительно к вопросу об участии законодательного (представительного органа) власти субъекта РФ в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта РФ. Конституционный Суд указал, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ может принимать участие в назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, если это предусмотрено федеральным законом и если на соответствующие федеральные территориальные органы возлагается осуществление полномочий РФ по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов. В Определении от 21.12.2000 N 246-О Конституционный Суд подтвердил, что "министерство внутренних дел, как и любой иной федеральный орган исполнительной власти", вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта РФ на назначение конкретного лица на должность руководителя федерального территориального органа самостоятельно решить вопрос о его назначении. Такая же позиция выражена в Определении КС РФ от 28.11.2000 N 225-О*(949) по вопросу о назначении руководителей налоговых органов в субъектах РФ.

Вместе с тем исполнительные органы власти субъектов РФ не отстранены от деятельности исполнительных федеральных органов, это и невозможно в силу единства государственной власти и исполнительной вертикали. В Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ говорится, что высшее должностное лицо субъекта РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными территориальными органами (а также с органами местного самоуправления и общественными организациями).

2. В ч. 2 комментируемой статьи речь идет о соглашениях, заключаемых между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Положения о порядке заключения соглашений о передаче федеральными органами исполнительной власти некоторых полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ содержатся в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Прежде всего он устанавливает, что по своему содержанию и форме такие соглашения отличаются от договоров между органами государственной власти РФ и субъектов РФ о разграничении полномочий. Первые могут приниматься в исключительных случаях, когда это обусловлено экономическими, географическими или иными особенностями субъектов РФ, они разграничивают полномочия, относящиеся к совместным предметам ведения РФ и ее субъектов, имеют форму договора, подписываются Президентом и главой соответствующего субъекта РФ и утверждаются федеральным законом. Соглашения между федеральными исполнительными органами и исполнительными органами субъектов РФ могут быть не связанными с какой-либо исключительностью субъекта РФ, в котором действуют отделы (отделения) федеральных исполнительных органов, они могут касаться полномочий, относящихся ко всем трем группам предметов ведения: федеральным, совместным и предметам ведения субъектов РФ, имеют другую форму юридического акта, подписываются представителями федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта РФ, их проекты представляются в Правительство РФ и утверждаются им.

Во-вторых, указанный Закон устанавливает (ст. 3), что речь в таких соглашениях (как и договорах) идет не о перераспределении предметов ведения (они закреплены Конституцией и не могут перераспределяться), а о передаче по соглашениям отдельных полномочий (части полномочий), принадлежащих органам исполнительной власти Федерации или ее субъектов.

В-третьих, такие соглашения заключаются лишь в том случае, если полномочия федерального органа, которые предполагается передать, не могут быть возложены на органы исполнительной власти субъекта РФ федеральным законом (он обязателен для субъекта РФ в силу верховенства федерального права). Если это возможно, необходимость такого соглашения отпадает. Исполнительные органы субъектов РФ также могут передать часть своих полномочий федеральным органам, но в данном случае это, разумеется, невозможно сделать законом субъекта РФ. Можно применить только форму соглашения (если федеральный орган готов принять такие полномочия). В-четвертых, и в Конституции, и в названном выше Законе устанавливается, что речь идет о передаче только части полномочий, о некоторых полномочиях. Всю совокупность полномочий ни один орган передавать не вправе: это фактически означало бы прекращение его существования.

При передаче полномочий важно предусмотреть одновременную передачу материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий. В федеральных законах, передающих те или иные полномочия субъектам РФ и органам местного самоуправления, об этом всегда говорится, выделяются финансовые средства (хотя не всегда в необходимом объеме; это относится, в частности, к финансированию льгот определенных категорий лиц, есть также масса решений КС РФ (см. комментарий к ст. 38-41), в которых указывается на несоответствие Конституции некоторых федеральных правовых актов по социальным вопросам и рекомендуются сроки и формулировки для таких актов. В законодательстве, регулирующем передачу некоторых полномочий путем соглашений, о передаче материальных и финансовых средств практически не говорится. Видимо, такую необходимость (если это нужно), объем и виды материальных средств должны устанавливать договаривающиеся органы исполнительной власти Федерации и субъектов РФ при передаче полномочий. В условиях стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств передача некоторых полномочий возможна и без соглашений, как это устанавливает федеральное законодательство.

Исполнительный орган власти субъекта РФ несет ответственность за осуществление переданных полномочий, а федеральный исполнительный орган осуществляет за этим контроль. Он вправе давать указания и требовать отчета. В то же время и федеральный исполнительный орган, принявший на себя по соглашению полномочия исполнительного органа власти субъекта РФ, обязан их выполнять. Невыполнение соглашений административно-правового характера можно обжаловать в суд с вытекающими отсюда последствиями в основном материального характера.

3. Выше сказано в основном об условиях и порядке передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, хотя попутно говорилось и об обратном процессе. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что и органы исполнительной власти могут передавать по соглашениям с федеральными органами осуществление части своих полномочий. Различие между этими двумя явлениями заключаются в том, что если при передаче некоторых полномочий федеральными органами процесс идет "сверху вниз" и в силу единства исполнительной власти можно использовать административные рычаги, а если необходимо - и силу специально принятого федерального закона*(950), то при передаче части полномочий "снизу вверх" существуют иные условия. Федеральный орган может отказаться принять предлагаемые "снизу" полномочия (например, в сфере социальных отношений), но у подчиненного ему исполнительного органа субъекта Федерации нет рычагов воздействия. Правда, возможна и такая ситуация, когда исполнительный орган власти субъекта РФ не желал бы заключать соглашение о передаче некоторых полномочий, но ему настойчиво советуют это сделать (например, в сфере охраны общественного порядка). Другие стороны передачи некоторых полномочий исполнительными органами власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти сходны с процессом передачи отдельных полномочий в обратном направлении.

4. Президент РФ обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ, действуя в качестве главы государства. Он создает систему органов исполнительной власти (определяет состав Правительства РФ, виды министерств и ведомств), назначает Председателя Правительства (с согласия Государственной Думы), всех федеральных министерств, глав некоторых ведомств, как Верховный Главнокомандующий он назначает высших воинских должностных лиц и т.д. Ему непосредственно подчинены "силовые" и некоторые другие министерства и ведомства (Минобороны, МВД, Минюст России и др.), он руководит их деятельностью. Только Президент может предлагать кандидатуры для назначения некоторых других высших федеральных должностных лиц (членов всех высших судов, Генерального прокурора и т.д., вплоть до аудиторов Счетной палаты), он назначает федеральный судей. Президент - глава государственной службы. Он предлагает также законодательному собранию субъекта РФ единственную кандидатуру для наделения гражданина РФ полномочиями главы субъекта РФ путем голосования в законодательном органе субъекта РФ. Президент вправе отправить Правительство в отставку (на практике увольняется Председатель Правительства, а следовательно, и министры), он может распустить законодательное собрание субъекта РФ, если оно принимает закон, признанный судом противоречащим Конституции и федеральным законам, и после установления срока для отмены или исправления такого закона, и после предупреждения Президента, не отменяет и не исправляет закон. В аналогичной ситуации он вправе отрешить от должности главу субъекта РФ, если тот принял правовой нормативный акт, противоречащий Конституции и федеральным законам. Кроме того, Президент может отрешить главу субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия по другим основаниям (такие факты в 2005-2007 гг. имели место трижды).

Президент обладает другими, весьма обширными полномочиями (см. комментарии к ст. 83-90). Эти полномочия характеризуют роль Президента в системе государственной власти, активно используются им для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации.

Правительство РФ как орган, которому принадлежит исполнительная власть Российской Федерации, также использует свое положение и роль в системе власти для обеспечения осуществления полномочий, принадлежащих Российской Федерации (см. комментарий к ст. 114). Правительство координирует и направляет деятельность федеральных министерств, руководителей федеральных ведомств, не входящих в состав Правительства. Через министров и глав ведомств оно руководит государственной службой, хозяйственным и культурным строительством, охраной общественного порядка, обеспечивает оборону и безопасность страны и т.д. По предметам исключительного ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны выполнять постановления и распоряжения Правительства РФ. Обеспечивая осуществление полномочий РФ, Президент РФ и Правительство РФ, действуют не изолированно, а в тесном сотрудничестве между собой, а также сотрудничая с другими высшими органами государственной власти. Такое сотрудничество не исключает установленную Конституцией ответственность.

В систему органов исполнительной власти входят также и территориальные органы исполнительной власти, к которым относятся создаваемы федеральными органами исполнительной власти их территориальные подразделения и должностные лица. Данные органы исполнительной власти действуют на основании Постановления Правительства от 27 мая 1993 года № 491. Территориальные органы осуществляют свою деятельность под руководством соответствующий федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов. Территориальные органы исполнительной власти действуют на совокупности определённых принципов. К таковым относятся: 1. соблюдение законности; 2. разделение законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти; 3. разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; 4. персональная ответственность. Территориальные органы исполнительной власти представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в регионах и на территории субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому их задачи, функции и полномочия определяются соответствующими органами федерального уровня, исходя из их функциональных задач. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производиться федеральными органами исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Так же производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов и других должностных лиц.

Местное самоуправление можно определить как форму народовластия. В соответствии с принципом субсидиарности обладающий властью народ посредством демокра­тических процедур передает осуществление властных функций органам публичной власти. При этом в Российской Федерации как федеративном государстве народ передает определенную часть власти каждому из уровней публичной власти, определяя круг дел, подведомственный каждому из них - предметы ведения для государственной власти и вопросы местного значения - для власти местного самоуправления.

В дальнейшем при изучении курса потребуется понять уста­новленное Конституцией РФ разграничение предметов ведения по уровням государственной власти. Ст. 71 Конституции РФ оп­ределены предметы ведения РФ - круг дел, всей полной государ­ственной власти по которым обладает РФ; ст. 72 - предметы со­вместного ведения РФ и субъектов РФ - круг дел, по которым вся полнота государственной власти распределена в установлен­ном Конституцией РФ и законами порядке и пределах между РФ и субъектами РФ. По предметам совместного ведения принима­ются федеральные законы и в соответствии с ними в пределах, установленных этими федеральными законами, законы субъек­тов РФ. Предметы ведения субъектов РФ Конституция не назы­вает, но определяет, что вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти на своей территории.

Можно выделить основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление имеет особый субъект - муници­пальное образование. Муниципальное образование является тер­риториально-политической организацией населения в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории городов федерального значения, для решения вопросов жизнеобеспечения, связанных с общностью проживания граждан

2. Местное самоуправление занимает особое место в демок­ратическом механизме управления обществом и государством. Особенность местного самоуправления как элемента полити­ческой системы состоит в его государственно-общественном ха­рактере.

С одной стороны, местное самоуправление обладает призна­ками института государственной власти, несмотря на то, что орга­ны местного самоуправления не входят в систему органов госу­дарственной власти.

Обособленность позволяет говорить об определенной авто­номии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства, что косвенно подтверждается и существованием термина «местная автономия», применяемого в отношении местного самоуправле­ния в ряде стран, а также положением Европейской Хартии о регламентировании органами местного самоуправления значи­тельной части государственных дел. В качестве основных при­знаков местного самоуправления как государственного институ­та необходимо назвать следующие:

Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муници­пального образования органами, организациями и гражда­нами. Отличие этих актов от актов органов государствен­ной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отноше­нии есть прямая аналогия с актами органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, действие ко­торых распространяется также только на часть территории Российской Федерации;

Законодательно установленную ответственность за неиспол­нение или ненадлежащее исполнение правовых актов мест­ного самоуправления;

Право введения местных налогов и сборов;

Право создавать муниципальные органы охраны обществен­ного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия ис­пользовать принуждение к исполнению законов и актов ме­стного самоуправления.

С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного инсти­тута. К ним можно отнести следующие:

Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением са­мостоятельно, а не устанавливаются законодательством;

Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправле­ния, могут решаться местными референдумами и сходами граждан, причем в отдельных случаях представительные органы местного самоуправления могут вообще не образо­вываться, а их полномочия осуществляться сходами;

Население муниципальных образований имеет право на пра­вотворческую инициативу;

Одной из форм участия в осуществлении местного самоуп­равления населением является ТОС - самоорганизация граж­дан по месту их жительства на части территории муници­пального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения;

Населению предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противореча­щих Конституции Российской Федерации и законодательству.

Указанный двойственный характер местного самоуправления обусловлен его природой. Местное самоуправление как наибо­лее приближенная к населению власть возникает из необходимо­сти регулировать отношения на локальной территории, обеспе­чивать удовлетворение основных жизненных потребностей насе­ления. В деятельности местного самоуправления особо следует отметить соотношение властного и хозяйственного начал.

3. Местное самоуправление имеет особый объект управления - вопросы местного значения.

4. Одно из ключевых понятий, характеризующих местное са­моуправление как форму организации и осуществления власти ­самостоятельность.

Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом при­надлежащей ему власти.

5. Важнейшим признаком местного самоуправления, отража­ющим его специфику как формы осуществления власти, является

собственная ответственность муниципальных образований.

6. Муниципальная деятельность осуществляется исходя из интересов населения. Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы, порядок и условия такого контроля опреде­ляются уставом муниципального образования.

После закрепления в Конституции принципа разделения власти на три ветви произошла смена устаревших понятий. В частности вместо аппарата госуправления появились федеральные власти. Это, однако, не мешает на практике использовать и прежнее название.

Определение

Сущность исполнительных структур определяется различными авторами по-разному. Так, по мнению одних авторов, эти институты выступают как политические учреждения, которые сформированы для участия в реализации соответствующих административных функций. Для выполнения поставленных задач они наделяются определенными юридическими возможностями. Другие специалисты считают, что федеральные органы исполнительной власти - это особые элементы госаппарата. Их работа направлена на реализацию положений законов и прочих нормативных актов. Согласно своим функциям, эти органы осуществляют распорядительную и исполнительную деятельность. В литературе приводится еще одно определение рассматриваемых институтов. Некоторые авторы считают его наиболее полным. В соответствии с ним федеральные органы исполнительной власти - это организации, которые, выступая как элемент госаппарата, имеют собственное внутреннее устройство, компетенцию и пространственный масштаб. Они формируются в предусмотренном законодательством либо другим нормативным документом порядке. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации применяют специальные методы в своей работе, обладают юридической возможностью выступать от имени и по поручению государства. В рамках своей компетенции эти институты призваны ежедневно руководить социально-культурной, экономической, административно-политической областями общественной жизни.

Общие признаки

Основная задача, которую решают - это реализация на практике, претворение в жизнь положений действующих законов и прочих нормативных документов. Кроме этого, в рамках своей компетенции эти институты обеспечивают соблюдение предписаний всеми субъектами в стране. Их работа носит управленческий, исполнительный, организующий, распорядительный и контрольный характер. В результате ее выполнения решаются соответствующие задачи. Любой российский федеральный орган исполнительной власти обладает собственным внутренним устройством. В нем присутствуют определенные подразделения (гл. управления, специальные отделы, департаменты и проч.) с должностными лицами. Они способствуют наиболее результативному решению поставленных задач.

Сфера влияния

Полномочия федеральных органов исполнительной власти достаточно обширны. Их реализация допускается в особых юридических формах. В частности институты осуществляют:

• Исполнительно-распорядительную деятельность.
• Контрольно-надзорную работу.
• Юридические действия.
• Принятие решений, вследствие которых возникают существенные правовые последствия.
• Утверждение нормативных актов.
• Правоохранительную деятельность.

В компетенцию институтов включены их обязанности, юридические возможности и ответственность за выполняемую работу. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, связанные с принятием нормативных актов, обеспечивается и их реализация.

Дополнительно

В законодательстве определяется порядок, в соответствии с которым происходит формирование, реорганизация или ликвидация института. У каждого исполнительного органа есть собственное наименование. В соответствии с ФЗ и нормативными актами субъектов устанавливается ответственность институтов и должностных лиц. Любой выступает как юрлицо. У него должна быть гербовая печать. Исполнительные органы могут участвовать в гражданско-правовых отношениях. Финансирование производится на средства государственного или регионального бюджета, в зависимости от того, в какой (федеральный орган исполнительной власти или местный) институт направляются деньги.

Принципы

Правовое регулирование федеральных органов исполнительной власти производится в соответствии с ФЗ и Конституцией, а также рядом иных нормативных актов. При этом вся работа институтов базируется на определенных принципах. К основным из них следует отнести:

1. Принцип федерализма. Это положение обуславливается государственным устройством страны.
2. Законность. Этот принцип выражается в соблюдении Конституции и ФЗ.
3. Сочетание децентрализации и централизации. Этот принцип имеет ключевое значение в работе всего института исполнительной власти. Большая часть задач относится к ведению высших подразделений. Вместе с этим на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются конкретные обязанности, которые реализуются без вмешательства вышестоящих учреждений.

Предметы ведения

Федеральные, региональные и исполнительные органы составляют единую систему. По предметам их общего ведения, а также по вопросам, относящимся к компетенции высших институтов, нижестоящие учреждения находятся в подчиненном положении. В этом случае действует принцип единства. Контроль федеральных органов исполнительной власти распространяется исключительно на сферы, находящиеся в общей с региональными институтами или непосредственно в их собственной компетенции.

Другие принципы

• Самостоятельность. Этот принцип исходит из ст. 10 Конституции. Согласно данному положению, органы исполнительной, законодательной и судебной власти обладают самостоятельностью. Это означает, что институты одной ветви не подчиняются подразделениям другой. За деятельностью федеральных органов исполнительной власти, таким образом, не могут следить законодатели или судьи.
• Принцип экономичности. Он предполагает экономию бюджетных средств, поступающих в сферу госуправления.

Среди прочих принципов специалисты выделяют также:

• Гласность.
• Ответственность.
• Народовластие.
• Соблюдение и обеспечение свобод и прав человека и гражданина.

Значение этих положений неоспоримо и подтверждено большинством ученых.

Система и структура федеральных органов исполнительной власти

Эти понятия достаточно часто используются в отраслевой литературе. Система в общефилософском смысле представляет собой объединение разнообразных элементов в единое целое с распределением компонентов по определенным местам. Из других определений следует, что данная конструкция выступает как объективная совокупность явлений и предметов, закономерно связанных друг с другом. Структура представляет собой способ соединения элементов. Она определяет линию поведения конструкции, особенности взаимодействия ее элементов. Конституция разграничивает понятия системы исполнительных органов непосредственно от самого органа. При этом выделяется суть такого разделения. Посредством организационного механизма, в качестве которого выступает исполнительный орган, государство обеспечивает реализацию своих функций. Вся конструкция института закрепляет основные свойства ее элементов. Система отражает в первую очередь связи, формирующиеся между органами. Они, в свою очередь, отходят на второй план. Исполнительные органы формируют структурные звенья внутри единой системы.

Характеристика

Учитывая приведенные выше разъяснения, можно сказать, что система исполнительных органов представляет собой юридически упорядоченную, внутренне согласованную совокупность разных по организационно-правовой форме элементов, которые соподчинены согласно принципу разделения компетенции. Они образуют интегрированное единство в ходе реализации поставленных задач в пределах РФ. В системе присутствует вертикальная а также горизонтальные уровни. Вместе с этим в конструкции предусмотрен аппарат оперативного управления. Система и находятся под влиянием социальных, политических, экономических, юридических и прочих факторов.

Межведомственное взаимодействие

Система исполнительных органов представлена в виде их совокупности под руководством правительства страны со связями между собой и внутри каждого элемента по поводу достаточно широкого круга вопросов, возникающих в ходе государственного управления. Объем и характер межведомственного взаимодействия определяются условиями, в которых организуется работа каждого звена. Структура региональных и федеральных исполнительных органов, а также механизм их взаимосвязи формируются под влиянием формы устройства государства. Специфика работы всего института обуславливает необходимость сочетания горизонтального, вертикального и диагонального взаимодействий между ведомствами.

Порядок распределения задач

В соответствии с функциональным методом при создании системы исполнительных органов осуществляется строгое закрепление ответственности и пределов компетенции каждого звена в нормативных документах. Из такого распределения вытекает и необходимость формирования горизонтального взаимодействия конкретных ведомств в вопросах, касающихся пересекающихся сфер. Оптимальная система с обособлением функций органов, входящих в нее, должна обеспечить ответственность, специализацию, оперативность и эффективность взаимосвязи участников.

Классификация

В РФ сформированы различные исполнительные органы. Они отличаются по следующим критериям:

• Отраслям и сферам управления.
• Месту в структуре.
• Масштабу работы.
• Значению.
• Специфике.
• Методу образования.
• Порядку вынесения решений.

Специфика образования

В зависимости от субъекта, в ведении которого находятся вопросы формирования звеньев, выделяют те, которые образуются самой РФ. Их образование происходит на основании конституционных положений, которыми данные процедуры отнесены к компетенции государства. Таким образом, порядок формирования в данном случае устанавливает федеральный орган исполнительной власти. В субъектах образование звеньев отнесено к компетенции самих регионов. В зависимости от процедуры и способа формирования существуют:

• Институты, руководители которых выбираются гражданами.
• Подразделения, для формирования которых издаются соответствующие постановления федеральных органов исполнительной власти.

Формы институтов

В зависимости от организационно-правового типа выделяют следующие федеральные органы:

• Правительство РФ.
• Федеральные агентства, службы, министерства, ведомства.

На региональном уровне действуют:

• Администрации.
• Правительства.
• Комиссии.
• Комитеты.
• Департаменты.
• Советы министров.
• Агентства.
• Службы и прочие.

Сфера влияния

По данному признаку выделяют:

1. Подразделения общей компетенции. Они управляют всеми или большинством сфер и отраслей на подведомственной территории.
2. Звенья отраслевой компетенции. Они регулируют работу внутри конкретных секторов в разных сферах госуправления. В качестве таких подразделений выступают, как правило, высшие и региональные министерства. Правила федеральных органов исполнительной власти едины для всех образованных ими институтов.
3. Подразделения специальной компетенции. Эти органы исполняют надзорные, разрешительные, регулятивные и прочие функции в разных сферах госуправления.
4. Институты межотраслевой компетенции. Такие органы учреждаются для координации управления делами в определенной сфере и отрасли.

Порядок вынесения решений

По этому критерию выделяют:

1. Коллегиальные органы. К ним (в соответствии с общими нормами) относят: правительство РФ, администрации и прочие аналогичные подразделения субъектов.
2. Единоначальные органы. В РФ подавляющее большинство институтов сформировано по принципу единого начальствования. Принятие решений в них осуществляется непосредственно руководителем.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

В каждом субъекте РФ формируется свой институт, находящийся в подчинении вышестоящего центрального аппарата. В качестве системы исполнительных органов региона следует понимать комплекс структур, реализующих государственные задачи. Их работа выполняется в пределах их компетенции и в конкретном субъекте страны. В ходе решения поставленных задач региональные органы взаимодействуют с центральным аппаратом и муниципальными исполнительными структурами.

Нормативная база

Конституция РФ закрепляет, что система исполнительных органов в регионах устанавливается субъектами самостоятельно. При этом порядок формирования институтов не должен противоречить законодательным основам и принципам формирования государственных институтов. В качестве нормативных актов при создании системы исполнительной власти в субъекте могут выступать уставы, конституции или законы, изданные компетентными структурами административной единицы. В некоторых регионах таким документом является указ лица, занимающего высшую должность.

Работа региональных подразделений

Исполнительные органы субъектов, решающие вопросы, которые находятся в общем их ведении с РФ, сохраняют общее содержание своей сферы, области управления. К таким подразделениям относят комитеты, управления, департаменты, министерства. В системе присутствуют также органы, которые управляют имуществом, находящимся в собственности региона; некоторые институты, сформированные для надзора за соблюдением законодательных предписаний; структуры, регулирующие сферу дорожного, водного, коммунального хозяйств и проч.

Совершенствование института

В настоящее время особую актуальность приобретает вопрос, касающийся системы и структуры всей исполнительной власти в стране. В государстве сегодня продолжается административная реформа. В ее рамках наметилась тенденция совершенствования институтов как на региональном, так и на высшем, федеральном уровне. На это указывает не только работа существующих в стране политических партий, но и специфика принимаемых законов и подзаконных актов. Правовое регулирование на федеральном уровне осуществляется конституционными положениями и предписаниями ФЗ. Немаловажное значение также имеют указы президента, правительственные постановления. На региональном уровне нормативное регулирование производится в соответствии с принятыми в субъекте законами. Они конкретизируют конституционные положения и требования ФЗ.

Заключение

В течение последних десятилетий система федеральной исполнительной власти подвергалась многочисленным изменениям. Реформы были нацелены на оптимизацию и усиление влияния института на процессы формирования общества и государства в целом. Тем не менее далека от идеала. В ней существуют подразделения, сферы влияния которых пересекаются. Некоторые органы исполняют схожие, а в ряде случаев дублирующие функции. Такая неопределенность в поставленных задачах выступает в качестве основной причины неупорядоченности и нестабильности всего института. Для формирования оптимальной системы необходимо, чтобы у каждого элемента был понятный и четкий юридический статус. Он должен определяться на законодательном уровне с учетом объема и характера решаемых задач. По мнению ряда специалистов, для ликвидации многих проблем следует оптимизировать процедуру идентификации, упразднить избыточные, дублирующие, нелегитимные функции. Исследователи считают, что это первый и главнейший фактор, препятствующий эффективному взаимодействию. Обусловлено это тем, что чем больше дублирующих функций, тем больше необходимо людей для их реализации. Это, в свою очередь, усиливает влияние человеческого фактора и снижает результативность работы. В решении указанных проблем большое значение имеет утверждение ФЗ, определяющего общие принципы организации органов управления. На основании нормативного документа можно впоследствии провести унификацию, оптимизацию всего института.

Согласно ст. 78 Конституции, федеральные органы исполнитель­ной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Под территориальными органами понимаются те структурные подразделения ряда федеральных органов исполнительной власти, ко­торые вертикально подчинены им, находятся в субъектах и отдельных регионах Российской Федерации, но не входят в систему органов ис­полнительной власти субъектов Федерации, на территории которых они действуют. Они называются по-разному: управления, комитеты, представительства, инспекции, региональные коллегии и др. Напри­мер: территориальные органы по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ; территориальные органы Министерства РФ по делам печати, радиовещания и средств массовых коммуника­ций; государственные налоговые инспекции Министерства РФ по на­логам и сборам.

Постановлениями Правительства от 27 мая 1993 г.* и от 20 июля 1998 г.** определены основные положения, касающиеся порядка созда­ния, состава и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в феде­ральном бюджете. Установлено, что территориальные органы входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и дей­ствуют под руководством соответствующих органов исполнительной власти, а по вопросам, относящимся к компетенции краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами ис­полнительной власти субъектов Федерации.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее - САПП РФ). 1993. № 22. Ст. 2032.

** СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3871.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится соответствующим федеральным органом исполнитель­ной власти по согласованию с администрациями краев, областей, авто­номной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга. Те же вопросы на территории автономного округа, входящего в край, область, решаются по взаимному согласию сторон. Определено правовое положение территориальных органов, принципы их деятель­ности и основные полномочия.

Так, территориальные органы в соответствии с профилем своей де­ятельности участвуют в выработке мер и способствуют государствен­ному регулированию социально-экономического развития субъектов Федерации, в анализе межрегиональных программ; участвуют в со­вместной работе с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации по разработке и реализации программ углубления экономичес­ких реформ; информируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации о своей работе. Для решения этих задач они наделены соответствующими пра­вами.

Совершенно очевидно, что существующая система федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов нужда­ется в дальнейшем совершенствовании, так как по ряду причин она не в полной мере отвечает современным требованиям.

Как отмечено в Указе Президента от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, а также в Послании Президента Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г.**, возникла необходимость в упорядочении состава территориальных органов. Численность их работников стала во много раз больше состава цент­рального аппарата федеральных органов исполнительной власти, и за­дача их сокращения стала весьма актуальной. Особое внимание при этом должно быть уделено исключению дублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти с органами исполнительной власти субъектов Феде­рации, более четкому разграничению их функций и полномочий, со­гласованию их действий. Для большей стабильности систему и струк­туру федеральных органов исполнительной власти целесообразно за­крепить федеральным законом.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

25 мая 1998 г. Президентом утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти*. Коллегия в пределах своей компетенции содействует согласованному выполнению территориальными органами стоящих перед ними задач; совершенст­вованию взаимодействия территориальных органов и органов государ­ственной власти субъекта (субъектов) Федерации, исключению дубли­рования в их работе.

* СЗ РФ. 1998. № 22 C т. 2407.

К содержанию книги: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Смотрите также:

Еще по теме § 7. Территориальные органы исполнительной власти:

1. 7.7. Территориальные федеральные органы исполнительной власти
2. § 6. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
3. § 7. Территориальные органы федеральных органовисполнительной власти
4. 5. Органы исполнительной власти5.1. Понятие органа исполнительной власти
5. 5.7. Высшее должностное лицо субъекта РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного исполнения
6. § 8. Органы исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации
7. 5.6. Федеральные органы исполнительной власти и их функции
8. § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
9. § 2. МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
10. § 7. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
11. 7.6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Нижегородской области)
12. § 5. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право -